生态环境法典中的“环境污染”概念辨析.pdf
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1、Zheng Fa LunCongApr.10,20242024年4 月政法论丛No.2第2 期【文章编号】10 0 2 6 2 7 4(2 0 2 4)0 2 0 13 15生态环境法典中的“环境污染”概念辨析”吕忠梅(中国政法大学民商经济法学院,北京10 0 0 8 8)【内容摘要】如何界定“环境污染”,是中国生态环境法典编纂的基础性问题。我国现行立法通过“环境污染和其他公害”“海洋环境污染损害”“污染或污染环境”“污染环境”这四种不同方式界定“环境污染”,各国环境法典根据各自国情以及环境法典编纂目的需求定义“环境污染”。环境立法应根据立法目的和任务,从不同层面和角度定义“环境污染”,回应环
2、境科学上“环境污染”的多重属性。生态环境法典中界定“环境污染”,应立足于生态环境法典编纂的目标任务,体现可持续发展核心价值,着眼于生态环境法典的“适度法典化”模式选择。我国生态环境法典中“环境污染”概念应当体现“环境污染”的客体概念属性,以界定污染控制的法律范围;体现“环境污染”的事实概念,以构建污染控制编的法律关系及其制度体系;体现“环境污染”的内容概念,以构建“污染环境”的法律责任制度。【关键词】生态环境法典污染控制编偏环境污染法律概念【中图分类号】DF468【文献标识码】A我国现行有效的3 0 多部生态环境保护立法中,污染防治类的法律数量最多、门类最齐,基本实现了规制范围的全覆盖。但由于
3、相关立法时间跨度大、修订次数多,加之始终没有明确界定“环境污染”的概念,导致污染防治类立法相互之间及与环境保护法之间的关系不顺,污染控制法律的调整范围确定困难,一些类似的污染控制规范存在明显矛盾和冲突,直接影响法律实施的质效,成为环境法典编纂研究必须重点加以解决的难题。2 0 17 年,中国法学会环境资源法学研究会启动环境法典编纂大型研究项目,经过五年努力,已经达成中国生态环境法典编纂框架及基本内容等诸多重大共识,并提出了“污染控制编 的基本构想。1中国环境法治实践以及法典编纂的迫切需求表明,界定“环境污染”的概念是“污染控制编”乃至整个生态环境法典编纂能否实现环境立法体系化目标的基础与关键。
4、一、生态环境法典编纂面临艰难选择“环境污染”在我国是一个在立法、执法和司法实践中被广泛使用,但法律未做出明确界定的概念。目前,不同层级不同性质的立法对“环境污染”有不同规定,执法、司法对“环境污染”有不同理解,直接影响到相关法律的理解和适用。从世界各国环境法典中相关规定看,“环境污染”的概念既有与传统法律概念的定义方法相同的共性,也有定义方法和涵摄内容不同的个性。如何界定“环境污染”以及采取何种方式界定“环境污染”,是中国生态环境法典编纂研究必须回答的基础性问题(一)我国立法中的“环境污染”在我国,“污染”与“环境污染”是几乎同时出现在法律中,并且在不同情况下经常相互指代的两个词汇。“污染”最
5、早出现在19 7 8 年宪法中,该法第11条规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”19 7 9 年环境保护法(试行)中最早使用“环境污染”并同时使用“污染”,该法第2 条规定:“中华人民共和国环境保护法的任务,是保证在社会主义现代化建设中,合理地利用自然环境,防治环境污染和生态破坏,为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境,保护人民健康,促进经济发展”;第6 条则采用了“防止污染和其他公害”的表达。其后的19 8 2 年宪法、19 8 9 年环境保护法和2 0 14 年环境保护法都采用了“污染和其他公害”的表述。其中,环*基金项目:本文为中国法学会环境资源法学研究会“环境法典编纂研究
6、”的阶段性研究成果。作者简介:吕忠梅(19 6 3-),女,湖北武汉人,法学博士,中国法学会副会长,中国法学会环境资源法学研究会会长,中国政法大学民商经济法学院兼职教授、博士生导师,研究方向为环境法学。2024年政法论丛14境保护法未对“环境污染和其他公害”做出定义,但列举了其具体形态,污染防治类单行法主要规定不同领域内的“环境污染”。此外,在我国民事及刑事立法中,也涉及相关规定。综观现行立法,呈现出以下四种不同的表达方式。1.环境污染和其他公害环境保护法与海洋环境保护法分别采用“防治环境污染和其他公害”和“防治海洋环境污染损害”两种不同的表达,但其内涵都未在法律上予以明确。19 8 9 年环
7、境保护法设立了“防治污染和其他公害”专章,第2 4 条将“环境污染和其他公害”具体化为“在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害”;2 0 14 年环境保护法沿用“防治污染和其他公害”的章名,第4 2条在原第2 4 条的基础上增加了“医疗废物”和“光辐射”两种具体环境污染形态。在这里,可以看到“环境污染”是由于人类活动产生的污染物质或者能量造成的对“环境的污染和危害”,但没有说明“环境污染”和“其他公害”是什么关系。2.海洋环境污染损害1982年海洋环境保护法第1条规定:“为了保护海洋环境及资源,防止污染损害、保护
8、生态平衡,保障人体健康,促进海洋事业的发展,特制定本法”,其后,则以“防止海岸工程对海洋环境的污染损害”“防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染损害”“防止陆源污染物对海洋环境的污染损害”“防止船舶对海洋环境的污染损害”“防止倾倒废弃物对海洋环境的污染损害”作为章名加以展开。该法第4 5 条对“海洋环境污染损害”给出了定义:“是指直接或间接地把物质或能量引人海洋环境,产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨碍渔业和海上其他合法活动、损坏海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”海洋环境保护法颁布后,虽经多次修改,但关于“海洋环境污染损害”的定义方式和内容基本未发生变化。1999年修订的海洋环境保护法
9、也是在“附则”一章对本法的立法用语的含义进行界定,对“海洋环境污染损害”的立法定义是:“是指直接或者间接地把物质或者能量引人海洋环境,产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”对比于19 8 2 年立法用语定义仅一字修改,将“损坏”改为“损害”。自此之后,2 0 13 年、2 0 16 年、2 0 17 年的三次修正和2 0 2 3 年的修订,关于“海洋环境污染损害”的定义方式和内容均未发生变化3.污染或污染环境1979年环境保护法(试行)颁布后,我国开始推进污染防治单行立法,先后制定大气、水、土壤、固体废物、噪声、放射性污染防
10、治等七部法律。这些法律对于“污染”依其立法范围采取了不同表达。其中,大气污染防治法使用“大气污染”的表述但未做定义;水污染防治法土壤污染防治法噪声污染防治法放射性污染防治法分别对相关“污染”进行定义,固体废物污染环境防治法使用“固体废物污染环境”的表述,对“固体废物”进行定义但未对“污染环境”进行定义。从现有规定看,对“环境污染”的定义模式可归纳为三种:一是“行为+影响”。如19 8 4 年制定的水污染防治法第4 4 条第1款规定:“水污染 是指水体因某种物质的介人,而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变,从而影响水的有效利用、危害人体健康或者破坏生态环境,造成水质恶化的现象。”2
11、 0 18 年制定的土壤污染防治法第2 条规定:“本法所称土壤污染,是指因人为因素导致某种物质进人陆地表层土壤,引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变,影响土壤功能和有效利用,危害公众健康或者破坏生态环境的现象。”两部法律对“排污”行为的表述虽有差异,但行为后果包括对环境的影响、对人或者生态环境的影响是相同的。此外,我国刑法对污染环境犯罪的规定经历了从“事故”到“危害”的过程,其中体现出对“污染环境”的认知进步,也体现出污染环境罪与相关行政规范的衔接。刑法修正案(七)原第3 3 8 条规定:“违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者
12、其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金”。刑法修正案(八)将第3 3 8 条“重大环境污染事故罪”修改为“危害环境罪”,内容改为:“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染15吕忠梅:生态环境法典中的“环境污染”概念辨析第2 期病病原体的废物、有毒有害物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”二是“污染源+结果”。2 0 2 0 年修订的固
13、体废物污染环境防治法第12 4 条规定:固体废物,是指在市场、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳人固体废物管理的物品、物质。同时,该法还对“工业固体废物”“生活垃圾”“建筑垃圾”“农业固体废物”“危险废物”进行了界定。这实际上是通过界定“污染源”或“污染物”方式规定了“固体废物”的范围及其“污染环境”的后果三是“标准+影响/结果”。19 9 6 年制定的环境噪声污染防治法第2 条规定:“本法所称环境噪声污染,是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准,并干扰他人正常生活、工作和学
14、习的现象。”2 0 2 1年新颁布的噪声污染防治法第2 条规定:“本法所称噪声污染,是指超过噪声排放标准或者未依法采取防控措施产生噪声,并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”2 0 0 3 年制定的放射性污染防治法第6 2 规定:“放射性污染,是指由于人类活动造成物料、人体、场所、环境介质表面或者内部出现超过国家标准的放射性物质或者射线。”两部法律均以环境标准作为判断前提,但污染后果则不同,噪声污染后果仅影响人类,放射性污染涉及人和环境。4.污染环境我国民法未对“环境污染”进行明确定义,仅从侵权责任的角度将其作为一种“损害”。2 0 0 9 年侵权责任法第6 5 条规定:“因污染环境造成损害
15、的,污染者应当承担侵权责任。”2 0 2 0 年民法典沿用了这一表述,第12 2 9 条规定:“因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任”通过以上简单梳理可见,在我国,“环境污染”与“污染”可相互指代,但在环境立法中的定义方法不同,民事立法与刑事立法的定义方法也不相同。总体上看,环境立法以描述客观状态为主,根据不同情形强调“环境污染”对人与环境的不良影响,其违法后果主要是行政责任。目前,仅有海洋环境保护法将其定义为一种“损害”,因为污染环境罪是一种行政犯,因此,刑事立法与之衔接,对罪状进行描述。在民事立法中,“污染”是一种侵权行为,作为民事责任的构成要件,必须明确“损害”后果
16、,因此,在民法典中,建立了“生态环境损害责任”制度。这种现象,在分别立法中也许是合理的,能够更好适应不同性质不同形态的污染控制需要,需要解决的问题仅仅是如何进行类型化处理。但是,这对于法典编纂而言是不够的,还必须在类型化基础上,解决是否需要形成“环境污染”的统一定义以及如何统一定义的问题。(二)外国环境法典中的“环境污染从中国法学会环境资源法学研究会组织翻译的11个国家和地区环境法典中,可以看到,各国环境法典中也存在“污染”和“环境污染”相互指代的情况。在定义形式上,有集中式定义和分散式定义以及集中与分散相结合的定义方法,也有未做定义的情况;在定义模式上,有“行为+影响”“标准+影响”“污染源
17、+影响”等不同模式;在定义的形式逻辑方法上,环境法典一般采用了“种差+属”的基本方法。1.不同的定义形式哥伦比亚可再生自然资源和环境保护法典哈萨克斯坦共和国生态法典(2 0 0 7)独联体生态示范法典爱沙尼亚环境法典采取法典中所使用的术语集中定义方式,在开篇首章即统一界定了“污染”或“环境污染”的概念,该定义适用于整个法典;意大利环境法典法国环境法典德国环境法典(专家委员会草案)则是在不同章节针对不同情况对“污染”进行“个性化”定义。瑞典环境法典菲律宾环境保护法典和束埔寨环境与自然资源法典中没有“环境污染”的定义;但菲律宾渔业法典中对“水生污染”进行了定义。值得注意的是,修订后的哈萨克斯坦共和
18、国生态法典(2 0 2 1)将以专章集中定义术语改为每章分别定义相关术语,但其于总则第一编第二章对“环境污染”进行了界定,该定义适用于整个法典,依然是统一定义方式。2.不同的定义模式在各国环境法典中,“围绕”或“针对”“环境污染”的定义模式也可分为四种一是将向环境输人污染性物质和能量的行为界定为“环境污染”。如2 0 0 7 年哈萨克斯坦共和国生态法典第1条第4 8 项规定:“环境污染,是指污染物质、放射性材料、生产废弃物和消费废弃物进入环2024年政法论丛16境,噪声、振动、磁场对环境的影响以及对环境施加的其他有害物理影响。”二是将向环境输人超过环境标准的物质和能量行为界定为“环境污染”。如
19、2 0 2 1年哈萨克斯坦共和国生态法典第11条规定:“环境污染,是指大气、地表水和地下水、土壤或者地球表面存在的污染物、热量、噪声、振动、电磁场、辐射的数量(浓度、水平)超过国家规定的环境质量标准。”三是将产生的污染后果界定为“污染”。如哥伦比亚可再生资源和环境保护法典第8 条第1项规定:“污染是指受人类活动或自然现象影响,环境中的物质或能源形式发生改变,对人类健康和生活舒适度产生影响,对动植物、环境质量、国家资源、个人资源等造成损害的现象。”再如德国环境法典(专家委员会草案)第2 条第8 项规定:“空气污染:是指空气自然组成的改变,特别是通过烟雾、煤烟、粉尘、毒气、气溶胶、蒸汽或者有气味的
20、物质组成的改变”;该法典第3 2 7 条第2 项中规定土壤污染:对土壤的物理、化学或生物性质的改变,导致丧失或者显著或持续地受到损害第3 2 6 条第1项规定的土壤功能,由此对环境或者人类造成危险,个人或公众受到其显著不利和重大影响。”四是将“污染行为+污染后果”界定为“环境污染”。如独联体生态示范法典第1条“基本概念”中规定:“灾难性环境污染,是指在经济活动客体和其他社会活动客体上发生的事故或灾难造成的环境污染,也指因对环境施加直接或间接影响而引发的其他突发性事件所造成的环境污染,。”爱沙尼亚环境法典第7 条规定“污染行为 是指引发某种环境威胁或者环境风险的排放行为”;“污染结果是指由于污染
21、行为而致空气、水或者土壤而发生严重不利改变。”意大利环境法典第5 条中规定“污染:因人类活动而向空气、水或土壤中直接或间接地引人的物质、震动、热量或噪声,或者更为笼统地称为物理或化学制剂,可能对人体健康或环境质量造成损害,导致物质财产变质或环境再生价值或其他合法使用的损害或紊乱。”法国环境法典“海洋环境政策”部分第L219-8中规定“污染,是指由于人类活动直接或间接引入的废弃物、物质或能源,包括海底声源或人为光源,对生物资源和海洋生态系统造成或可能造成的不利影响,.”;“空气与大气层”部分第L220-2条规定“本编所指的空气污染意味着人类直接或间接引人大气和密闭空间,或存在于大气和密闭空间的可
22、能危害人体健康的化学、生物或物理物质,它们对生物资源和生态系统产生危害,对气候变化造成影响,并损害有形资产和制造过多臭味。”3.基本相同的定义方法从定义的形式逻辑方法看,各国环境法典基本都采取了“种差+属”的定义方法,将“环境污染”作为法律上的一种“损害”或“影响”后果。意大利、法国(土壤污染)将“环境污染”作为一种“损害”;哥伦比亚、法国(空气污染)将“环境污染”作为一种“影响和损害;哈萨克斯坦(2 0 0 7 年版生态法典)、爱沙尼亚、法国(L219-8条(5)污染)、独联体、德国、菲律宾则将“环境污染”作为一种“影响”。值得注意的是,哥伦比亚除了采用“种差+属”的方式,还对“环境污染”进
23、行了列举。哥伦比亚可再生自然资源和环境保护法典第一卷“关于环境”的第一部分“环境政策的定义及一般规定”第8 条中采用开放式列举的方式,描述了环境污染的情形,该条规定:“环境污染的情形包括但不限于:1.空气污染、水污染、土地污染及其他可再生资源污染。2.土壤退化、侵蚀、流失。3.受地形变化影响造成的环境危害。4.受自然水流影响造成的环境危害。5.水道、水库沉积。6.河床、湖底、海底等发生的有害变化。7.动植物或其他生物资源灭绝、数量或质量急剧下降。8.疾病或灾害的发生及传播。9.有害动植物物种或有害物质的引人、传播与迁移。10.自然景观的消极变化。11.天然能源的自然来源的减少或消失。12.垃圾
24、、残留物、废料、废弃物的堆积或不当处理。13.有害噪音。14.危险物质的不当使用。15.水体富营养化,即水体中部分植被的过度生长。16.城市或乡村人口过度集中,影响人类健康及生活舒适度。”从各国环境法典的有关规定可以看出,并无“定于一尊”的“污染”或“环境污染”界定方法,各国也都是根据自己的国情以及环境法典编纂目的需求,对“环境污染”进行定义。除有统一定义与分别定义的法典化技术选择外,其“行为”“结果”“行为+结果”的定义模式与中国的定义模式并无明显差异。从“种差+属”的定义逻辑上看,各国环境法典因其更强的综合性,将“损害”和“影响”同时加以规定,更能体现环境法的跨部门法属性。17吕忠梅:生态
25、环境法典中的“环境污染”概念辨析第2 期法律名称概念称谓所在章节整体/分散属概念行为/结果哥伦比亚可再生自然资源和污染第一卷“关于环境”第一部分整体损害、影响结果环境保护法典哈萨克斯坦生态法典(2 0 0 7)环境污染第一章“基本原则”第1条“基本概念”整体影响行为哈萨克斯坦生态法典(2 0 2 1)环境污染总则第二章关于环境及其保护的一般规则整体无结果灾难性环境污染独联体生态示范法典总则第一章“生态领域的基本概念”整体影响行为+结果环境污染污染行为爱沙尼亚环境法典(总则)第一章“一般规定”第二节“定义”整体影响行为+结果污染结果第二部分“战略环境评价、环境影响评价、环境综合许可的程序”第一章
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