教育创新融资赋能高质量发展的理念架构与实践方案.pdf
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1、第 1 期(总第 184 期)2024 年 1 月浙江工商大学学报JOURNAL OF ZHEJIANG GONGSHANG UNIVERSITYNo.1(General No.184)Jan.2024收稿日期:2023-08-06基金项目:国家社会科学基金青年项目“就业不确定性下的精准技能培训对策研究”(CJA200256)作者简介:刘骥,男,陕西师范大学教育学部教授,哲学博士,主要从事教育政策与比较教育研究。教育创新融资赋能高质量发展的理念架构与实践方案刘骥(陕西师范大学 教育学部,陕西 西安 710062)摘要:自迈入新时代以来我国民众对优质教育的需求日益增加,教育高质量发展已成为最鲜明
2、的时代趋势,更是教育强国建设之根基。相应地,统筹推动教育更高水平与更均衡的发展对教育财政供给侧改革提出全新要求,如何有效优化教育财政资金结构、动员社会协同育人成为关键。基于国际比较视野与我国教育强国建设实际,归纳新兴创新融资模式在教育财政供给侧改革中所发挥的关键作用,梳理其理念源流,分析社会影响力债券、微型税收与收入共享契约等工具的基本框架、运转模式与运行机制,结合国际案例综述教育创新融资模式的构型特点与实践优势,提出对我国教育财政体制机制现代化的若干启示:加快教育综合性基础设施投资托底、完善教育财政顶层设计与系统督导、恪守教育公平与法律保障的底线。关键词:教育融资创新;社会影响力债券;微型税
3、收;收入共享契约;教育强国中图分类号:G40-054文献标志码:A文章编号:1009 1505(2024)01 0151 11DOI:10.14134/33-1337/c.2024.01.013一、问题的提出教育作为国家大计、民生之本,是国家公共服务系统的基础构成与社会焦点。自党的十九大以来,中国特色社会主义现代化背景下的教育现代化对加快教育强国建设与落实教育高质量发展有着深远影响,是我国当前教育发展聚焦的核心方向1。特别是党的二十大明确指出要加快建设教育强国,着力解决教育发展不均衡不充分的问题,将办好人民满意的教育放在了关键的战略位置,对新征程上的教育发展为了谁、为了什么与怎样发展做出了前瞻
4、部署。在教育质量提升的大时代命题下,现有国际发展经验表明,当传统的财政机制与民众快速递增的教育需求相叠加,往往造成教育资源错配和短缺,易出现财政瓶颈和资金凝栓,若不及时有效处理常形成对教育高质量发展的预算制约困境2。在我国新时代教育从基本均衡到优质均衡的发展形势下,传统的教育财政机制面临着多重叠加新需求,因此如何发挥新理念与新模式对教育高质量发展的引领赋能作用,进而优化教育财政资金结构、吸纳社会协同育人力量,成为具有重要战略意义与现实价值的教育供给侧改革研究议题。在基本逻辑上,教育财政体制机制的现代化不能独立于教育整体现代化,现代教育财政体制理应为教育高质量发展提供有力支撑,承接实现教育现代化
5、的基础性、全局性、先导性作用的影响。2018年全国教育工作会议明确要求调整优化资金来源结构,在保证财政在教育投入上稳步增长的同时,拓宽资金基础,进一步扩大社会投入比重3。十九届五中全会指出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,积极寻求市场资源配置与政府顶层设计的配合机制的完善,进而发挥双重优势4。2023年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见进一步明确了“坚持改革创新,持续深化综合改革,破解体制机制障碍,优化资源配置方式”等要求,将探索教育资源来源优化作为重要时代议题。在更深一层次上,面向更高质量的发展阶段,如何在教育财政体制机制现代化进程中落实新发
6、展理念、探索新机制模式,厘清社会资源补充教育财政的有效有利途径,更好地通过顶层制度设计为教育全面现代化提供资源保障成为极具前瞻价值的问题。当前在国际比较视野下,教育创新融资(Innovative Financing for Education)作为跨教育、经济、金融等多学科的新兴实践研究领域,已历经数十年的发展,是国际教育发展的重要研究热点5。就其内涵本质而言,教育创新融资是指通过新型金融工具在教育领域的应用推广,力争为教育发展开辟新的社会资金来源渠道,动员更广泛的社会力量,争取更多的社会资源要素,进而夯实教育优先发展的社会整体性基础。理念上,教育创新融资强调不能因为财政资源不足转而降低教育标
7、准,而应重视以新模式激发社会力量参与协同育人的活力6。功能价值方面,教育创新融资所蕴含的多源资金模式主要针对教育财政资源增长乏力的不利情况,依托新型融资模式吸纳社会力量共同参与教育事务投资,既可以融合社会办学力量、撬动社会潜在资源,为教育现代化注入新的社会整体性活力,且已在实践中展示其成为教育公共财政关键补充的潜在可能7。二、教育创新融资作为新型教育财政资源的理念溯源从理念脉络追溯,创新融资这一概念最初出现于2000年联合国千年发展目标(Millennium Devel-opment Goals)中有关替代性融资(Alternative Financing)的表述,即除传统金融中介、金融市场以
8、外所存在的新型外部融资渠道之统称8。由于提供高质量的社会服务所需的资金资源是随着社会发展指数式递增的,而公共财政来源往往有限,且较难在短时间内发生指数式递增,因而有学者提出创新融资作为社会事业发展的必然趋势,通过新型引资模式、管理架构、共享机制拓宽公共事业的融资渠道,成为社会服务需求和公共财政供给矛盾的重要替代补充方案9。进一步,分析替代性融资的发展历史可以发现,创新融资工具最早出现于银行业与证券业不发达的新兴经济体中,由于金融市场融资效率不高、手段有限、成本高昂等制约,替代性融资成了发展中国家政府获取社会资金推动生产建设的关键融资渠道10。其主要运作模式通常是私有部门提前垫付、公共部门担保监
9、督、盈利回报双方共享的形式11。事实上,公共财政支出长期受到资源总量的约束,而民生事业发展的资金需求往往呈指数式增长,因而许多发展中国家都面临公共财政不足、无法有效提供公共服务的困局,特别是欠缺有效手段提供覆盖维度广、支撑作用强、消耗大量资金的基础性社会投资,包括公路修筑、水坝修建、教育投资12。作为创新融资高速发展的重要里程碑,各国于2002年形成蒙特雷共识(Monterrey Consensus),一同展望多边、公平且包容的创新融资模式,即促进社会资本参与发展中国家和转型经济体的社会基础建设、完善现有筹资渠道13。在教育领域实践中,创新融资的出现最早可追溯至20世纪50年代,初始于专门为医
10、学教育筹措人才培养资金14。教育创新融资从最初少数发达国家的小规模实验,注重对教育教学硬件设施的援助,到中期规模不断扩大,覆盖到学生健康、卫生营养的关注,至今逐渐走入发展中国家,扩展到对师资建251浙江工商大学学报2024 年设、教育绩效、转移支付等深度层面,尝试推动教育的跨越式发展15。新理念建构上,教育创新融资是基于新的教育发展现实,以各级各类教育机构的融资问题为研究对象,针对融资理念、特点与方法展开的研究与社会实践,即非传统的、非公共财政手段的社会融资形态。更具体地看,一系列教育创新融资新模式相继出现的主要动因是解决教育发展的三重困境16。首先,教育的投资通常而言周期较长,培养一个接受完
11、整教育的个体需要持续十年以上的经济投入与人力投入,这使得教育投资的机会成本始终居高不下,在与其他社会投资渠道的比较中往往处于回报劣势。其次,教育投资的准入门槛较其他领域相对较高,学校的基础建设、师资筹聘等多个复杂环节,需要获取经营许可、购买租赁场地与长期稳定的资金流,极高的门槛起点使得许多有意参与教育投资的社会力量望而却步。最后,教育投资本身的不确定性强,这主要体现在教育市场中的信息不对称上,例如个人努力程度与实际收入信息等都是私有信息,因而增加了个体完成抵押融资的难度。正是在诸多因素的共同作用下,提升教育财政体制机制运行效率成为亟须破解的关键难题,如何运用新型融资工具降低教育投资门槛、鼓励社
12、会力量参与教育事务,通过更富活力的管理模式进而减少教育市场中的失灵现象,已成为教育现代化的关键路向。三、教育创新融资的主要运行样态与筹资模型架构当前创新融资模式正从社会公共服务领域走入教育财政研究视野中,在国际组织与地区教育机构的共同推动下,越来越多的国家正越发重视教育创新融资所能够发挥的关键教育财政补充作用,在教育财政供给侧改革的实践探索中积累了宝贵经验。聚焦于教育领域的代表性融资工具,三种新兴教育融资工具,即社会影响力债券、微型税收与收入份额协议,正崭露头角。据此,聚焦三种工具的主要运行样态,从“宏-中-微”三个层面分析,梳理其基本框架、运转模式与运行机制。(一)社会影响力债券在定义上,社
13、会影响力债券(Social Impact Bonds,SIB)是一种公共部门吸引社会资本参与投资社会公益服务项目的新型融资工具。作为社会影响力债券的理论支柱,社会影响力投资(Social ImpactInvesting)这一新兴理论概念始于2007年,最早出现于绿色环保技术领域,其不仅关注传统金融收益,更期望投资可有效转化为积极社会经济与环境效益,有效衔接原本理念相互对立的营利性投资与慈善性捐赠,使两种模式能够兼容并进提升社会总福利17。世界首只社会影响力债券 彼得伯勒社会影响力债券(Peterborough Social Impact Bond)出现于2010年的英国彼得伯勒郡,该基金的设立
14、初衷是为当地看守所刑满释放人员的社会再融入服务计划寻求社会资金支持。由于传统的社会再融入服务项目缺乏稳定资金来源及公共财政保障,因此常陷入覆盖率不高、项目效果不佳的困境。然而在彼得伯勒社会影响力债券发行后,吸引了社会力量注资,推动彼得伯勒郡社会再融入服务项目快速发展,服刑人员再犯罪率大幅下降18。作为社会影响力债券初创探索的重要里程碑,彼得伯勒郡模式为社会影响力债券的发展奠定了理论框架与实践基础。发展至今,社会影响力债券已从面向单一群体的社会干预项目融资计划,逐步拓展成为涵盖基础建设、国际援助、社会服务等多领域的结果导向创新融资形式,推动了多个领域的资金与发展可持续性。在教育领域,社会影响力债
15、券的发展与应用仍处于快速发展期,主要以项目形式应用于针对低收入发展中国家的国际教育援助项目。从核心体系架构上看,社会影响力债券的主要参与者由公共财政、社会资本、成果导向基金、教育服务机构、受益者等五方主体构成。在职能责任关系上,公共财政主要扮演平台构建与运营监管的角色,引导社会资本参与社会公益项目、规范成果导向基金的融资渠道与运营机制,从而促成社会资本注资成果导向基金,进而为教育服务机构正常运行提供资金保障,以实现改善受益学生群体的教育结果为根本目的。351第 1 期刘骥:教育创新融资赋能高质量发展的理念架构与实践方案在融资机制方面,社会影响力债券的重要作用是加强了对多方利益主体的目标统筹协调
16、性。首先,对于政府而言,教育发展是一项功在当代、利在千秋的重要系统性工程。面对教育投资所需的巨大财政资源,由社会影响力债券所搭建的融资平台对于有限公共财政困境而言具有重要且现实的补充意义。其次,对于社会资本而言,教育投资属于公益属性强、收益周期长的投资领域,因此社会投资机构常对基础性与公益性教育项目的热情通常不高。社会影响力债券的公私属性整合,可以让社会投资机构有效实现正向宣传与社会影响等声誉回报的同时获得由政府担保且投资风险相对较低的固定金融收益。在实践应用中,社会影响力债券通常遵循结果导向资助原则(Outcomes-based Financing Princi-ple),即以社会发展指标的
17、达成为政府向社会投资机构返还本金并支付利息的基本规则19。2013年,世界首只针对学前教育的社会影响力债券 犹他州优质学前教育项目(The Utah High Quality Pre-school Program)通过债券融资为来自贫困家庭34岁幼儿提供学前教育干预,加强了幼儿认知发展与入学准备,减少了政府后续为发展迟缓儿童承担的额外教育财政投入20。除美英等发达国家的社会影响力债券实践外,印度社会金融组织(Social Finance India)于2018年首设印度教育成果基金(IndiaEducation Outcomes Fund),该基金的设立旨在促进印度教育变革,帮助学生应对学习危
18、机21。在运行机制上,教育领域的社会影响力债券的整体设计理念涵盖由公共财政、私营部门、各级投资者、成果导向基金、教育服务机构与受益者所共同组成的多向网状结构(见图1)。其运行逻辑遵循将公共财政的支付本金转化为项目收益,从而实现社会影响与项目融资价值的最大化的基本原则。在职能责任关系中,公共财政担当管理者与监督者之职,负责整个债券项目的顶层设计与运转,构建从中央至各市县的监督体系,保证整个债券融资过程的公开透明。成果导向基金作为项目运行的中心组织与中转组织,担任运行者与影响测定者之职,在项目建设前期对投资地区与投资项目进行具体评估,以决定初期投资金额与吸纳投资人的规模,在项目运行期间定期进行资金
19、整理与影响评估。投资者通过成果导向基金的渠道进行个体投资或集体投资,形成整体风险共担机制。学生群体作为以教育影响为根本性质的投资的核心,在债券投资的社会服务中获得教育资源的改善。图1社会影响力债券的运行机制示意就运行模式而言,社会影响力债券通常由三个相互联通的主要阶段构成。首先,由公共财政部门起草一项教育类民生工程的基础框架,并寻找成果导向基金作为代理运行机构运行债券,在这一过程中与私营部门共商合作,引入私营部门模式进行具体的项目管理。其次,由成果导向基金在初期收取政府支持金,与教育服务机构通力合作调研受益地区的教育实况与需求痛点,针对需要帮扶的领域制定具体可行的项目计划,确定初期投资规模与深
20、入运行所需的继续投资规模,从而确定吸纳社会投资者的数量与层次。中期对吸纳的资金进行整理与分配,针对项目的不同方面投入资金。后期对整个项目开展社会影响力评估与结果测定,将项目成功所获取的结余收益与政府返还的资金进行整合,向社会投资者返还本金并支付相应收益,其中教育结果鉴定是社会影响力债券运行结期的关键,决定债451浙江工商大学学报2024 年券运行成效和投资亏盈。再次,社会影响力债券的投资方作为项目的直接投资人,与整个项目共担风险,在项目前期投入资金,根据项目的结果绩效获取对应收益,如若项目失败,则共同承担投资失败并损失本金的风险。最后,教育服务机构提供质量可控的教育服务,并在教育质量提升的目标
21、下实行新的教育标准,从而实现学生在教育服务质量提升中获益,最终使得教育结果发生有益变化。(二)微型税收微型税收(Micro Levy,ML)是一种运用国家税收体系实现公用资金筹措的融资工具。税收作为国家为了向社会提供公共产品、满足社会共同诉求,在符合法律规定的条件下参与社会产品的分配、强制、无偿取得财政收入的一种司法规范形式,而微型税收作为税收的一种,其概念最早出现在国际组织创新发展融资领导小组的宣传政策中22。早在2002年,蒙特雷共识促进各国寻求官方发展援助的创新的、可替代的财政资源,各类新型创新融资工具进入国际视野,微型税收也应运而生。2004年以法国为首的欧盟成员国试行的机票统一税(A
22、irline Ticket Solidarity Levy)通常被认为是微型税收的重要先锋与典型示例,它通过对机票费用的微型征税,在对消费者造成微乎其微的损失的前提下为机场和其他组织提供一定的资金来源,拓宽财政收入的渠道多样性23。机票统一税创新地运用原有的航空税收架构,在成熟的体系支撑下极大地降低了实施成本与可能造成的负面影响。就目前的应用情况而言,微型税收还远未成为全球性税收的组成部分,在法律层面上也未有国际权威部门或组织有权征收这一税务,但其仍为创新融资的开创性发展提供了新可能,即以传统行业的成熟体系为基础,派生支撑微型税收的健全市场,进而获取可持续、可预测的专用资金来源。在近年来的发展
23、中,微型税收作为一种融资工具被广泛地运用在金融服务、烟草销售、绿色能源、碳排放等多个领域,同时在大量发展中国家的参与下,成为国际发展援助的重要途径,为公共事业部门创造额外的公共来源收入的同时,为全球公共产品的采购提供资金来源24。在教育领域的实践中,微型税收仍是一个相对较新的理论概念,更多的是把相似的税收机制作为教育改革筹划资金的渠道。2009年联合国教科文组织就提议通过向组织或企业创新征税为教育提供新的资金来源,当时其向国际足联与欧洲五大足球联盟发出呼吁,期冀通过对足球相关媒体与球队的赞助收入征收体育印花税,以此向贫困地区支付教育援助资金。虽然微型税收尚未出现完备的教育融资模式,但相似的税收
24、机制在多个国家都已运行。例如,地产税作为美国的大税种,是地方政府的主要收入来源之一,主要用于公共事业建设,包括对地方学校、公共设施和警察服务等的财政投入,其中教育投资是地产税的重要去向之一,美国公立中小学的教育经费近半(43.7%)来自地产税25。图2微型税收的运行机制示意从运行机制来看,微型税收以“税”为核心,构成以个体纳税人与企业纳税人为起点,以政府税收部门为核心的环状结构体系(见图2)。其中政府机关作为税收制度的制定者、决策者与执行者,是该体系的核心,税收作为其政策工具参与国家再次分配。个体纳税人对企业、企业对企业之间的交易是支撑微型税收机制的基本起点,纳税人与企业作为税收的被执行者,通
25、过消费与交易活动中产生的微型税收向政府机关缴纳相关税务,进而为教育改革提供支撑资金。就运行模式而言,微型税收是基于市场交易与消费行为产生的微型税收点实现的,即对个体纳税人与企业、企业与企业之间的交易行为征收利率极低的税项。在实现资金筹措的同时,最大限度降低对被征税者的影响。在此基础上,由政府机关特别是国税系统与地税系统设立新政策,并完善地551第 1 期刘骥:教育创新融资赋能高质量发展的理念架构与实践方案方税法以实现对新税征收监督,税收系统既是微型税收模式的顶层设计者,也作为税收具体运用的管理者与运作者承担操作职能。教育服务机构通过教育局向中央政府或地方政府提出相关提案,明确需要帮扶与资金支持
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