土地财政如何影响中国企业出口.pdf
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1、第 1 期(总第 184 期)2024 年 1 月浙江工商大学学报JOURNAL OF ZHEJIANG GONGSHANG UNIVERSITYNo.1(General No.184)Jan.2024收稿日期:2023-11-15基金项目:国家自然科学基金面上项目“劳动者异质性与中国价值链双循环的获益规模及分配:一般均衡与量化分析”(72273069);国家自然科学基金面上项目“美国推动供应链重塑对中国经济的影响及对策研究”(72373076)作者简介:邵朝对,男,南开大学经济学院副教授,博士生导师,经济学博士,主要从事价值链贸易与区域经济研究;苏丹妮(通讯作者),女,南开大学经济学院教授,
2、博士生导师,经济学博士,主要从事价值链贸易与区域经济研究。土地财政如何影响中国企业出口?邵朝对,苏丹妮(南开大学 经济学院,天津 300071)摘要:文章从分税制改革后地方政府财政激励模式转变的视角,首次考察了充当辖区间竞争“新”工具的土地财政对企业出口的影响。研究发现:土地财政通过引发地方政府的支出竞争、税收竞争和补贴竞争不仅提高了企业出口概率和出口强度,还抑制了企业出口退出和延长了出口持续期。但由于存在与税收竞争、补贴竞争相关的企业寻租、“政治包袱”以及与支出竞争相关的公共品偏向性扭曲配置,土地财政也使出口企业长期被锁定于低质量、低附加值和低技术复杂度的低端竞争方式。概括而言,地方政府过度
3、依赖土地财政开展辖区间竞争的策略性行为在促成出口繁荣的同时也付出了出口企业核心竞争力丧失的代价,对中国“大而不强”出口模式产生了“土地财政诅咒”。关键词:土地财政;企业出口;出口模式;策略性竞争;土地财政“诅咒”中图分类号:F812;F752文献标志码:A文章编号:1009 1505(2024)01 0122 16DOI:10.14134/33-1337/c.2024.01.011一、引言自改革开放以来,中国适时以出口导向取代进口替代,通过“人口红利”等低成本优势积极融入发达国家主导的全球价值链(Global Value Chain,GVC),实现了出口规模的“爆炸式”增长,“出口扩张奇迹”成
4、为“中国增长奇迹”的重要标志。但与庞大的出口规模不相匹配的是,中国企业仍长期位于 GVC的底端,出口多为品质、附加值、技术含量较低的低端产品,陷入了令人担忧的“只赚数字不赚钱”的怪圈。“大而不强”成为中国四十多年外向型经济发展的真实缩影,也是中国深受反倾销等贸易战困扰以及西方国家、学者指责“中国威胁论”和“中国综合症”的关键所在1。从区域层面来看,中国出口的扩张奇迹直接表现为各地区出口的快速增长。学界普遍认为,在中国式分权框架下,中国取得的各方面经济成就与作为地方社会经济事务实际操作者的地方政府密不可分2,中央政府开放政策的转变也离不开地方政府的支持、配合和实践。实际上,面临晋升激励的地方政府
5、在国内长期存在市场分割和内需不足的形势下,通过实施出口导向型战略以绕开国内市场瓶颈来实现经济增长无疑是一种占优策略3。与此同时,从中央地方的财政关系来看,中国央地关系在1994年分税制改革后发生了巨大变化,分税制集中财权使地方政府丧失了发展辖区经济原本所依赖的税收资源,财力日益拮据4-5,而此时土地制度的变革恰恰为地方政府寻觅新财源提供了时机。1998年修订的土地管理法明确规定建设需要用地必须使用国有土地,而农民集体所有土地必须通过政府征地才能转为国有土地,正式确定了地方政府国有土地所有者、供给者和垄断者“三位一体”的特殊身份;再加之,1998年以来住房分配货币化和城市化进程的推进,地方政府拥
6、有的最大资源土地的经济价值越发凸显,“卖地”突然间成为地方政府手中的一块“肥肉”。与一般预算“吃饭财政”的刚性支出特征不同,作为可自由裁量的预算外收入,土地财政的意外繁荣不仅填补了分税制导致的财政缺口,更为重要的是改变了辖区政府干预经济的财政结构,通过策略性发挥土地财政的激励作用成为地方政府实施出口导向型战略“新”的有效工具。现实和经验研究均表明,失去税源的地方政府十分依赖土地财政这一“意外之财”开展辖区间引资竞争,所谓的“预算内保运转,预算外保发展”正是对此的精辟概括4。那么,在出口导向战略大背景下,充当地方政府间竞争“新”工具的土地财政能否激励企业出口扩张?如果可以,其中的作用机制如何?同
7、时,这种出口扩张效应背后是否也付出了相应代价?中国长期以来“大而不强”的出口模式是否与其独具特色的土地财政发展模式息息相关?与本文研究较为紧密的有两支文献。第一支是关于土地财政与地方政府行为内在关联的研究。土地财政规模出人意料的膨胀较早引起了学者的关注,有的认为这是地方政府为弥补财政缺口“逼官卖地”的无奈之举6,有的认为这是开展政治锦标赛的内在冲动7。但不管出于何种动机,不争的事实是分税制改革重塑了地方政府干预经济的财政结构,分税制改革之后以预算内财政收入为核心的传统模式向以土地出让金为核心的全新的土地财政模式转变,这一点已在学界达成了共识4-5,8-10。因此,学者更关心的问题是地方政府依赖
8、土地财政所起的作用,一方面,巨额的土地财政强化了中国式财政分权,点燃了地方政府发展辖区经济的热情11,对中国的城市化、工业化尤其是基础设施领域的超常规发展起到了关键性推动作用4,12;另一方面,也带来了诸多的负面影响,比如加剧了重基建、轻服务的支出结构偏向8,滋生了官员腐败10,加大了地方债务和经济运行风险13。上述文献均忽略了中国改革开放具有明显的出口偏向特征,未探讨土地财政与企业出口之间的关系。在本文看来,土地财政脱胎于中国特殊的财政分权体制和土地制度安排,一直以来是理解转型期中央与地方尤其是地方之间关系的重要线索4-5,其意外繁荣使地方政府走上了“以地生财”的发展之道,富有中国特色的土地
9、财政可能塑造着独一无二的中国出口模式。值得注意的是 Chen 和 Kung(2016)10的研究,他们较早关注到了中国土地财政的“意外之财”特征,发现土地财政导致官员寻租腐败进而破坏了政治晋升系统,降低了晋升官员质量,产生了 Brollo 等(2013)14提出的政治资源诅咒。相比而言,本文不仅关注土地财政类似于“资源诅咒”中的“意外之财”特征,更为重要的是,抓住分税制改革后地方政府依赖这一“意外之财”充当辖区间竞争“新”工具的典型事实。321第 1 期邵朝对,苏丹妮:土地财政如何影响中国企业出口?在早期的“资源诅咒”文献中,学者习惯将出售突然发现的自然资源所带来的财政收入称为“意外之财”(n
10、aturalresource windfalls),较为经典的是“卖油收入”21,后来资源以及“意外之财”的内涵逐渐延伸至跨国援助、中央政府对地方政府的转移支付等能够较大改变一国或地区原有财政禀赋的经济资源1422,并认为这种“意外之财”可能不利于经济增长、增长绩效以及政治家质量,即存在诅咒效应。“资源诅咒”文献所提的“意外之财”通常具有以下特征:第一,在短期内迅速扩张;第二,较大改变了一国或地区原有的财政禀赋结构;第三,政府具有自由支配权。而分税制之后,充当竞争“新”工具的“卖地收入”呈现了与“卖油收入”类似的特征和逻辑,因此,本文将土地财政对企业出口造成“大而不强”的影响称为中国出口模式的
11、“土地财政诅咒”。当然由于土地财政本身的特殊性,本文探讨的问题、考察的角度和具体的理论机制仍与“资源诅咒”所涉及的“意外之财”文献存在较大的区别。由于土地财政带有浓厚的地方政府策略性竞争色彩15,因此,与本文相关的第二支文献是探讨政府与企业出口之间的关系。在中国动态的经济转型和体制转轨过程中,掌握各种优质资源(比如关税)和大政方针制定权的中央政府可以通过诸多出口促进政策刺激企业出口。学者围绕出口退税16、经济特区17、出口加工区18等政策展开了卓有成效的研究,一致认为中央政府主导的各项贸易政策在推动中国出口奇迹中至关重要;自20世纪80年代伊始的财政分权改革,市县级政府成为地方事务的实际操控者
12、,但与中央政府握有贸易政策制定权不同,地方政府往往需以补贴为手段刺激企业出口。学者围绕补贴的出口效果进行了较为深入的研究,普遍认为中国政府的补贴行为可以通过提高企业出口概率的广延边际或是企业出口强度的集约边际带动企业出口规模扩张19-20。然而,分税制改革之后,面临财政压力的地方政府能够提供如此广泛、持续的补贴支持背后必然存在更深层次的资金获取渠道和财政激励结构问题,这是已有文献所忽略的。本文则立足于分税制改革后地方政府财政激励模式重塑的事实,考察土地财政对微观企业出口的作用机制和影响效应,揭示出现有文献所发现的出口市场上的补贴竞争可能更多是土地财政激励下的地方政府策略性行为的一个重要方面和途
13、径。本文利用19992014年城市层面和中国工业企业、海关数据,首次从地方政府财政激励模式转变的视角考察了充当辖区间竞争“新”工具的土地财政对企业出口的影响。相比现有文献,本文的创新之处可能集中反映在从分税制改革后财政激励模式转变的视角,通过出口扩张(包括出口二元边际、出口退出及其相关的出口生存)以及出口竞争方式(包括出口产品质量、国内附加值率、技术复杂度)多个维度探究了充当地方政府间竞争“新”工具的土地财政对企业出口的影响,为中国“大而不强”的出口模式提供了来自富有中国特色的土地财政因素的新解读。此外,本文还解构了土地财政激励下的地方政府策略性竞争行为及其相关的企业寻租、“政治包袱”、支出结
14、构偏向机制,从出口模式视角丰富和深化了现有土地财政的研究。二、制度背景与作用机制分析(一)制度背景1.分税制与土地财政。土地财政是在中国经济转轨过程中特有的公共财政体制和土地制度下形成的,土地财政的繁荣与1994年开展并在20022003年进一步推进的分税制改革密切相关。分税制改革之前,中央和地方“分灶吃饭”,实行财政包干,其原则是包干基数、超收多留,地方政府只要多办、大办“自己的”企业或属地内的企业,通过“经营企业”就能征得大量以企业为主体的流转税、所得税,形成与财政包干体制相适应的工业化发展模式。但是自1985年实行财政包干制后,“两个比重”即财政收入占 GDP 的比重和中央财政收入占财政
15、总收入的比重双双下降,这直接推动了分税制的出台和实施。分税制后,最优质、规模最大的税种基本划归中央,这造成了地方政府越来越大的一般预算缺口。肩挑发展重担的地方政府亟须转变包干制下“经营企业”以捕获企业税收的财政激励模式,寻觅与分税制相容的新生财之道,而以土地出让金为核心的土地财政模式正逢时机登上了历史舞台。1998年修订的土地管理法正式确立了地方政府土地供应的独家垄断权,为地方政府“经营土地”以地生财创造了供给方面的先决条件;1998年以来住房分配货币化改革和城市化进程的加速推进,为地方政府“经营土地”以地生财创造了需求方面的必备条件。地方政府只需凭借垄断地位将低价征得的农村用地,进行简单的平
16、整开发,就可投入蓬勃的土地一级市场交易并获得巨额的土地出让金。以土地出让金为核心的土地财政,与“吃饭财政”属性的一般预算收入不同,在分税制下不仅无须与中央分享,而且作为预算外收入,透明度较低,具有较大的操作空间。从全国来看,土地出让金从2001年开始迅速膨胀,已由1999年的500多亿元扩张至2013年的3万多亿元,年均增速高达35%;同时,421浙江工商大学学报2024 年土地出让金对一般预算收入的比值也随着规模膨胀水涨船高,从最初的不到0.1到2003年首次超越0.5后一直在0.5以上的高位运行。以上事实意味着,土地财政已成为地方政府追逐增长竞赛名副其实的“第二财政”,而分税制导致的地方财
17、政“饥饿效应”,在与特殊的土地制度安排和市场化转型以及城镇化释放的需求因素碰撞中塑造了极具中国特色的土地财政发展模式。值得说明的是,作为一个稳定中央与地方之间互动框架的理性化制度变革,土地征用、开发、出让带有的财政激励要素从来不是分税制改革的设计初衷和预期效果,更多是这次改革在特殊土地制度和经济环境下的意外后果23。2.土地财政、出口偏向与出口竞争方式。自改革开放伊始,中央由进口替代向出口导向转变,以各种形式的出口促进政策鼓励企业出口。地方政府塑造的土地财政模式与出口偏向型政策相结合构成了地方政府干预辖区企业出口的重要现实背景。随着分税制的深入推进和土地财政的意外繁荣,丧失税源的地方政府重塑了
18、以土地出让金为核心的全新财政激励模式。出口作为三驾马车之一,是 GDP的构成部分,地方政府追求出口规模的迅速扩大是其角逐以 GDP 为标尺晋升锦标赛的主要手段,有动机甚至非常乐意使用手中掌握的巨额土地出让收入来落实出口偏向型政策。为了初步识别地方政府依赖土地财政的策略性行为是否与中央政府大力推行的出口偏向型政策目标一致和激励相容,借鉴现有的普遍做法5,本文选取人均土地出让金的对数值衡量地方政府掌握的土地财政禀赋状况,并将城市划分为土地财政禀赋高低两组:先计算各城市人均土地出让金对数值的均值,然后求出这些均值的中位数,最后将高于中位数的城市归为土地财政禀赋较高组,其余为较低禀赋组。表1中 A 部
19、分高禀赋组和低禀赋组城市的企业出口参与率、出口强度以及企业退出出口率、出口持续期四个方面的均值比较表明,拥有较高土地财政禀赋的城市具有更高的企业出口参与率和出口强度以及更低的企业退出出口率和更长的出口持续期,这意味着地方政府极有可能依赖其所掌握的大规模土地财政来激励企业出口扩张。表1中 B 部分则选取企业出口产品质量、出口国内附加值率和出口技术复杂度来代表出口竞争方式,结果表明,土地财政高禀赋组城市较强的出口扩张表现,往往伴随着企业更低水平的出口竞争方式,这传递出地方政府策略性使用土地财政来实施出口偏向的同时可能也付出了出口企业竞争力丧失的代价。富有中国特色的土地财政对企业出口及其出口模式的塑
20、造有待更为严谨的机制解析和实证检验。表1土地财政、出口扩张和出口竞争方式的初步检验(19992014年)变量高禀赋城市低禀赋城市均值差A:出口扩张表现企业出口参与率0.2490.1530.096 企业出口强度0.4860.4080.078 企业退出出口率0.2710.289-0.018企业出口持续期3.2232.6170.606 B:出口竞争方式企业出口产品质量0.6280.640-0.012 企业出口国内附加值率0.8290.855-0.025企业出口技术复杂度11.78511.858-0.073 注:、分别表示在10%、5%、1%水平上显著,下同。其中,企业出口参与率为相应年份城市参与出口
21、的企业数除以总企业数;企业出口强度为企业出口交货值除以销售额;企业退出出口率为相应年份城市退出出口市场的企业数除以出口企业数;企业出口持续期为新进入出口市场后仍持续出口的年份数。521第 1 期邵朝对,苏丹妮:土地财政如何影响中国企业出口?土地出让金来自中国国土资源年鉴,地方财政一般预算收入数据来自全国地市县财政统计资料和中国城市统计年鉴。(二)作用机制分析分税制集中财权使地方政府干预经济的财政激励模式由传统的一般预算转向以土地出让金为核心的土地财政,土地财政开始取代一般预算充当起辖区间横向竞争的“新”工具,而且作为操作灵活的预算外收入,土地财政引发的地方政府策略性竞争会更为激烈和富有中国制度
22、烙印。那么,土地财政是如何改变辖区企业的出口行为和动机呢?先分析土地财政对企业出口概率和出口强度的出口二元边际的影响:首先,土地财政引发的支出竞争通过改善公共品供给尤其是基础设施的方式激励企业出口扩张。财政竞争是分权体制下地方政府的基本行为特征,为了吸引流动性较强的生产要素,地方政府会在公共品供给的财政支出维度上展开策略性竞争24-26。分税制之后,土地出让收入及其相关的地方债务成为大规模城市基础设施建设的主要融资来源23,地方政府依赖土地财政竞相改善辖区基础设施,提高公共品供给规模和服务水平。而企业出口面临一定数额需提前垫支的固定成本,包括获得外部市场信息、目标国消费者偏好以及建立分销渠道等
23、27。土地财政扩张带来的基础设施尤其是交通和通信设施的改善,加速了知识和信息在企业与分销商、企业与消费者之间的流动和分享,降低了企业进入国际市场的搜寻成本和沟通成本,有助于企业克服固定成本提高出口的可能性28。对于已出口企业,出口扩张的关键在于可变成本的高低29,而以交通和通信为代表的基础设施改善不仅可以帮助企业快速匹配上下游供应商以降低生产成本30,还能降低与贸易流量密切相关的运输成本31-32,极大便利了企业出口规模扩张。其次,财政竞争的另一个维度是在财政收入上竞相提供税收优惠的税收竞争24-25,土地财政亦会引发政府间的税收竞争来影响企业出口的二元边际。土地财政给地方政府注入了强大的预算
24、外财力,降低了地方政府对税收收入的依赖程度,进而更有动机和能力通过主动降低对税法的执行程度、巧设各种名目的税收优惠或者以先征后还等途径降低企业实际税率。这实际上变相增加了企业的生产利润和现金流,不仅使那些原本难以垫支出口固定成本的企业能够顺利打入国际市场,而且还使出口企业扩大生产规模变得更加有利可图。最后,地方政府对辖区企业生产过程的补贴也是引资竞争中的普遍做法,而自由裁量的土地财政为一般预算窘迫的地方政府进行广泛、持续补贴大战提供了强有力的资金支持。土地财政引发的补贴竞争与税收竞争类似,主要通过改变现金流来帮助企业弥补各类固定成本以及降低企业出口环节的各项生产成本和交易成本助力出口规模扩张3
25、3-34。解释宏观层面上出口总量扩张的另一个重要方面是微观企业的出口退出及与之相关的出口生存33,因此本文将继续关注土地财政与出口企业的退出出口市场决策以及出口生存相关问题。根据Bernard 和 Jensen(2004)33构建的企业出口动态离散决策模型,企业进行出口的期望损失现值大于退出出口市场的沉没成本时,会理性地从出口市场选择退出。当出口企业受到外部冲击或者因自身经营不善需要退出出口市场时,土地财政引发的支出竞争带来的交通和通信基础设施改善,一方面加快了不确定性事件的传播速度,另一方面降低了企业根据外部市场冲击重新组合生产要素和库存结构的调整成本35;同时,更为重要的是,地方政府利用预
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