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《已证实虚开通知单》的可诉性分析

在涉税案件中，经常会有一方稽查局依据另一方稽查局发出的《已证实虚开通知单》来要求本地企业补缴税款。
而本地企业在补缴税款时，因为取得的发票被另一方稽查局证实为虚开的发票，根据《增值税暂行条例》第九条规定，属于不符合规定的发票，不能抵扣，从法律上来说，似乎是很难有所救济。
比如2014年安徽省高程电子科技有限公司诉合肥市国税稽查局一案：
高程公司称与天极公司以网签形式分别签订了三份购货合同，货款由高程公司以转账方式全额汇给了天极公司，货物和三份增值税专用发票由天极公司通过快递方式邮寄给了高程公司。
然后上海市金山区国税稽查局认定该三份增值税发票为虚开的发票，并向合肥稽查局发出协查函和《已证实虚开通知单》，合肥稽查局据此补缴了高程公司税款和滞纳金。
然后高程公司认为自身与天极公司是正常的贸易往来，税票取得合理合法，要求法院判决撤销合肥稽查局补税加滞纳金的处理决定。
在一审、二审判决中，高程公司都以败诉告终，法院认为：根据《中华人民共和国增值税暂行条例》第九条规定，纳税人购进货物或者应税劳务，取得的增值税扣税凭证不符合法律、行政法规或者国务院税务主管部门有关规定的，其进项税额不得从销项税额中抵扣。高程公司取得的增值税专票是虚开的发票，不符合规定，所以不得抵扣，应补税加滞纳金。
从这个诉讼案例里我们看到，如果仅仅以自身业务真实来要求稽查局在收到《已证实虚开通知单》的情况下不补税，基本上是很难得到法院的支持的。
那么，如果遇到这类情况，能不能对作出《已证实虚开通知单》的税务机关进行诉讼，从而通过推翻《已证实虚开通知单》来达到曲线救济的目的，从而不需补缴税款呢？
也就是对《已证实虚开通知单》以及相应的协查函能否进行诉讼呢？
按照行政诉讼法与最高院相关司法解释，对于行政机关内部行为一般是不允许行政诉讼的，例如对于行政机关内部对公务员的处分，公务员就不能提起行政诉讼。
但是，最高院行政庭在2010年出的《中国行政审判指导案例》中，专门列举了“延安宏盛建筑工程有限责任公司诉陕西省延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复案”并认可了陕西高院将发生效力外化的内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的做法，创新地提出“可诉的外化内部行政行为”一词。
该案案情如下：某县宏盛公司安装的塔吊在作业过程中造成重大事故，多人死伤，政府组成了一个调查组对事故进行调查，调查后向市政府作出《事故调查报告》，报请市政府批复。
市安监局作为政府部门代表，作出了同意调查报告事故认定的批复，后县监察局将该《批复》告知了宏盛公司，并说明要按批复中对事故的认定来处理宏盛公司。
宏盛公司因此将市安监局告上法庭。
市安监局在法庭上认为：其作出的《批复》是代表市政府对县政府的批复，是内部批复，批复中对事故的认定仅在之后职能部门的处罚中作为处罚依据，并不对宏盛公司送达，不对宏盛公司产生法律效力。
在一审市安监局败诉后，市安监局不服，以案件中的《批复》属于内部行为，不属于行政诉讼受案范围等为由上诉至高院。
高院二审判决认为：该《批复》虽然没有由市安监局正式送达给宏盛公司，但下面县监察局将批复作为谈话内容告知了宏盛公司，并送达了复印件，已将批复的内容外化，而批复中将宏盛公司作为事故责任单位，并要求给予处罚，为宏盛公司设定了一定的义务，该批复与宏盛公司有利害关系，因此法院受理宏盛公司对市安监局批复的诉讼正确。
从这个案例我们可以看到，在行政机关内部文书外化，并且切实影响了行政相对人的权利义务，形成利害关系时，行政相对人就可以进行诉讼。
而回到《已证实虚开通知单》上，我们可以分析看到：受托协查的税务机关在作出补税决定时，会依据《已证实虚开通知单》，从而在处理决定中将《已证实虚开通知单》的内容告知给企业，形成内部文书的外化；同时，由于《已证实虚开通知单》直接导致企业补缴税款，影响企业本身的权利义务，形成了利害关系。
所以，依据行政诉讼法第十二条第一款第二项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”的规定，对于纳税人有权对作出《已证实虚开通知单》内部文书的税务机关进行诉讼。
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