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刑事申诉审查制度改革研究.pdf
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1、第 1 期(总第 184 期)2024 年 1 月浙江工商大学学报JOURNAL OF ZHEJIANG GONGSHANG UNIVERSITYNo.1(General No.184)Jan.2024收稿日期:2023-10-14作者简介:陈卫东,男,中国人民大学法学院教授,博士生导师,法学博士,中国刑事诉讼法学研究会常务副会长,教育部“长江学者奖励计划”特聘教授,主要从事刑事诉讼法学研究;冯雪松,女,中国人民大学法学院博士研究生,主要从事刑事诉讼法学研究。刑事申诉审查制度改革研究陈卫东,冯雪松(中国人民大学 法学院,北京 100872)摘要:刑事申诉案件的审查是非常重要的特别救济程序,但我
2、国法律一直没有将这一审查活动纳入诉讼程序的轨道,相关规定散见于司法解释和规范性文件中。目前我国的刑事申诉审查存在审查主体多元化、审查内容和程序不完善、配套制度作用发挥不到位等问题,因此,需要对刑事申诉审查制度进行改革探索,取消法院审查主体地位,在检察机关内部设立相对独立的刑事申诉案件审查委员会对申诉案件进行实质性审查;区分形式审查和实质审查,构建刑事申诉审查程序;完善律师代理刑事申诉制度,规范刑事申诉案件异地审查制度,提高刑事申诉审查质效,并逐步将其确立为正式的刑事诉讼制度,推动刑事诉讼立法的发展。关键词:刑事申诉审查制度;异地复查;律师代理申诉;听证程序中图分类号:D925.2文献标志码:A
3、文章编号:1009 1505(2024)01 0039 11DOI:10.14134/33-1337/c.2024.01.004一、问题的提出最高人民检察院检察长张军在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上作最高人民检察院关于人民检察院办理控告申诉案件工作情况报告时表示,“以人民为中心”,用心用情办好控告申诉案件,使群众信访“件件有回复”,助推国家治理体系和治理能力现代化。2021年下发的中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见要求“坚持和发展新时代枫桥经验,健全控告申诉检察工作机制,完善办理群众信访制度”。党的十八大以来,随着聂树斌、呼格吉勒图、张氏叔侄、于英生等一批具有
4、广泛社会影响的申诉案件通过启动再审程序得以纠正,党中央、最高人民检察院、最高人民法院高度重视刑事申诉工作,出台了一系列制度规定,通过推行申诉案件异地审查、律师代理刑事申诉、检察长带头办理疑难复杂申诉案件、创新以听证形式公开审查案件等方式,使得刑事申诉案件的办理取得了相当大的进展和成效。中华人民共和国刑事诉讼法(以下简称刑事诉讼法)第252条规定,当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决、裁定,可以向人民法院或者人民检察院提出申诉。这也是启动刑事再审程序意义上的申诉,但当事人等提出申诉并不必然启动再审程序,是否启动再审程序在很大程度上取决于人民检察院或者人民法院的审查过程,因此申诉审
5、查显得尤为重要,它对刑事申诉案件进入再审程序起到主导作用,也是在司法权威和人权保障机制之间起到平衡作用的关键。刑事申诉审查制度是指决定刑事申诉案件是否启动再审程序的制度。学界对刑事申诉制度的研究主要集中于刑事申诉制度改革1、刑事申诉制度所涉听证程序2-5、将刑事申诉存在的问题纳入再审程序等方面6-8,还有部分研究对刑事申诉审查制度改革具有借鉴意义9-12,而对刑事申诉审查制度缺少专门研究。刑事诉讼法对申诉审查的主体、内容、审查标准、审查方式、配套机制等程序性规定并不明确,虽然人民检察院办理刑事申诉案件规定(以下简称刑事申诉案件规定)、关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)(以下简称再审立案
6、意见)等司法解释对刑事申诉审查进行了细化规定,具有一定的可操作性,但法律层面上的缺位和实践操作层面的混乱造成了当事人及其法定代理人、近亲属申诉难、再审启动难的被动局面,也造成了对公民申诉权保障的不足。鉴于此,有必要通过立法和实践现状的考察实现对我国目前刑事申诉审查运行状况的系统性认识,梳理存在的程序争议问题和制度失范问题,以此为基础探寻刑事申诉审查制度的变革方向。二、刑事申诉审查的现状与问题(一)刑事申诉审查的立法现状我国有关刑事申诉审查的法律规定散见于法律、法规和司法解释中,呈现不全面、不完备、不统一的状态,为了对刑事申诉审查制度进行深入研究,应当首先对其立法现状进行考察,以期为完善相关立法
7、提供参考。1.关于刑事申诉审查主体的立法规定。刑事诉讼法规定了刑事申诉审查的主体是人民检察院和人民法院,但并未对二者受理审查申诉案件的范围予以明确,这导致了申诉人向不同级别人民检察院或者人民法院同时提出申诉,造成了司法资源的浪费。为此,最高人民检察院人民检察院刑事诉讼规则(以下简称最高检规则)、最高人民法院关于适用中华人民共和国刑事诉讼法 的解释(以下简称最高法解释)、刑事申诉案件规定、再审立案意见等司法解释对审查不同申诉案件的主体进行了细化规定。最高检规则第593条的规定确立了以作出生效判决、裁定的人民法院的同级人民检察院审查申诉案件的原则,有效缓解了不同级别人民检察院同时受理申诉的问题。最
8、高法解释第453条的规定确立了申诉案件由终审法院审查的原则,有效缓和了大量申诉案件流向高级别法院的问题。再审立案意见规定了由终审法院审查申诉案件的一般原则,同时明确了各级人民法院负责再审立案的范围。2.关于刑事申诉审查内容的立法规定。人民检察院和人民法院审查申诉案件,要审查案件的管辖、提起申诉的时效期间、相关法律文书和证据材料等内容。人民检察院和人民法院审查申诉案件首先应当对申诉人提交的必要材料进行审查,以确定案件是否符合基本的申诉条件,比如刑事申诉案件规定明确:“申诉人向人民检察院提出申诉时,应当递交申诉书、身份证明、相关法律文书及证据材料或者证据线索。”刑事诉讼法没有对申诉的时效期间和次数
9、进行规定,为缓解当事人无限期申诉、反复申诉的问题,减轻检法两院审查申诉案件的负担,相关司法解释对此进行了限制,如再审立案意见规定了应以申诉人提出两次有效申诉为原则,但是如果申诉人再次提出申诉,符合刑事申诉审查条件的,人民检察院、人民法院应当予以审查。刑事诉讼法并未专门对刑事申诉审查内容进行规定,但是该法第253条明确规定了申诉案件应当审查的五种法定情形,以决定是否启动再审程序。04浙江工商大学学报2024 年3.关于刑事申诉审查程序的立法规定。根据刑事申诉案件规定,人民检察院对刑事申诉案件的审查包括受理、审查、复查三个阶段,每个阶段规定了不同的审查内容。根据最高法解释和再审立案意见,人民法院对
10、刑事申诉案件的审查包括审查申诉材料和申诉理由两个阶段,只有在申诉材料审核通过之后,才对申诉理由进行审查,即审查是否符合法律规定的启动再审的条件。值得注意的是,以听证方式听取意见,是检察机关依法审查申诉案件的一种具体方式,既能保障申诉人的知情权和参与权,也能解开当事人心结,真正实现案结事了。为进一步规范检察听证工作,深化履行法律监督职责,促进司法公开,2020年10月,最高人民检察院颁布了人民检察院审查案件听证工作规定(以下简称听证工作规定),主要对听证会参加人和听证程序进行了规定,为通过听证方式对刑事申诉案件进行审查提供了法律依据。4.关于刑事申诉审查制度配套措施的立法规定。最高人民检察院、最
11、高人民法院及各地司法机关在审查申诉案件的过程中,逐步探索出申诉案件异地审查、律师代理申诉等推动申诉案件审查办理的一些制度措施,并通过出台规范性文件予以确认。2017年10月,最高人民检察院颁布了人民检察院刑事申诉案件异地审查规定(试行)(以下简称异地审查规定),明确了最高人民检察院指定异地管辖的条件、程序及处理决定等内容,2020年最高法解释确认了异地审查为人民法院办理再审审查案件的方式。2017年4月,最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合制定关于逐步实行律师代理申诉制度的意见,对不服司法机关生效裁判的申诉,逐步实行由律师代理制度,律师代理刑事申诉能够过滤掉大量不符合申诉条件的案件,使人民
12、检察院或者人民法院集中力量审查可能进入再审程序的案件,既能有效保障当事人申诉权利,又能节约大量司法资源、促进司法公正。(二)刑事申诉审查的实践现状刑事诉讼法规定,人民检察院和人民法院承担着刑事再审案件的审查和启动职责。根据中国法律年鉴的数据,从我国目前司法实践看,大多数刑事再审案件是由法院审查和启动的,但人民检察院提起再审抗诉的案件量呈逐年上升趋势,说明检察机关在申诉案件办理中的地位作用越来越突出。刑事诉讼法没有对申诉审查的期限予以规定,虽然最高法解释及相关规范性文件规定,受理申诉后,应当在3个月内作出决定,至迟不得超过6个月,但是在以往司法实践中,有的申诉案件由于得不到及时处理和答复,严重损
13、害了当事人的合法权益。比如,2008年5月,安徽省人民检察院对于英生故意杀人案立案复查,2012年9月才提请最高人民检察院对该案提出抗诉。有的申诉案件由于人民法院或者人民检察院不予受理审查,导致申诉人和代理律师多次向各级人民法院或者人民检察院提出申诉申请。张氏叔侄从开始服刑就为自己的案子申诉,但一直石沉大海。从2008年起,石河子检察院连续5次将张氏叔侄的申诉材料寄交浙江省人民检察院、浙江省高级人民法院,直到2011年朱明勇律师接手此案后到浙江省高级人民法院查询申诉进展,才发现该院电脑里根本没有录入这起申诉案件。在多方的共同努力下,2012年2月,浙江省高级人民法院决定对张氏叔侄申诉案立案审查
14、。对申诉理由的审查是刑事申诉审查的核心工作,决定着刑事再审程序能否启动,因此,审查的形式和方式尤为重要。聂树斌案引入听证程序是我国刑事诉讼历史上的一项创新,开了刑事听证程序广泛适用的先河。在聂树斌申诉案之前,听证在刑事司法领域的适用非常有限,虽然在一些地方法院的试点中取得了一定的效果,但就其影响力的广度和深度而言,远不如聂树斌案听证会。最高人民法院将聂树斌案指令山东省高级人民法院异地复查,并明确提出“复查过程依照法律规定公开,充分体现客观公正”13。按照传统的做法,复查作为一项内部程序,一般由负责法官通过阅卷方式进行,但由于聂树斌案案情重大、社会关注度高,传统的秘密审查方式显然不能适用于本案。
15、因此,山东省高级人民法院在本案中首次尝试适用听证程序,邀请专家学者、人大代表、政协委员、人民法院监督员、群众代表等作为听证人员参加。这次听证会作为一次创新性尝试,虽然在程序设计上存在不完善之处,但是14第 1 期陈卫东,冯雪松:刑事申诉审查制度改革研究它体现了司法机关对诉讼权利的保障,对社会关注案件的高度重视,为建立规范统一科学的刑事听证制度提供了借鉴。由于考虑到原审人民法院对申诉案件情况、证据采信、法律适用等问题有了比较固定的看法和认识,存在争议的案件久拖不决可能会存在司法人员枉法裁判等行为,原审人民法院如果维持原判难以得到申诉人和社会公众的信服等因素,最高人民法院对聂树斌案开启了异地复审的
16、实践。虽然法律没有明确规定异地复查,但这符合刑事诉讼法有关指令异地再审规定的立法初衷,促进了相关法律程序的进一步完善,同时也符合社会公众的期待,有利于树立司法权威。党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定指出:“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉,逐步实行由律师代理制度。”根据上述决定,各地结合本地区经验出台规范性文件,推动律师代理申诉制度的实践。2012年刑事诉讼法修改后,最高法解释明确规定了申诉可以委托律师代为进行。同时,根据刑事诉讼法相关规定的精神,为充分维护申诉人的诉讼权利,保障司法公正,应当赋予申诉律师和一审、二审程序中相同的阅卷权。律师代理申诉在一些地
17、方取得了明显成效,2018年初,最高人民法院第四巡回法庭在山西省开展律师代理刑事申诉试点。山西省律师协会遴选产生50名刑事值班律师,在山西省高级人民法院诉讼服务中心轮流值班。截至2019年12月,值班律师共接谈刑事申诉来访1300余人次,向第四巡回法庭出具建议立案意见64件。第四巡回法庭接待山西省刑事申诉来访量明显下降,占比由2017年的15.9%,逐渐降至2018年的13.93%和2019年的10.60%14。(三)刑事申诉审查存在的问题1.多元刑事申诉审查主体催生审查无序化。依照刑事诉讼法第252条的规定,检察院和法院都有接收当事人及其法定代理人、近亲属的申诉材料并进行审查的权力,但没有规
18、定哪一级检察院或者法院具有申诉审查权。虽然司法解释有相关规定,但是不够明确具体,导致了检法系统内部以及检法两院之间在受理审查案件上分工不明、互相推诿的情况。比如,有的检察院在收到申诉材料后不尽快处理,默认等待法院的处理结果再进行审查;对于重大复杂案件,申诉人向终审法院多次申诉无果后向上级法院提交申诉材料,上级法院本应负有受理审查职责,却回复申诉人必须先由终审法院作出处理决定后才能向其提出申诉,增加了申诉人的讼累,造成重复申诉、滥申诉的混乱局面。值得注意的是,目前我国刑事申诉审查的主体一般是案件终审的司法机关或者上级司法机关,但是由于司法责任制的影响,一旦认定为错案,司法机关及其工作人员都要承担
19、相应责任,他们对于申诉案件往往会采取推诿或者回避的态度,不愿意受理审查申诉案件。申诉案件可以由检察院或者法院管辖,但是司法实践中,大多数申诉案件是由法院受理并审查的。依照刑事诉讼法第256条的规定,再审程序虽然被归于非常救济程序,但仍然属于审判程序,人民法院作为审判机关要恪守控审分离、不告不理、中立性、消极性和被动性等现代刑事诉讼原则,不能自诉自审。在我国,人民法院既具有审查申诉案件并启动再审程序的功能,又行使对申诉案件的审判职能,显然违背了“任何人不得作为自己案件的法官”这一朴素的自然正义观,损害了司法权威性与公信力。人民检察院和人民法院审查申诉案件的时间一般为3个月,至迟不得超过6个月,但
20、是有些单位不是在规定的时间节点回复申诉人,而是在接收了申诉材料后便杳无音信,导致当事人向各层级检法两院不断申诉上访,加重了各级司法机关处理申诉案件的负担。2.审查程序和内容规定不完善导致审查机械化、无序化。刑事诉讼法和相关司法解释对刑事申诉审查程序和内容的规定并不完备,致使司法工作人员具体执行过程中标准不统一,影响了申诉审查程序的过滤功能,使得确有错误可能的申诉案件不能得到及时审查和处理。一方面,在申诉案件的受理审查阶段,关于对案件管辖权的审查,相关司法解释确立了级别管辖和移转管辖等,但是并未解决24浙江工商大学学报2024 年当事人向检法两院以及多级法院和检察院同时提出申诉的问题,同时由于当
21、事人对作出生效裁决的人民法院和同级检察院的不信任,向高级别司法机关特别是最高司法机关申诉的现象仍然突出。关于对申诉时效和次数的审查,虽然再审立案意见规定了“刑罚执行完毕后两年内”及三项例外,但是例外情形的规定过于宽泛,司法实践中不易把握,而且需要对申诉材料进行深入审查才能予以确定,不应属于本阶段审查的事项;最高检规则和最高法解释规定了申诉和申请再审的次数原则上不得超过2次,但此项规定也将一些确有错误的案件排除在审查程序之外。关于对申诉材料的审查,根据相关司法解释规定,司法机关要求申诉人提交申诉书、相关法律文书及证据材料或者证据线索等,否则司法机关将不予审查,而没有规定申诉人如果无法书写申诉书、
22、没有法律文书等情况应当如何解决,以至于在聂树斌案中因为其母亲自始至终没有收到一审、二审判决书导致案件无法受理。我国法律和司法解释没有区分判决和裁定的审查主体,也没有区分不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决和其他申诉事项的审查主体,使得所有申诉案件集中于检察院或者法院的某一部门进行审查,不利于申诉审查的专业化发展。另一方面,在申诉案件的实质化审查阶段,关于申诉理由的审查,刑事诉讼法规定了启动再审的五种法定情形,即申诉理由在认定事实或者适用法律上确有错误才能启动再审程序。相关司法解释对申诉的法定情形进行了细化,但部分文字表述较为抽象、模糊,可操作性不强。因此,申诉法定情形规定得过于宽泛,必然会导
23、致司法工作人员自由裁量权过大,认定错判的证明标准不明确且偏高,这是导致再审启动难和错判纠正难的一个原因,不仅会损害司法的公信力,而且会影响社会的和谐与稳定。值得注意的是,域外很多国家的刑事诉讼法区分了提起有利于原审被告人的申诉理由和不利于原审被告人的申诉理由,而我国司法机关在对申诉案件的审查过程中没有对此进行区分,不利于原审被告人合法权益的保障。关于采取听证会方式审查刑事申诉案件,目前仍然存在一些问题:首先,听证员的遴选缺乏程序性保障,对听证员选任的一般性要求难以应对涉及内容专业性较强的案件,使得听证无法精准对口听证员专业需求;其次,召开听证会的标准一般为案件在事实认定、法律适用、案件处理等方
24、面存在争议、有重大社会影响或者具有社会危险性,但除列举的事由外,司法机关自由裁量的空间较大,导致听证会适用的随意性较大,“为听证而听证”,没有真正发挥听证在化解疑难复杂案件中的作用;再次,当事人申请启动听证程序,司法机关认为不符合召开听证会条件的往往通过向申请人说明不召开听证会的理由予以回应,并没有赋予当事人救济权利;最后,听证意见仅为司法机关处理案件的参考,不是决定性意见。3.配套制度作用发挥不到位致使审查效果欠佳。一方面,律师代理申诉制度在破解申诉难问题、加强人权司法保护、节约司法资源等方面发挥了重要作用,但在适用过程中仍然存在一些问题。首先,律师代理申诉案件的意愿不强。申诉案件本身事实认
25、定和法律适用难度较大,申诉人对申诉结果的要求也非常高,律师需要为此付出大量的时间和精力,申诉结果却难以预料,很多律师仅从经济利益考虑也不愿意代理申诉案件。其次,申诉法律援助制度不健全。虽然律师代理申诉意见规定申诉人经济困难没有委托律师的,可以向法律援助机构提出申请,但是目前提供法律援助的律师往往没有经过专门申诉技能培训,缺少专业申诉理论知识和实践经验,难以应对案情疑难复杂的刑事申诉案件。最后,代理申诉律师保障机制滞后。虽然相关规定提出应当依法保障代理申诉律师的阅卷权、会见权,但是司法实践中阅卷难、会见难的问题并没有得到解决;同时法律没有赋予申诉代理律师调查取证权,其对申诉案件新事实与证据线索的
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