双重整合:基层数字减负的实现路径——以杭州市上城区“基层治理数据底座”建设为例.pdf
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1、79李颖等:双重整减负的实现路径双重整合:基层数字减负的实现路径一以杭州市上城区“基层治理数据底座”建设为例口李颖王路孙茂阳摘要:数据是社会治理现代化的新资源要素,数据治理也已成为治理能力的重要内容,关乎治理转型的实现程度。但在实践中,数据质量参差不齐,治理机制尚不完善,已成为制约治理能力提升的普遍栓格。基层面临数据采集任务超载和数据资源遗乏并存困境,陷入“越减越负”的悸论。本文通过讨论杭州市上城区“基层治理数据底座”案例,提供数字减负增能的一种可行性路径。它以拆分和重构数据背后的条块关系和权责关系为突破口,通过技术逻辑和组织机制的适配整合,打造基层治理的“数字化基础设施”,以期同时实现向上整
2、合、向下减负和上下交互赋能的多重目标。而要在更大范围和更深层次实现创新复用,提升数据质量与治理能力,还有待更高层级的数据治理共识建构和治理共同体的搭建。关键词:数据治理基层治理数据底座标签体系组织协同中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1 2 4 3(2 0 2 4)0 1-0 0 7 9-0 1 0一、导言数字治理已经成为治理模式创新的共识。通过数据共享、融合和碰撞,可增强主体间协同能力,缓解因科层制和专业分工导致的业务碎片化难题,推动整体性政府建设和精准治理。这既有助于赋能政府公共主体,又有利于赋权社会和个体,实现赋能和赋权的双轮驱动。数据作为数字治理的基础要素和关键资源,其精准性
3、、时效性、多维性程度直接影响着治理的最终成效。可以说,数据质量决定着收稿日期:2 0 2 3-1 1-2 5作者:李颖(1 9 7 9 一),中共杭州市委党校公共管理教研部副教授,主要研究方向:数字治理、数据治理、基层治理等。邮编:3 1 0 0 2 4;王路(1 9 8 2 一),杭州市上城区数据资源管理局副局长,主要研究方向:数据治理、数据共享与开放。邮编:3 1 0 0 1 6;孙茂阳(1 9 8 0 一),杭州市数据资源管理局数据资源与安全处副处长,主要研究方向:数据标准、数据安全等。邮编:3 1 0 0 0 9*基金项目:国家社会科学基金资助一般项目“中国共产党整治形式主义的百年演进
4、及优化路径研究”(2 1 B D J 0 4 1)的阶段性研究成果J.Ramon Cil-Carcia,Sharon S.Dawes&Theresa A.Pardo,Digital government and public management research:finding the crossroads J.PublicManagementReview,2018(05):633646.孟天广.政府数字化转型的要素、机制与路径兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动J.治理研究,2 0 2 1(0 1):5 一1 4+2.80期中共杭州市委党校学报2 0 2 4 年第治理质量,是现代治理中
5、的战略资源和基础。县(区)作为国家治理体系中的基础单元,对数字赋能有强烈需求,同时又在数据治理中承担着重要功能。但在数字化转型实践中,数据壁垒多,数据不精准,校验难度大,制约了治理能力的整体提升。基层不仅面临繁重的多头报表任务,同时又最受数据供给匮乏和质量不佳之困,向上“要数据难、好数据少”成为常态化难题。数据采集任务超载和数据资源匮乏并存,近年来正让基层陷入“越减越负”的论。2 0 2 3 年底,中央网络安全信息化委员会印发关于防止“指尖上的形式主义”的若干意见,所指向的正是上述困境带来的“数字化负担”。这些困境产生背后的原因是什么?是否存在破解方案?杭州市上城区以拆分和重构数据背后的条块关
6、系和权责关系为突破口,通过技术逻辑和组织机制的适配整合,打造基层治理所需的“数字化基础设施”基层治理数据底座,以期同时实现向上整合、向下减负和上下交互赋能等多重目标。本文通过解析此案例的演化过程与设计逻辑,提出基层数据赋能与治理减负的一种可行性路径,并就其成效与可复制性展开讨论。二、基层治理中的数据困境成因分析基层治理负荷重和数据赋能难并存,具体表现在三重困境上:一是数据填报多赋能少。台账和数据呈报繁复,临时表格多,考核任务重。基层减负难以真正落到实处,挤占了服务居民的时间和精力。由于治理要求不能够贴合基层实践,导致执行异化,出现“数字悬浮”现象。二是数据共享难整合度低。基层按要求采集的数据,
7、直接传输和存储至上级条线部门的自建系统、端口,沿袭纵向协同逻辑。基层人员很难留存所需的数据,数据的“生产者”无法获得“使用权”,义务与权利的不对等影响数据归集的积极性。三是数据不准核验难。随着城市异质性和流动性增加,人口流向、轨迹、工作及生活状态都在快速变化,底数不清、质量不高、更新不及时影响着治理成效。疫情期间一些地方因数不清人数而导致的管控扩大化,充分暴露出数据治理之困。三个问题密切关联,相互强化,导致数据不准、不动、不好用,进一步放大了基层和条线部门面临的数据困境。从权力关系上看,数据“烟卤”的背后是“条强块弱“和“部门主义”的权力结构体现。条块体制强调“条”的权力集中和刚性命令,限制了
8、“块”上的基层治理柔性和自主性。基层数据治理之所以受限,正是受到了结构的牵引,沿袭了科层层级制和压力型责任制的特点。若无权威主体强力主导,协调条块关系,则难以形成系统性的组织协同,达致整体性的治理目标。它会导致基层人员产生“逆选择困境”,只关注数据形式合规,向上负责,而无暇关注真正的社情民意数据。数据治理的流程和设计呈碎片化、分散化状态,导致数据成为部门的“专有资产”,属地难以共享。甚至在政府上下及横向之间出现共谋,产生技术执行的拼凑应对偏差。在治理机制上,缺乏明晰的治理主体和动力保障。在理论层面,打破壁垒实现数据共享已经成为Kitchin,R.The Real-time City?Big D
9、ata and Smart Urbanism J.Geo Journal,2014(79):114.颜昌武,杨郑媛.加压式减负:基层减负难的一个解释性框架 J.理论与改革,2 0 2 2(0 1):7 6 一8 6.麦佩清“基层减负年 减负了吗?基于某直辖市A区2 5 9 个社区的调研J.公共管理评论,2 0 2 0(0 3):1 1 1 一1 2 1.范炜烽,白云腾.何以破解数字悬浮:基层数字治理的执行异化问题分析 J.电子政务,2 0 2 3(1 0):5 9 一7 0.叶战备.政务数据治理的现实推进及其协同逻辑一一以N市为例J.中国行管理,2 0 2 1(0 6):4 4 一4 9.5具
10、体参见郝宇青.条块关系适应柔性的基层社会治理J.探索与争鸣,2 0 2 2(1 1):4 9 一5 1;徐勇,燕继荣,肖滨等.破解基层治理的结构性困境J.探索与争鸣,2 0 2 3(0 1):4+1 7 7.7具体参见夏义垫.试论基层政府数据治理模式的选择:吴中模式的建构与启示J.电子政务,2 0 1 9(0 2):1 7 一2 6;叶战备.政务数据治理的现实推进及其协同逻辑以N市为例J.中国行政管理,2 0 2 1(0 6):4 4 4 9.8黄晓星,丁少芬.基层治理结构与政府数据治理以Z市T区网格化管理及其专项行动为例 J.公共行政评论,2 0 2 2(0 3):2 1 一3 9+1 9
11、6.胡卫卫,陈建平,赵晓峰.技术赋能何以变成技术负能?2“智能官主义 的生成及消解J.电子政务,2 0 2 1(0 4):5 8 6 7.10许鹿,黄未.资产专用性:政府跨部门数据共享困境的形成缘由 J.东岳论丛,2 0 2 1(0 8):1 2 6 一1 3 5.董石桃,董秀芳.技术执行的拼凑应对偏差:数字治理形式主义的发生逻辑分析 J】.中国行政管理,2 0 2 2(0 6):6 6 一7 3.81O李颖等:双重的实现路径共识。但在实践中,部门需求响应慢、数据孤岛多、服务协同性差、业务一致性弱等问题普遍存在。既有研究已经意识到这是一个体系性工作,也强调大数据局、大数据中心等技术专业部门作为
12、主要治理主体的重要性。然而,由于机制设置和权责边界不清晰,导致数据治理处于“无主”状态。管理制度缺失,缺乏适宜的激励机制,阻碍了数据共享和处理力度。在技术层面,治理闭环和适用工具缺失,制约了数据交互检验能力。治理流程不完善,缺乏对问题数据的发现、反馈、修正的完整闭环,闭环当中的数据治理方(数据部门)、提供方(源头单位)以及使用方(用户)如何参与,缺乏科学设计。数据源不完整,采集标准、存储标准、数据结构各异,数据名称和编码格式不一,数据颗粒度粗细不均。这些基础标准和规范性条件还未厘清,增加了清洗、筛选难度。数据共享交换平台建设的差异和技术体系的不完善,亦成为数据共享和治理的重要阻碍。研究者注意到
13、,数据治理不仅是技术问题,而且兼具技术、政策与管理三重属性,需要注重系统性、整体性与协同性,并从三个维度分别开出药方。在技术层面,强调共享平台和标准规范推动数据“聚”和“通”的作用。还有从微观角度提出技术解法,例如利用联邦学习技术,实现数据价值共创和安全保护兼顾的目标。在组织层面,建议通过完善大数据管理机构建设,增强统筹协调和体系建设能力。优化政府职责体系,顺畅运行机制。在制度层面,通过制定法规和优化行政体制,保障数据有效共享。?这些建议给出了解决问题的多维视角,提出了一些可行性方案,但未充分勾勒出制度架构、组织机制与技术选择之间的内在关联,没有提供整体性的方案。事实上,正是治理架构中的“条强
14、块弱”传导,在组织机制上造成了数据治理的碎片化和治理主体的分散化,忽略了从基层的用户视角设计适用的工具。因此,要改变数据治理困境,需要在数据关系和组织机制上改变权力碎片化扩张和“条强块弱”的格局。从数据分散转向数据聚合,从多头治理转向整合治理,从而具备交叉验证能力和持续更新动力,全面提高数据质量。三、基层数据治理的整合模式:技术逻辑与组织机制重塑杭州市上城区将条块融合逻辑同时嵌人到技术体系和组织体系当中,展开数据治理探索,打造面向基层治理的“数字化基础设施”。围绕“治什么、如何治、谁来治”的问题,逐渐形成较为完整的数据治理体系。在技术路径上,通过对条线数据内容进行梳理、拆分、重组和清洗,打造多
15、维、全量、集成的数据底座,形成辖区内和层级间的治理闭环,确保数据底座的权威性;增强共享程度,提升数据精度,加大Gil-Garcia,J.R.,&Sayogo,D.S.,Government inter-organizational information sharing initiatives:Understanding the main determinants ofsuccessJ.Government Information Quarterly,2016(03):572582.2沈费伟,诸靖文.数据赋能:数字政府治理的运作机理与创新路径 J.政治学研究,2 0 2 1(0 1):1 0
16、4 一1 1 5+1 5 8.3安小米,白献阳,洪学海.政府大数据治理体系构成要素研究一基于贵州省的案例分析 J.电子政务,2 0 1 9(0 2):2 一1 6.具体参见黄璜.中国地方政府数据治理机构的初步研究:现状和模式 J.中国行政管理,2 0 1 8(1 2):3 1 一3 6;张克.省级大数据局的机构设置与职能配置:基于新一轮机构改革的实证分析 J.电子政务,2 0 1 9(0 6):1 1 3 一1 2 0.锁利铭.府际数据共享的双重困境:生成逻辑与政策启示J.探索,2 0 2 0(0 5):1 2 6 1 4 0+1 9 3.吴善鹏,李萍,张志飞.政务大数据环境下的数据治理框架设
17、计J.电子政务,2 0 1 9(0 2):4 5 一5 1.明承瀚,徐晓林,陈涛.政务服务数据共享研究一一以武汉市为例 J.电子政务,2 0 1 8(0 1):1 4 一2 1.8鲍静,张勇进.政府部门数据治理:一个巫需回应的基本问题 J.中国行政管理,2 0 1 7(0 4):2 8 一3 4.9具体参见熊瑰浅谈政府数据共享交换平台建设J.信息通信,2 0 1 8(0 2):2 5 4 一2 5 5;王钦敏.统筹协调共建共享推进数字政府信息化系统建设 J.中国行政管理,2 0 2 0(1 1:6 一7;石庆波,黄其松.我国政府数据聚通用的难点与优化路径以贵阳市为例J.电子政务,2 0 2 2
18、(03):88100.胡业飞,陈美欣,张怡梦.价值共创与数据安全的兼顾:基于联邦学习的政府数据授权运营模式研究 J.电子政务,2 0 2 2(1 0):2 一1 9.孟庆国,林彤,乔元波等.中国地方政府大数据管理机构建设与演变一一基于第八次机构改革的对比分析 J.电子政务,2 0 2 0(1 0):2938.朱光磊.构建政府职责体系是解决基层治理负担过重问题的根本出路J.探索与争鸣,2 0 2 3(0 1):1 8 一2 1.张亚楠.政府数据共享:内在要义、法治壁垒及其破解之道J.理论探索,2 0 1 9(0 5):2 0 2 6.82期中共杭州市委党校学报2 0 2 4 年第基层减负力度。在
19、组织机制上,由条线多头治理转变为属地聚合治理,形成“组织部主导+数据局主治+多部门协同+街社共治”的体系架构,在组织形态和动力理念上形成“治理共同体”。在数据权属上,从原来由条线部门“持有”的权属转变为条块“共有”的治理资源,实现“产权”的共有共治共享(一)打造全量多维数据底座,实现条块供需匹配1.融合条块需求,打造多维标签体系上城区对数据进行“解构”再“重构”,建立了“一表通”多维标签体系(图1),兼容纵向不同层级和横向不同部门的数据需求。通过2 个多月的走访调研,征集政法、民政等8 个业务主管部门及全区1 4个街道的需求,对治理所涉数据进行梳理、拆分和再融合。第一步,它将条线报表数据和基层
20、所需数据进行“解构”,去重归并后,分解到最小颗粒。第二步,通过组合字段标签,“重构”为条线融合的多个主题库,形成包含1 3 0 个人口标签及6 个常用房屋标签的完整体系。所构建的“1+N+X”的标签体系通过“以条带块”的形式,形成基层治理的主题框架。其中,“1”为基础标签,是与人相关的基础信息,例如年龄、性别、民族、国籍等。“N”为主题标签,主要依据条线部门的数据需求,将各个数据字段按照业务属性进行细分编码。设置了婚育与家庭主题、健康主题、救助主题、养老福利等1 2 个固定主题,并细化到三级标签。由于标签对应到相应的数据字段和数据结果,部门自行勾选基础标签和主题标签中的对应字段,就能自由组合,
21、生成所需的各类表格,从而免去基层重复填报之累条线业务最小颗粒化条块融合标签体系部门表格1数据A基础信息部门表格2解构数据B重构数据C健康主题部门表格3数据D数据.救助主题部门表格*X主题图1 1+N+X标签体系:以数据为载体的条块融合治理同时,与基层沟通后,将他们日常工作中所需的数据内容匹配到相应的主题框架中,即将块上的数据需求融人到条线逻辑中去。例如,基层反映,虽然各地建设了基层治理平台或者“一网统管”平台,但这些平台大多以“事件”为中心,只关注与“事件”属性有关的数据内容和字段。以浙江“基层治理四平台”的数据库为例,它只涵盖与综治任务有关的1 3个字段,不包含与民生服务等社区高频使用的字段
22、内容,但街道、社区高频使用的字段有2 7 个。于是,标签体系增添所需字段,放置到对应的主题库中,条块数据需求形成有机融合。“X”为临时标签,主要配合临时性重点工作产生的标签,如疫情管理、文明创城等,可依据需求进行增删。标签体系的另一个功能是“以房定人”,通过建立“静态空间”与“动态个体”间的联系,为检验不同来源的数据质量打下基础。基层治理具体到日常工作中,就是和流动的个体打交道,数清底数是工作前提。当这些数据分散在不同系统时,彼此之间不能关联,对同一信息的采集结果很可能因时间、规范等因素产生差异。基层无权威数据可用,必然产生大量无效劳动。如何解决人员流动带来的底数校准难题?上城区将每个个体身上
23、的所属标签及状态变化,落到固定的空间,与具体的房屋房号进行绑定。这样,不同的数据源落在同一空间后,后续不仅可以对应分发到相应的辖区,还有利于对同一空间中的多源数据进行交叉验证。此外,管理者还可通过圈定空间,一览本区域内的人员流动和分布情况,标签体系的建立实现了“条一块”间对话,发挥了四个作用:一是明晰数据需求。通过调研访谈,将部门和基层的数据需求清单化、标签化。二是通过逻辑上的去重整合,兼容了条块数据需求。三是数据关联到相应标签后,通过弹性组合,可实现智慧报表。经过拆分重构,1 8 个部门9 6 张高频报表实现了自动生成,极大地减轻了基层报表之困。四是通过“以静制动”,基层人员可快速定位所有的
24、管理、服务对象,实现数据赋能。2.汇集清洗全量数据,建立块上权威数据库仓标签体系成型后,再通过“以块统条”的方式对数据进行清洗。区数据资源管理局将散落在省、市、区、街、社各个系统中的多源数据全量汇集,进行比83李颖等:双重费的实现路径对校验。它解决了“数出多源”产生的误差难题,实现了在块上检验条线数据质量的目标。例如,检验结果就发现,有两个不同源头的系统,数据重合率仅61%。经初步清洗后,数据重合率从原来的6 1%提升到9 3%,人户关联率达到1 0 0%,实现“人一房一事一物”的全映射。数据清洗完成后,建立区级数据库,包含全区136万实有人口底数。当然,总库里的数据要发挥赋能作用,要让基层可
25、见可读可用。因此,按照空间分布,结合网格化结构,总库数据会分别灌人到相应辖区,形成各个街道、社区、网格的数据分库一一数据仓。同时,存疑数据也一并灌人,以便进行二次核实。数据仓库可视为“结果数据+标签体系”的集合体,是清洗和容纳全量数据的“平台”和“仓库”。它打破了因“条强块弱”导致的数据治理碎片化、封闭化困境,改变了数据生产和更新的流向,进而打造出块上的数据权威(图2)。简言之,通过对全量、多维数据进行清洗碰撞,数据底座初步建成。它以数据为载体,在区(县)层面解构并重构了条块业务。以基层现实需求为导向,通过模型算法规则,最大程度完成了数据聚合及质量的初步检验。部门系统部门系统部门系统区自建系统
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