论公共服务均等化与农民共同富裕——基于平等权视角的绍兴研究.pdf
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1、58期中共杭州市委党校学报2 0 2 4年第论公共服务均等化与农民共同富裕基于平等权视角的绍兴研究口李建兴摘要:平等权是我国宪法赋予公民的一项基本权利,政府公平均等地向社会提供基本公共服务,以保护个人最基本的生存权和发展权是其应有之义。但由于受长期推行的城乡二元体制的影响,我国城乡公共服务的供给还存在明显的差异,导致我国农村居民难以充分地享有政府提供的公共服务,即使是沿海经济发达地区也不例外。公共服务供给的不均衡已成为当前阻碍农民共同富裕的重要因素,因此从公共服务的维度看,迫切需要通过强化全社会的宪法意识推进合宪性审查工作,强化各级政府对农村公共服务的责任,量化农村基本公共服务标准,构建农村基
2、本公共服务民意测评需求征集机制,推动农村公共服务供给多元化等,合力推进城乡一体均等的基本公共服务体系建设,保障农民基本公共服务的平等权,为农村和农民实现共同富裕奠定坚实的基础。关键词:平等权共同富裕基本公共服务城乡差异中图分类号:D61文献标识码:A文章编号:1 2 43(2 0 2 4)0 1-0 0 5 8-0 1 0随着中国特色社会主义进人新时代,我国社会的主要矛盾也随之发生重大转变,人民群众对美好生活的向往与不平衡不充分发展之间的矛盾日益凸显。这种发展的不平衡和不充分矛盾焦点都聚集在农村,体现在城乡之间的相互比较中。习近平总书记指出:“我国城乡发展的不平衡是最大的不平衡,农村发展的不充
3、分是最大的不充分。”因此,我国要实现共同富裕,最紧迫、最重要的就是要尽快推动乡村振兴、缩小城乡差距,把城乡差距这个短板补上。共同富裕就主体范围而言是包括城乡群众在内的所有人的共同富裕,只有农村地区的农民群众实现共同富裕了,我国共同富裕的目标才能算真正实现。从目前来看,我国的基本公共服务体系建设共同富裕的要求还存在不少的短板与差距,补上收稿日期:2 0 2 3-1 1-2 0作者:李建兴(1 9 6 8 一),浙江省绍兴市社会科学院副院长,副研究员,主要研究方向:公共管理、“三农”问题。邮编:31 2 0 0 0*基金项目:浙江省哲学社会科学规划课题“新时代共同富裕研究”(2 2 NDJC312
4、YBM);浙江省社科联资助课题“公共服务均等化与农民共同富裕一一基于平等权视角的绍兴研究”(2 0 2 4N150)的阶段性研究成果。1习近平.把乡村振兴战略作为新时代”三农”工作总抓手【N.人民日报,2 0 1 8-0 9-2 3(0 0 1)李培林.准确把握共同富裕的是与不是J.探索与争鸣,2 0 2 1(1 1):5 一7.3李实,杨一心.面向共同富裕的基本公共服务均等化:行动逻辑与路径选择 J.中国工业经济,2 0 2 2(0 2):2 7 一41.59O李建兴农民共同富裕城乡差距这个短板,很重要的方面就是要缩小城乡基本公共服务的差距本文基于平等权视角,结合对绍兴基本公共服务现状的考察
5、,认为:要推动农村和农民实现共同富裕,必须从法治的维度和维护宪法权威的高度落实好宪法赋予公民的平等权,切实尊重和维护农民的基本权利,保障好广大农民群众在基本公共服务方面所享有的同等权利,以逐步缩小城乡基本公共服务的差距,为农村和农民实现共同富裕奠定坚实的基础。一、均等地享有公共服务是公民平等权的应有之义我国现行宪法第三十三条明确规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”宪法的此条规定直接明确地赋予了公民的平等权利。宪法作为国家的根本大法,在我国的法律体系当中居于核心地位,具有最高法律效力,因此宪法中规定的公民权利也是公民应该享有的基本权利。我国宪法把平等权放在很重要的位置,其目的就是为了彰
6、显平等权在公民基本权利体系当中的重要地位。所谓平等权是指一国的所有公民都平等地享有宪法和法律规定的各项权利,不受歧视与差别对待,公民享有或行使法定权利都受到国家的同等保护。平等权有丰富的内涵:首先,按照权利和义务对等的价值理念,平等权一方面意味着一个国家所有的公民都平等地享有法律赋予的权利,另一方面,他们也同时必须平等地履行法律规定的义务,任何随意削减公民权利,加重公民义务的行为都是违反宪法和法律的。其次,从国家与公民的关系看,国家有责任和义务无差别地保障每一个公民在社会生活中的平等地位,公民在需要时也有权利要求国家给予平等的保护。第三,禁止差别对待。国家和政府各部门在同等条件下不得对不同的公
7、民给予不同的待遇,不得因公民的职业、文化、出身、户籍等原因给予差别对待。平等权作为宪法明确规定的一项公民基本权利,它的内容不仅体现在宪法的规定中,也体现在依据宪法这一根本大法制定的各项法律和政策制度中,平等地获得基本公共服务的权利、依法平等地享有的选举权、劳动权、教育权等都是平等权在经济、政治、文化和社会发展领域的具体化。同理,也只有在国家和社会生活的各个领域、各个方面把平等权具体地落到实处,平等权作为公民的一项最基本的权利才能得到彰显和维护。庸置疑,我国的广大农民作为中华人民共和国公民,理所当然应该享有宪法赋予的平等权。因而,从公共服务的视角,政府均等地向他们提供公共服务并让他们和其他城镇居
8、民一样平等地享有这种公共服务,自然也是农民群众行使和享有平等权的应有之义。在我国迈向共同富裕的征程中,充分尊重和保障农民基本公共服务的平等权对于实现共同富裕具有重要意义:首先,有助于保障农民群众在经济活动中的机会平等。在市场经济条件下,人们参与到经济活动中的机会与经济收人密切相关,如果不能充分地参与到经济活动中,则必然会影响收入。事实上,因为城乡基本公共服务的差异,如农村基础设施、网络宽带及电力设施建设滞后等原因,导致很多农民无法实现高质量就业或通过电商开展独具特色的农产品销售等经济活动,被不合情理地排斥在某些经济领域和经济活动之外,失去了获得经济利益的可能。保障农民的基本公共服务平等权,就可
9、以保证农民以同等的主体资格参与社会经济生活,保证农民在经济活动过程中和其他各行业人员一样具有同等的参与和选择机会。我国的农民群众本就属于相对弱势群体,让农民群众在基本公共服务方面享有平等的权利,甚至让他们享有一定的优先权也更符合公平正义。正如罗尔斯指出:“为了平等地对待所有人,提供真正的同等的机会,社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。”其次,有助于强化各级政府改善农村公共服务的责任意识。以往各级党委政府将公共服务的重心放在城镇,对农村的公共服务投入相对不足。从维护宪法权威的高度保障农民公共服务的平等权,有助于各级党委政府强化责任意识,在公共服务政策制定和实施过程中自觉
10、考虑农村需求、维护农民权益,有效遇制漠视农民正当权益的事件发生,推【美约翰.罗尔斯.正义论M.何怀宏等,译.北京:中国社会科学出版社,1 9 8 8:1 0 1.60期中共杭州市委党校学报2 0 2 4 年第动各级政府及时发现并补齐农村公共服务短板,更好地保障并推动农民群众实现预期利益。再次,有助于激发广大农民创业致富的积极性。广大农民群众与其他各行业的群众一样拥有对美好生活的向往与追求,要把美好的向往变成现实还需要有外在条件的支持。由于农民群体在知识技能、综合素质、就业环境等方面要稍弱于其他群体,更需要有良好的外部支持来增强他们自我发展的动能。切实保障农民的基本公共服务平等权,可以让广大农民
11、群众特别是边远贫困地区的农民群众有更好的环境氛围和条件支撑他们干事创业,利用日趋完善的公共服务带来的“溢出效应”与辐射带动作用实现他们的理想,更快更好地实现共同富裕。二、公共服务推动共同富裕的内在机理公共服务是政府为满足社会公共需要,向全体公民提供的公共产品和服务行为的总称。公共服务的分类方法很多,但从公共服务的发展过程、理论基础和实际运行看,较为常见的分类大致有三种:一是为保障国家机器和维护社会秩序正常运转的公共服务,如政府开展的日常行政管理,包括为公民和社会提供的军事国防、法律治安、消防安全等公共管理方面的服务,这类公共服务也叫维护性公共服务;二是经济性公共服务,国家为促进经济发展而提供的
12、公共基础设施,如道路交通、水电通讯等公共基础设施等方面的服务;三是社会性公共服务,国家为满足公民的社会发展所提供的文化教育、医疗卫生、社会保障以及福利性收人转移支付等。公共服务之所以能在推动共同富裕中发挥作用,其内在的机理就在于公共服务能够借助公共产品的供给、公共服务项目及活动的开展直接作用于服务对象,进而对服务对象的生存和发展产生影响。不同类别的公共服务给服务对象的生存和发展带来的功效不同。有的可以直接增加服务对象的收入;有的则通过提升服务对象某方面的素质和技能,帮助其获得更大的发展潜能和更多的往上层流动的机会;有的可以促使服务对象日常的经济活动更加便捷高效,从而减少服务对象经济获得的交易成
13、本,从而间接增加收益;还有的务可以显著改进服务对象生活的生态环境、人文环境,使其生活配套设施更加完善,提高其物质、精神生活的质量和水平,在实现物质富裕的同时,实现精神富有和环境宜业宜居等等。总之,健全完善的公共服务对于实现共同富裕具有重要的支撑和保障作用。公共服务推动共同富裕的机制可用图示如下:社会稳定和谐日常行政管理维护性公共服务国防、治安等环境改善宜居宜业提供公共产品服务对象降低生活交易成本公共服务共同富裕公共事业建设经济性公共服务基础设施建设开展服务活动提升物质、精神生活质量、水平社会性公共服务福利性转移支付文化教育医疗社保提升人力资本增加直接收入图1公共服务推动共同富裕的作用机制及内在
14、机理图通过对上图作进一步深入的分析,我们就可以比较清晰地把握公共服务推动共同富裕的内在机理:(一)公共服务通过再分配的方式,可直接增加服务对象的经济收入共同富裕首先体现在经济方面,物质富有、经济宽裕是共同富裕的重要标志。因此,经济收人的增加既是实现共同富裕的前提条件,也是共同富裕的重要标志之一。作为公共服务种类之一的社会性公共服务因其所具有的再分配功能,可以通过政府福利性收人的转移支付,有效调节个体的收入,直接增加服务对象的经济来源。随着我国经济的发展,国家和地方财政中用于对困难群体及特殊人群进行的补贴持续增加,如低保金和特困人员生活补贴、残疾人补贴、租房补贴、临时救助金、就业创业补贴等,以及
15、针对特定群体普惠发放的劳动者技能提升补贴、61O李建兴:论公共服务均等化与农民共同富裕高龄老人补贴、农机购置补贴等。大量的社会性公共服务可直接增加服务对象的经济收入,帮助服务对象摆脱贫困逐步迈向共同富裕。但只有此类公共服务能公平地关注到相关群体,这些群体才能获得增加收人的机会并从中受益。假如这种公共服务是不平等的,就必然导致公共服务向哪部分群体倾斜,哪部分群体就可获得更多的收人再分配机会。这些机会既可能是直接获得政府的转移支付收人,也可能是获得某种生存发展的可能性资源,获得这些资源倾斜的群体,可因此获得更多经济收入。而那些受到不公平对待的群体会因此减少甚至失去收入再分配的机会,使自身及家庭的经
16、济收入遭受损失。(二)公共服务通过文教医疗卫生供给,可以显著提升服务对象的人力资本现代经济的发展与人力资本密切相关,文化教育、医疗卫生等社会性公共服务项目可以直接作用于人力资本,对未来的人力资本的发展状况有着举足轻重的影响。优质而充裕的文教卫生公共服务供给可以显著提升人的文化水平、能力素质以及身体素质,增强服务对象的发展后劲。反之,如果这方面的公共服务供给匮乏或者供给质量不高,也必然会对人的文化知识积累、能力素质以及身体素质的发展提升产生不利的影响。最终,公共服务差异的累积效应必将导致未来劳动力的质量、劳动者的工作能力、技术水平以及劳动者体能健康方面的差异,并由此给服务对象带来“马太效应”。历
17、史唯物主义告诉我们,人是生产力中最革命最活跃的因素,上述差异最后会反馈到生产力上面,对经济的长远发展产生直接影响。(三)公共服务通过完善基础设施,可以夯实共富基础、降低交易成本举办公用事业,开展公共基础设施建设是经济性公共服务的重要内容。完善的公共基础设施对推动共同富裕作用明显:一方面,基础设施建设可以强化农村和城市的联系,通过以城带乡促进城乡融合发展,形成城乡共同发展的体系格局;另一方面,随着基础设施建设不断完善,中心城区向外围地区的“溢出效应”与辐射带动作用会日益显现。中心城区的要素资源逐步向周边迁移,推动城乡区域经济协调发展,逐步缩小城乡、区域差距,为共同富裕奠定坚实的基础。同时,基础设
18、施建设不断完善,能够改善服务对象的生产生活环境,便利服务对象的生产生活,降低经济活动的成本。例如,交通路网等基础设施完善后,身居大山的农民出行便捷,农产品的流通成本减少,吸引更多的游客进山旅游购物。这既降低了经济活动的交易成本,也增加了农民资源变现的机会,有利于把“绿水青山”变成“金山银山”(四)各类公共服务协同发力,确保共同富裕五大指标全面落实根据中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见中的相关规定,衡量共同富裕的指标包括“生活富裕富足、精神自信自强、环境宜居宜业、社会和谐和睦、公共服务普及普惠”等五大方面,只有达到了上述五个方面的要求,共同富裕才算真正实现。而要实现全体
19、人民的生活富裕富足离不开经济性公共服务和社会性公共服务提供的投资、就业、医疗、社保等支撑和保障。实现全体人民的精神自信自强需要从经济性公共服务提供的文化场馆等基础设施,以及社会性公共服务提供的文化教育等服务为前提和基础。同样,全体人民要获得宜居宜业、社会和谐和睦的环境也需要通过强化基础设施建设、加强法治建设和治安管理、发展文教事业提升公民素质等维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务共同来保障。至于公共服务的普及普惠更是需要以加强各类公共服务供给,完善公共服务举措为前提。各类公共服务综合发力是确保共同富裕各项指标全面落实的重要前提。当然,公共服务推动共同富裕的成效最终取决于公共服务与服务
20、对象的相互作用,同样的公共服务供给,可能会因为公共服务供给的时机、类别、方式、效度的不同,导致在助推共同富裕的成效上有所差异。但可以肯定的是,公共服务供给越充沛、越完善就越有助于推进共同富裕公共服务是助推共同富裕实现的重要环节,所新华社.中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见J.政策望,2 0 2 1(0 6):4 一1 0.62期中共杭州市委党校学报2 0 2 4 年第以早在2 0 0 5 年,针对“老、少、边、穷”地区经济社会发展情况,党中央就开始谋划以公共服务为切口来加快地区发展。在中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中,明确提出要“按照公共服务
21、均等化原则”加大对这些地区的支持力度,以加快经济社会发展。此时党中央已看到加大对欠发达地区公共服务的支持、推动公共服务均等化对推动经济社会发展的重要作用。在党的十六届六中全会中“建设完备的基本公共服务体系已作为构建和谐社会的目标和主要任务之一,并把公共服务均等化的推进范围从欠发达的“老、少、边、穷地区拓展到了农村地区,提出要“逐步实现城乡基本公共服务的均等化”。由“公共服务均等化”转向“基本公共服务的均等化”,这是国家在财力有限而公共服务又需迅速扩面的矛盾下,作出的既能避免给财政带来巨大压力,又能实现公共服务边际效应最大化的合理块择。鉴于我国城乡长期二元结构的实际情况,2 0 0 8 年党的十
22、七届三中全会专题研究了农村改革发展的问题,明确把“破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化”作为今后农村改革的重点任务,为城乡基本公共服务发展指明了方向。随后陆续推出了城乡基本公共服务均等化的顶层设计:2 0 1 2 年国家基本公共服务体系“十二五”规划发布,推进城乡与区域基本公共服务均衡化,逐步完善城乡居民的基本公共服务体系,基本实现基本公共服务均等化被列为我国基本公共服务的目标任务;2 0 1 8 年关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见,明确了基本公共服务初步实现的时限;在中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要和国务院批复国家发改委的“十四五”公共服务规划等文件中,
23、推进基本公共服务均等化被提及。2 0 2 1 年,党的十九届六中全会再次强调要“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设,推进基本公共服务均等化”。党中央的上述规划、意见内在逻辑清晰,就是要以推进城乡基本公共服务均等化为抓手实现城乡统筹发展,推动城乡共同富裕。三、基本公共服务不均等阻碍了农民共同富裕的进程什么是“基本公共服务”?换言之,政府“公共服务”的底线在哪里?笔者认为,应当把它放在特定的时代背景下,从服务主体和服务对象两个维度来思考。从服务主体看,关键是要看政府的财力状况,如果政府财力有限,而服务对象对服务的范围和质量要求过高,显然是政府无法承担的。从服务对象看,如果某一方面的服务事关正常
24、合理的生产生活需要,同时也是社会公众普遍性的需求,又在政府财力承受范围之内,就是基本公共服务的范畴。如对这种需求置之不理,无疑是“基本公共服务”不到位。新时代以来,我国已由解决温饱迈向全面小康,在此背景下,政府作为公共服务主体应该把回应并满足人民群众的美好生活需要作为公共服务供给的基准点。按照马斯洛的需求层次理论,人的需求可分为生存需要、发展需要和享受需要三个层次。在新时代,服务对象的“生存性”需求已经基本满足,“发展性”需求日益凸显,此时满足群众发展的需求就应视为对此类基本公共服务的呼唤。总之,界定什么是“基本公共服务”,应当依据人民群众生存发展的共同合理需求作为分析的逻辑起点,把政府的财力
25、作为是否拓展基本公共服务的限制条件。因此,基本公共服务就是主要由政府负责供给的,与一个国家的财力和经济社会发展水平相适应,且社会公众有普遍需求,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。借鉴国际经验,公共基础设施建设、公共文化和公共卫生服务、基础教育、社会保障等都属于基本公共服务的范畴。尊重农民公共服务平等权就是要求各级政府应当在上述基本公共服务领域能够均等地向广大农民提供相应的服务,使他们能够相对公平地获得与城镇居民大致相当的公共服务。这种平等的核心在于机会均等,重点要让人民群众都有获得基本公共服务的机会。由于不同地方经济社会发展水平不同,地方政府的财力也有差异,客观上必然导致各地基本公
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