专业银行商业化改革困境及其法制突破.doc
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1、专业银行商业化改革困境及其法制突破 作者: 日期:2 个人收集整理 勿做商业用途专业银行商业化改革困境及其法制突破专业银行改造为商业银行是我国经济体制改革的重点,法学界、经济学界对此已有大量的论述.鉴于专业银行在我国占有的重要地位,以及银行改革作为经济改革-制度变迁的重要组成部分。本文将从制度变迁和法律演进的角度加以分析,论证制度层面上的改革困境,结合政府职能转变和国企改革,对我国金融法律制度变迁困境及其突破作出分析。一 困境的提出既有经济改革已促使国有银行发生了变化,从国家的会计管理部门和财政管理的重要工具 1 发展为具有初步组织体系的金融系统 2 ,商业银行法的等一系列法律文件的制定和颁布
2、,则为专业银行改革提供了目标和理想模式。但既有专业银行组织如何转变则是一个重要的课题.进入90年代以来的银行改革,以目前的状况而言,出现了改革困境。这一改革困境,表现为既有体制下银行改革与国有企业改革的相互冲突 3 。专业银行商业化由于需要首先解决银行的不良资产和要求银行以商业原则来组织其内部系统,因而以牺牲国企长时期的经济效益为代价,反之,若优先考虑国企改革,则将以牺牲专业银行的独立性为代价.改革困境,实质上就是法制困境。它表现为法制改革的困难,即通过变法来实现改革的困难。它是制度规则与制度事实的冲突。在业已颁布商业银行法之后,如何能够在短期内依照法律规则约束行为主体,如何改造行为主体以使其
3、与法律规则相吻合.这一难点在法律上表现为商业银行法第17条和第39条中的沿用旧法条款何时终止其效力.改革困境在于旧有体制难以同市场兼容,它深刻的反应在政府、专业银行同国有企业之间业已形成的连带关系上,国有企业的自有资金不足使其依赖于政府的扶持救助,尤其是专业银行的”输血性贷款和扶贫政策;而银行则依赖于对金融业务的高度垄断和中央银行的扶助;政府则通过对企业和银行的控制和干预保持其对经济活动和经济稳定的权力和利益.这种”三角关系”导致了既有经济制度的转轨困难 4 。银企关系的相互依赖导致了专业银行改革与国有企业改革相互冲突。自1983年以来,由财政拨付国企流动资金转由银行贷款实现,其实质是财政难以
4、承受这一负担,而银行的”统管”最终成为统包,造成”企业改革与银行改革相互缠绕在一起,成为改革的主要瓶颈 5 ”。自1978年到1991年,国企自有资金占定额流动资金比重由42。5下降到8.5%,1980年国企资产负债率为18。7%,其中流动资产负债率为48.7,1993年则分别为67.5和95.6,目前企业资产负债率高达80 6 ,国企流动资金80以上依赖贷款 7 ,如此银根收缩则必然导致国企效益下降。国企经营效益低下则使得银行贷款难以收回,形成不良资产,出现国企与专业银行之间的”人质现象 8,同时,银行受到政府影响和干预,不得不发放安定团结贷款” 9 ,另一方面,专业银行对贷款高度垄断,四大
5、专业银行信贷占企业借款总额的75 10,其垄断可获得巨大利益 11。这种紧密联系使得银行改革与国企改革形成两难。塑造国企主体,必须首先解决国企自有资金不足,向其注资,塑造专业银行的商业主体首先要摒除其不良资产。在既有财政能力下,企改与银改以相互牺牲为代价,形成改革困境。个人收集整理,勿做商业用途文档为个人收集整理,来源于网络专业银行与政府之间难以摆脱相互依赖的关系。改革以来,财政收入在GDP中的比重不断下降,银行不得不承担部分财政职能,对地方政府而言,筹资途径的缺乏使之更难离开专业银行的支出,银行往往成为”第三财政,十几年来,各级政府以各种形式挤占信贷资金达3000多亿元,占同期货币发行量的一
6、半以上和中央财政透支的一倍半 12 。同时,专业银行严重依赖于政府(尤其是中央银行),其在中央银行的存款占中央银行总负债的35,而其再贷款占中央银行资产运用总量的70%,”国有银行的扩张是中央银行基础货币支撑运作的结果” 13。专业银行的对话能力往往影响政府的决策。这种相互依赖关系同样形成悖论,即政府所推动的金融改革要求政府自身的改革。就专业银行自身而言,其内部管理水平低下也是其难以商业化的巨大障碍。其资产负债比例远远低于巴塞尔协议的国际标准,不良资产比例近40% 14,1994年专业银行资产收益率仅为0.32%,为同期英美等国的1/5左右。专业银行的管理素质还表现为组织庞大、内部职责紊乱、约
7、束不足等方面,使其面对转轨困难重重.不良资产危及着国有银行和国有企业的生存、发展,对通货膨胀产生巨大压力,威胁着社会稳定和经济改革的成功。经济转轨的困境同时反映在法制改革的层面上.在商业银行法业已颁布实施的同时,专业银行难以达到法律文件所确定的要求。这一法律困境就表现为从压制型法向自治型法的转变阻碍上 15 。专业银行商业化的法制困境从根本上而言,是难以实现有效的权利-义务调整,权利、义务、责任的界限难以清晰划分。具体而言:1、 在所有权的管理、约束上,专业银行的经营权与政府的行政管理权和国家所有权相互侵蚀。一方面,政府自我约束机制的不足,使得经营权难以独立,同时,银行自身组织系统的不完善,使
8、其依赖于行政管理权的保护,侵蚀国家所有权。作为国有银行,不承担政府稳定经济的部分职能是不可能的 16。2、 在专业银行的自身管理上,由于专业银行自身组织的官僚化、行政科层化,内部组织管理的权责约束不明确,缺乏有效的责任制度,以及单纯侧重纵向的行政约束,因而导致了其难以实现以经济效益为目标,无法自我承担责任的弊端。3、 在银企关系中,由于国有企业与专业银行的法人财产权(经营权)均难以实现,存在着国企经营权侵蚀银行经营权的现象。政府、专业银行和国企三者的权利相互重叠,导致了三者在权利义务上相互侵蚀、相互依赖。这种弊端的解决,是一个制度性的问题。实现专业银行从政策调整和行政管理向法律调整的转变,应当
9、与整个经济制度的变迁相联系。二、 对困境的经济与法律分析就专业银行的组织而言,它与新建银行的根本不同在于它是一个固有的科层组织。专业银行的内部控制管理具有官僚科层组织的特性 17 ,它并不依照商业原则运作、组织和管理。这首先表现为专业银行依照区域来组织,实行单一法人制,依照行政序列来层层延伸;其次是其内部制度建设缺乏,管理人员的权利、责任没有明确的划分,缺乏必要的监督、制约,会计制度不严格,财务报表和数据缺乏严肃性和真实性 18 。第三是专业银行内部未能形成利益约束,各部门、各机构的责任独立性不足.第四则是,在人事管理上的官员化,业务人员按干部对待,行长类比政府部门的干部级别,工资与经营类同于
10、事业单位,资金和经营成果不依资本原则管理 19.这种组织管理仍然是依照行政原则,依照行政法律规范组织的。它在事实和规范的层面上均具有纵向实现行政目标的特性。官僚科层组织是官僚主义、效率低下、贪污腐败的温床 20 .组织、监控的不健全,帐外经营、绕规模经营、虚假信息仍未杜绝,因越权行事、违法操作造成的大案要案时有发生 21 .这种国家本位的管理模式延续至今,不能不说与中国的传统有关 22 。专业银行现有的组织管理,在外部关系上,难以实现商业银行法和公司法的独立法人财产权,作为国有银行和商业银行而言,它应当具有公法上的国家所有权和私法上的组织独立性的共同特征.实现法人财产权的阻碍在于政府行为的不规
11、范和专业银行组织本身的不适应,而政府行为的不规范则由于政府管理上固有的惯性”和目前的专业银行在金融系统中占据的重要地位,使得政府难以依照所有者身份来实现管理,而专业银行则由于自身组织的特性,往往使其为寻求垄断利益而获取保护。这种制度事实上的惯性使得专业银行的独立法人财产权难以保证,在地方政府行为中这种表现尤为突出。近几年来,政府侧重房地产的产业政策及其失误是导致现有银行不良资产的重要原因 23,并进一步阻碍专业银行的转轨。因而,在外部关系上,导致困境既有体制惯性”的历史因素,又有政府行为选择的现实因素.现代政府融行政管理者、经济管理者和所有权主体三者于一体 24 ,理想模式的国有商业银行在于政
12、府依照法律以所有者身份来经营银行,并由中央银行依照经济管理者身份实现调控管理,这实质上就是经济法的调整模式。而在现有体制下,政府的三重身份合一,政企不分、经企不分 25 ,所有者身份不清,政府的权利(力)与专业银行的权利划分不清,互相侵蚀造成中央银行难以以独立货币政策实现有效的调控管理,由此又依赖于政府的行政约束,制度事实将愈来愈远离制度规范。从法学理论上亦是如此.经济法理论的无力和行政经济法论的泛滥,使其难以指导专业银行如何走出行政约束管理的怪圈 26。就专业银行的内部组织管理而言,其组织管理上的官僚-科层性质,内部责任、权利的模糊,缺乏不同利益主体的有效制约和监督,使其难以将经济效益的实现
13、作为首要目标,各级分行的负责人员在放贷时,往往把货币经营作为一种权力来行使 27,从而使收益率下降,资产风险增大,坏帐损失增加,并且造成国有资产的流失、贪污、腐败等行为.尽管专业银行对外部是一个独立法人,实行垂直领导、统一管理、集中调度、分级管理,但是其内部分行之间仍然存在着相互借款和拆借行为,各部门之间存在着不同的利益 28。但是这种部门利益的存在,体现为部门内的利益冲突和责任的互相推诿,它不是基于所有权的不同而产生的,而是层级组织内部责任无法确定的结果,造成各部门”负盈不负亏以及人情贷款”等灰色贷款和权钱交易的出现 29。它的存在表明了内部人控制的加剧,其结果是对所有权的侵蚀。单一化的组织
14、结构也造成”私有信息”和悖逆选择”的信息不对称 30 ,使得信息的传递速度降低、容易变形,”传统层级组织中的单向升迁制度使得组织愈益僵化 31 。信息的不充分组织管理成本极其庞大。如何实现各级银行经营管理人员最大善意的为所有者经营,体制转轨中放弃了原有的精神和道德约束,而新的法律约束未能建立,从而导致激励困难.文档为个人收集整理,来源于网络本文为互联网收集,请勿用作商业用途专业银行组织的封闭化,使其难以实现利用资本市场和经理市场来实现激励。对专业银行而言,通过内部制度的建设-即经济法的经济责任制来加以约束和监督,才能有效避免内部人控制现象和激发经营管理人员才能的目的。正如世界银行所指出的,在改
15、革中并不是仅仅权利下放的不够,而是责任约束与权利民主化并不吻合,当前的改革应当是加强纪律 32 。管理人员素质和管理水平的提高,是走向法制的必要条件。从以上几个方面可知,专业银行的法制困境表现为从所有者到经营者的组织管理上,其各自的权利、义务不能确定,内部和外部均难以形成自我承担责任的法制约束机制,难以达到管理上的制度化。权利义务的不确定,导致激励困难、外部的政银连带关系和转轨的困难.这一状况是和整个国家的法治状况相吻合的,法治化目标的实现中远未能从因人管理、行政约束向权利义务方式转变。有法难依、执法难严、违法难究,专业银行的法制困境只是国家法制转轨的一个焦点而已 。专业银行商业化,实质是专业
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