新公共服务：服务-而不是掌舵(登哈特)-读书笔记.doc

新公共服务
THE NEW PUBLIC SERVICE
服务，而不是掌舵
SERVING,NOT STERRING

(美）珍妮特.V.登哈特
罗伯特.B.登哈特 著
Janet V.Denhardt
Robert B.Denhart

丁煌 译
方兴 丁煌 校

北京：中国人民大学出版社，2004

新公共服务：服务，而不是掌舵
目录
第一章 公共行政与新公共管理 3
1．1老公共行政，
1．2新公共管理
1．3加入这场争论
第二章 新公共服务的来源． 8
2．1民主公民权．
2．2社区与公民社会的模型
2．3组织人本主义与新公共行政
2．4后现代公共行政
2．5新公共服务
第三章 服务于公民，而不是服务于顾客 12
3．1 公民美德与民主公民权…
3.2作为公民权扩大部分的公共服务
3.3老公共行政与当事人服务
3.4新公共管理与顾客满意
3.5新公共服务与对公民的优质服务
3.6结论
第四章 公共利益 16
4.1什么是公共利益?
4.2老公共行政与公共利益
4.3新公共管理与公共利益
4.4新公共服务与公共利益
4.5结论．
第五章 重视公民权胜过重视企业家精神 20
5.1一种治理的观点
5.2老公共行政与行政官员的角色
5.3新公共管理与行政官员的角色
5.4新公共服务与行政官员的角色
5.5结论．
第六章 思考要具有战略性，行动要具有民主性 23
6．1历史视角下的执行．
6．2老公共行政与执行
6．3新公共管理与执行．
6．4新公共服务与执行
6．5结论
第七章 承认责任并不简单 27
7．1传统的争论
7．2 行政责任：为了什么而负责以及对谁负责
7．3老公共行政与责任
7．4新公共管理与责任
7．5新公共服务与责任
7．6结论
第八章 服务，而不是掌舵 32
8．1 正在发生变化的领导观
8．2老公共行政与行政管理
8．3新公共管理与企业家精神
8．4新公共服务与领导
8．5结论
第九章 重视人，而不只是重视生产率 36
9.1组织中人的行为：关键概念
9.2团体、文化与民主行政
9.3老公共行政：利用控制来实现效率
9.4新公共管理：利用激励来实现生产率
9.5新公共服务：尊重公共服务理想
第十章 结论 39
第一章 公共行政与新公共管理
1，政府不应该像企业那样运作；它应该像一个民主政体那样运作。在我们这个国家(美国)以及全世界，无论是选举产生的公务员还是被任命的公务员，他们都是根据这个原则行事的，并且他们正在重新恢复对诸如公共利益、治理过程以及扩大民主公民权等理想的信奉。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P3）
2，在这个过程中，公务员也正在重新与公民联系起来。行政官员正在逐渐认识到他们有许多东西要通过“倾听”公众的声音而不是向公众“发号施令”并且要通过“服务”而不是“掌舵”才能获得。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P3）
3，新公共服务运动试图提出和通报有关该领域的许多重要的规范性问题。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P4）
4，研究告诉我们，公共服务的理念对于理解公务员怎样才能成功地做好自己的工作至关重要。但是，今天所缺失的东西似乎是既能够表达又可以重新肯定这些公共服务价值观之重要性的统一主题和原则。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P4）
5，就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益。从根本上来看，无论是就公共行政官员而言还是对我们来说，真正重要的不是我们所做的工作多么有效率，而是我们怎样促进了大家生活水平的改进。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P4）
6，新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。这场运动目前正表现在我们与政治领袖互动的方式上，表现在我们与公民接触的方式上，以及表现在我们给我们的组织和社区带来积极变化的方式上。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P5）

一、老公共行政
1，“‘贯彻’一部宪法比制定一部宪法更困难了”(伍德罗.威尔逊 l987／1887，200)，（以此来说明政府的行政任务不仅越来越多而且越来越复杂。）
2，“行政管理的领域就是一个事务性的领域”(伍德罗.威尔逊，209)。
3，为了遵循这个事务性的模型，威尔逊建议，政府应该建立行政当局，进而从本质上控制官僚组织并且把实现可靠且有效率的运作当作其可能的目标。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P6）
4， 然而，位于这些权力中心的人们过去并没有积极地或者广泛地参与政策的制定。他们的任务倒是执行政策和提供服务，而且在这些任务中，他们为了忠实地执行正常的指令而要求按照中立原则和职业特性行动。他们要受到细致的监视并且要对通过选举产生的政治领袖负责，以便自己不偏离既定的政策。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P6）
5，“行政管理是置身于‘政治’所持有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。尽管行政管理的任务是由政治加以确定的，但是政治却无需乎自找麻烦地去操纵行政管理机构”(Wilson，210)。
6，认识到政治，或者更具体地说，腐败的政客可能会对追求组织效率的行政官员产生消极的影响。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P6）
7，公共行政研究焦点的两个关键主题。首先，政治(或政策)有别于行政。与此相联的思想就是行政官员要对民选政治家负责并且具有中立的能力。其次，人们关注于创造一些将会使公共组织及其管理人员能够以很有效率的方式行动的行政管理结构和行政管理策略。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P6）
8，政策与行政不可能被分离，公共管理人员的每一次行动都包含着一个“由裁量权和行动构成的无缝之网”。 (卢瑟·占利克 Luther Gulick 1933，纽约的第一位市政经理，美国公共行政学会的奠基人,561)。
9，“公共行政就是政策制定”。 （保罗·阿普尔比 Paul Appleby 锡拉丘兹大学马克斯维尔学院院长，170)
10,政治与行政的分离位居老公共行政的责任表现形式的中心，按照这种责任观，被任命的行政官员要对自己的政治“主人”负责——而且只有通过他们才能对公民负责。如果一个中立且有能力的行政机构受控于民选的政治领袖并且对其负责的话，那么民主治理的要求就可以得到满足。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P7）
11,如果“在行政当局之外有一个代表机构有权决定成员的意志并且有权通过行政当局来执行意志的话”，那么民主责任就可以得到维护。（弗雷德里克·克莱弗兰 Frederick Cleveland 1920，15）
12，威尔逊坚持认为，而且其他人也同意，公共组织在其运转过程中应该尽可能地追求最高的效率，而且这样的效率可以通过统一的并且主要是等级制的行政管理结构得到最好的实现。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P7）
13， 这并不是说所有的人都承认效率是评价行政官员的最终标准。具有学者和实际工作者马歇尔·迪莫克(Marshall Dimock)写道，机械的效率只是“冷酷地计算并且没有人性”，而“成功的行政管理则是温暖的和有活力的，它讲求人性”(Dimock 1936，120)。迪莫克继续说，成功的行政管理“不只是一种无生命的抵押品。它要搞规划，做设计，说理论证，教育培训，为社会这个整体搞建设”
(133) 。
14,也许作为其同代人中最著名的公共行政理论家，德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)在其稍后的著作中对公共行政领域正在出现的正统做法做了总结，“有人认为并且强调，效率的实现手段和测量标准对于所有的行政管理都一样。如果民主要幸存的话，它犹不能忽视集权、等级制和纪律的教训”(Waldo 1948，200)。“无论是私人行政管理还是公共行政管理，都在某种重要的……意义上违背了民主的理想……因为它们都坚持认为，无论民主多么美好，多么合平需要，都只是某种处于行政管理边缘的东西” (Waldo 1952，7)。
15，理性模型。 《行政行为》（赫伯特·西蒙 Herbert Simon 1957）。西蒙认为只有一个标准可以被用来帮助将价值观从对组织行为的讨论中剔除出去，这个标准就是效率标准。这个论点的关键在于理性的概念。在西蒙看来，尽管人类针对其所面临的问题而能够获得的理性程度是有限的，但是他们却能够以团体和组织的形式联合起来有效地应对其周围的世界，而且他们能够以一种理性的方式这样做。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P9）
16，“行政人承认组织目标是其决策的价值前提，他特别关注自己对该组织中其他成员的影响，他对自己的角色形成了稳定的预期……而且他对于该组织的目标具有高昂的士气”(Simon，Smithburg，and Thompson1950，82)。于是，通过所谓的诱因一贡献模型，即通过对提供给该组织成员的诱因进行控制，该组织的领导者就可以利用这种对组织的合理设计来促使组织成员做出贡献和服从的行为，其结果就是建立一个更富有效率并且更具有生产率的组织。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P10）
17，公共选择。 公共选择理论是建立在几个关键性假定基础之上的。首先，也是最重要的一点，公共选择理论关注的焦点是个体，它假定个体决策者像传统的“经济人”那样是理性的，自私自利的，并且试图使自己的“效用”最大化。按照这种观点，个体在任何决策情境中都试图(以最少的成本)追求最大的收益，其行为就“总是在决策中追求尽可能大的收益和最少的成本。其次，公共选择理论关注的焦点是作为公共机构产出的“公共物品”概念。与公共选择有关的第三个观念是，不同种类的决策规则或决策情境将会导致做出选择的不同方法。正因为如此，建构影响人类选择并进而影响人类行为的决策规则不仅是公共机构运转的关键，而且在更为普遍的意义上也是治理系统运转的关键。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P10）
18，“公共机构被看做是为了提供公共物品和公共服务以适应不同社会环境下个体的偏好而对决策能力进行分配的一种手段”(Ostrom and ostrom 197l，207)。
19，换言之，公共选择方法意味着将经济模型和经济方法应用于非市场环境，特别是将经济模型和经济方法应用于政府和政治科学，以便为指导人类的行为提供结构和激励。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P11）
20，关于公共选择理论，人们已经提出了许多问题。第一个也是最明显的问题是经验性的问题。个体为了使自己的效用最大化是否就真的始终如一地以一种自私自利的方式行事呢?（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P11）
21，耶鲁大学的政治学家罗伯特.达尔(Robert Dahl)(1947)在对西蒙观点的一篇评论性文章中说一个行动是理性的并不等于说它符合道德目的或者符合在政治上负责的目的，而只是说，这个行动可以更有效率地将该组织推向前进。达尔指出，相比之下，效率本身就是一种价值观并且应该与诸如个人责任或民主道德等其他的价值现相竞争。达尔认为，在许多情况下，效率都不会成为人们选择的首要价值现。
22，下列要素普遍地代表了老公共行政的主流观点：
●政府工作的中心在于通过现存的政府机构或新授权的政府机构直接提供服务。
●公共政策和公共行政所参与的是设计和执行政策，这些政策集中于一个政治上规定的单一目标。
●公共行政官员在政策制定和治理中扬演着一种有限的角色；更确切地说，他们负责执行公共政策。
●提供服务的工作应该由对民选官员负责的行政官员来承担并且应该在他们的工作中赋予有限的裁量权。行政官员要对民主选举产生的政治领导人负责。
●公共项目得以最佳实施的途径是通过等级制组织，其中管理人员主要是从该组织的顶部施加控制的。
●公共组织的首要价值观是效率和理性。
●公共组织作为一个封闭的系统运转的效率最高；因此，公民的参与是有限的。
●公共行政官员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算。
（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P12）
23，至少在20世纪的前六七十年里，公共行政的主流模式是由诸如伍德罗’威尔逊、弗雷德里克·泰勒、卢瑟·古利克和赫伯待·西蒙这样的作者所明确表达和确立的。即使这种主流公共行政模式的倡导者中有许多人把正统的公共行政描述为价值中立的，但是它事实上并非如此。它是公共机构行为的一个规范模式。在建构这个模式时所要做出的价值选择包括对公共行政官员角色——特别是与政治(政策)过程有关的公共行政官员角色——进行的一种独特的描述，包括选择效率(而不是选择回应性等)作为评价行政机构工作绩效的首要标准，以及包括强调把公共机构主要设计成为封闭的系统，这种封闭的系统以一个具有实质性权威的单一“控制型”行政长官为特征并且以一种自上而下的方式运作。这个模式最显著的特征就是利用“理性选择”作为公共行政的首要理论基础，这一特征在早期的公共行政中也是明显的，而且后来它尤为明确。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P26）
24，老公共行政主流表现形式的流行假定经常遭到了一系列学者和实际工作者颇有说服力的反对，这些学者和实际工作者赞成在行政过程中增加裁量权、提高回应性和加大开放程度。这些观点——我们常常会把它们与马歇尔’迪莫克(Marshall Dimock)、罗伯特·达尔，尤其是德怀特·沃尔多这样一些人物联系起来——为那个全面的模式提供了一个参照物，尽管这个参照物很值得牢记并且在一些特定的情境中常常被人们所接受，但是它却很少占据主导地位。其实，恰当的说法可能是，这些理念被“嵌入”在那个流行的模式内部，相对于那个流行的模式面言，这些理念主要处于从属地位。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P26）

二、新公共管理
1，新公共管理是指一系列当代的思想和实践活动，其核心内容是力图将私营部门和工商企业管道的方法用于公共部门。新公共管理已经成为一个规范的模型，它标志着我们思考方式的深刻转变：我们怎样思考公共行政官员的角色和公共行政这个职业的本质、我们如何做我们所做的事情以及为什么做我们所做的事情。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P13）
2，在新公共管理思想的大量应用中，有一个共同的主题一直都是对市场机制和市场术语的运用，照此，公共机构与其顾客之间的关系被理解为包含着与市场上发生的事情相类似的交易行为。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P13）“从最广泛的意义上来看，这些改革试图用以市场为基础的、由竞争驱动的策略来取代传统的以规则为基础、由权威驱动的过程。”(Kettl 2000a，3)
3，按照新公共管理的观点，公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的职能民营化。他们被要求去“掌舵，而不是划桨”．也就意味着，他们不应该亲自去承担提供服务的责任，而应该尽可能地通过承包或其他类似的安排来确定由别人去具体实施的项目。关键在于，新公共管理大量地依靠市场机制去引导公共项目。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P13,14）哈佛大学的琳达·卡布利安(Linda Kabooliam)解释说，这些安排可能会包括“政府组成单位内部的竞争和跨越政府边界的非营利部门与营利部门之间的竞争，额外津贴和惩罚”(Kabooliam l998，l90)。
4,布鲁金斯学会的唐纳德·凯待尔(Donald Kett)认为他所谓的“全球公共管理改革”主要集中在以下六个核心问题上： (1)．政府怎样才能找到从同样的或更小的税基中挤出经费提供更多服务的途径? (2).政府怎样才能利用市场型的激励措施铲除官僚制机构的弊病?怎样才能用会改变项目管理者行为的市场策略来取代传统官僚体制的指挥一控制机制? （3）.政府怎样才能利用市场机制为公民(现在常常被称为“顾客”)提供更多的服务选择——或者至少鼓励人们更加关注为顾客更好地服务? （4）.政府怎样才能使得项目更具有回应性?政府怎样才能下放职权以便为一线的管理人员提供更强的服务诱因? （5）.政府怎样才能改进其设计和追踪政策的能力?政府怎样才能将其作为贿赂购买者的角色(承包方)与其在实际提供服务中的角色分离开? （6）. 政府怎样才能将其关注的焦点放在产出和结果上，而不是放在过程或结构上?政府怎样才能用自下而上的结果驱动型系统来取代自上而下的规则驱动型系统?(摘自Kettl 2000a，1—2)
5.，新西兰的乔纳森·博期顿(Jonathon Boston)更早地将新公共管理学说的主要特征描述如下：
强调的是管理而不是政策；从利用投入控制转向依靠可量化的产出测量和绩效目标;伴随着新的报告机制、监控机制和责任机制的发展而下放管理控制权；将庞大的官僚机构分解为准自治机构，特别是把商业功能与非商业功能分离开……；优先选择私人所有，对外承包以及公共服务供给的可竞争性;仿效某些私营部门的管理方法，例如，……开发公司计划(和)绩效协议，采用与绩效相联系的薪酬制度，……以及更加关注机构形象；一般都偏爱的是货币刺激而不是诸如伦理、精神和地位等非货币刺激；以及强调的是削减成本，效率和削减(cutback)管理。(Boston l99l，9一10)
6，欧洲公共管理学界的领军人物克里斯托弗·波利特(Christopher Pollitt)和格尔特.鲍查尔特(Ceert Boucbaert)指出，改革的种种努力受制于某一特定国家内的治理哲学和治理文化，受制于该国政府的性质和结构，以及运气和巧合。(2000，60—61)。
7，“新公共管理(英国版本)源于一个基本的经济学论点，即：政府具有垄断性、高昂的交易成本以及信息不对称等缺陷，而这些缺陷在很大程度上导致了政府的无效率。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P16）
8，奥斯本和盖布勒不仅利用美国州级政府和地方政府的经验而且也引用其他国家特别是新西兰的经验提供了许多现在熟悉的“原则”和仍然作为新公共管理核心的理念，通过这些原则，“公共企业家”可能会导政大规模的政府政革，这些原则如下：
（1）．催化的政府，”掌舵”而不是“划桨”：公共企业家要超越现存的政策选择，而要在其社区内部充当催化剂，以催产生候补的行动步骤。(0sborne and Gaebler 《重塑政府》l992．35)。
（2）．社区所有的政府，授权而不是服务：公共企业家而应该将公共创新的所有权转给社区。他们应该使公民、邻里群体以及社区组织能够自己得出解决问题的方案(0sborne and Gaebler l992，52)。
（3）．竞争性的政府，将竞争机制引入服务的供给之中：公共企业家通过鼓励和促进公共的服务供应者、私人的服务供应者和非政府的服务供应者之间开展竞争来抵消这种趋向。其结果就是效率的提高，回应性的增强和创造了一种以创新作为报偿的环境(0sborne and Gaebler 1992，80—83)。
（4）．催命驱动的政府，转变规则驱动的组织：公共企业家首先关注的焦点是该团体的使命——即该组织在内部和外部努力追求的东西。于是，预算系统、人力资源系统和其他系统都旨在反映总的使命(0sborne and Gaebler 1992，110)。
（5）．结果导向的政府，关注的是结果，而不是投入：公共企业家认为，政府应该致力于实现实质性的公共目标或结果，而不应该致力于严格地控制完成该顶工作所花费的公共资源。(0sborne and Gaebler l992，140—141)。
（6）．顾客驱动的政府，满足顾客的需要，而不是满足官僚机构的需要：公共企业家应该首先为顾客服务(0sborne and Gaebler 1992，166一167)。
（7）．有事业心的政府，有收益而不是开支：公共企业家通过将利润动机的理念引入公共领域，能够增值并保证结果(0sborne and Gaebler 1992，203—206)。
(8） ．有预见力的政府，预防而不是治疗：公共企业家认为应该关注的首要问题是预防，防患于末然。通过回到顶防措施上来，公共组织在将来会更有效率和效能(0sborne and Gaebler 1992，219—221)。
（9）．分权化的政府，从层级节制的等级制到参与和协同：决策权已经被延展至该组织的各个方面——即被置于那些能够创新和决定高绩效方针的人们手中(0sborne and Gaebler 1992，250—252)。
（10）．市场导向的政府，通过市场的杠杆作用来调控变化：公共企业家运用旨在塑造允许市场力量发挥作用的环境的创新性战略。他们的战略中心就在于塑造环境以便市场能够最有效的发挥作用，进而保证生活的质层和经济发展的机会(0sborne and Gaebler 1992、280—282)
9，关于公共管理的讨论趋于表明一种对管理行为的经济学解释的偏好，而关于公共行政的讨论则更有可能以政治学、社会学或组织分析为基础。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P20）
10，按照新公共管理的观点，代理理论要么可以用来分析在某一特定的官僚机构内部产生的问题(例如，向委托人提供什么激励才可能会使得代理人产生服从行为?)，要么则可以用来评价不同制度结构的作用(例如，影响警官行为的多种利益怎样才可能会影响对一支警力进行民营化的决策?)（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P21）
11，公共选择(及其孪生物——代理理论)不仅提供了一个很好的政府模型，对某些人而言，甚至可以说提供了一个使人非相信不可的政府模型，而且它们还充当了一种可以在实践上指导缩小政府规模和降低政府成本的智力路线图。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P21）
12，正如我们已经看到的那样，从公共选择最简单的形式来看，公共选择是从市场和顾客的观点来看待政府的。进而，公共选择理论对理性选择的信奉就意味着一种对价值观的选择，通常包含着一种对效率和生产率的承诺。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P21），正如胡德所指出的那样，新公共管理很自然就明显地将强调的重心放在了诸如效率、消除浪费或者使资源与明确的目标相称这样的价值(即所谓的“ó值”)上。不过，他还指出，那些价值的实现可能会以牺牲诚实和公平的交易、偏好的避免或对责任的追求(“θ值”)为代价或者可能会以牺牲安全保障、心情愉快和适应能力(“λ值”)为代价(Hood 1991;也可参见Hood and Jackson 199l,）
13，克里斯托弗·波特(Christopher Pollitt)将“管理主义”描绘成一种信念，这种信念认为，通向社会进步的道路是提高生产率，增进这种生产率的途径是管理人员接受的旨在提高效率和生产率的训练，而且，要扮演好这种重要的(乃至启示性的)角色，管理人员就必须被赋予各种“管理的自由”甚或“管理的权力”(Pollitt 1993，l—3)。
14，那些在专题坛和其他地方对新公共管理发起挑战的人们就以下诸方面提出了问题：新公共管理运动的内在矛盾(Fox 1996)，新公共管理所倡导的价值观(Frderickson 1996；deleon and Denhartd 2000；Schachterl997)，强调市场模式所倡导的分权与公共部门对协调的需要之间的紧张关系(Peters and Savoie l996)，以及行政部门和立法部门的潜在角色和关系(Carrol and Lynn l996)还有人对民营化运动之于民主价值观和公共利益的意义(McCabe and Vinzant 1999)以及企业家精神和特瑞(Terry)(1993、1998)所谓的“新管理主义”会怎样逐渐腐蚀和破坏诸如公平、正义、代表制和参与这种民主和宪政价值观提出了质疑。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P23）
15，当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。因此，公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。换言之，将公民置于首位(鉴于公民处在最前线，所以)，强调的重点不应该放在为政府这搜航船掌舵或是划桨上，而应该放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P23）
16，在奥斯本和盖布勒看来，“这种在工业时代发展起来的政府机构，具有迟缓、集权的官僚体制，专注于各种规章制度，并且具有层级节制的指挥链，因而它们已经不能再有效地运转了” (1992，11—12)。实际上，当这些官僚机构仍旧服务于其先前的目标时，它们“却越来越令我们失望”(15)。
17，新公共管理最近作为处理公共“事务”的传统“官僚”方式的一种替代方案出现了。新公共管理坚持认为，政府应该只从事那些不能民营化或者不能对外承包的活动，而且，从更加普遍的意义上来说，市场机制应该尽可能地被利用，以便公民可以在服务供给方面获得更多的选择。此外，新公共管理认为，管理人员——尤其是具有企业家精神的管理人员应该扮演一种特殊的角色，他们在提高效率和生产率方面具有更大的自由度，他们主要是通过“为结果而管理”来扮演这种特殊的角色的。最后，新公共管理认为，公共管理者“应该掌舵，而不应该划桨”，也就是说，他们应该发展成为政策执行的监控者或服务的购买者，而不应该成为服务供给活动本身的直接提供者。在这些建议的基础上，存在着对诸如公共选择理论、代理理论以及普遍利用经济模型设计和执行公共政策这样一些思想观念的理论认可。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P26）

第二章 新公共服务的来源
1，新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P24）
2，新公共服务可能会主张一种令人难忘的理论传统，其中包括那些对主流模式的理性主义传统提出了建设性异议的人们(例如，马歇尔·迪莫克、罗伯特·达尔和德怀特·沃尔多)的工作。新公共服务的更具有当代性的理论先驱，其中包括：(1)民主公民权理论；(2)社区与公民社会理论；(3)组织人本主义和新公共行政；(4)后现代公共行政。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P27）
3, 观点之比较：老公共行政、新公共管理与新公共服务（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P28,29）

老公共行政
新公共管理
新公共服务
主要理论基础
政治理论，早期社会科学提出的社会和政治评论
经济理论，基于实证社会科学的更精致的对话
民主理论，包括实证做法、解释方法和批判方法在内的各种认识方法
普遍理性与相关的人类行为模式

概要理性，“行政人”

技术和经济理性，“经济人”或自利的决策者
战略理性或形式理性，对（政治、经济和组织）的多重检验
公共利益的概念
公共利益是从政治上加以界定并且由法律来表述的
公共利益代表着个人利益的聚合

公共利益是就共同价值观进行对话的结果
公务员的回应对象
当事人和选民
顾客
公民
政府的角色
划桨(设计和执行政 策，这些政策集中关注的是一个在政治上加以界定的单一目标）
掌舵(充当释放市场力量的催化剂)
服务(对公民和社区团体之间的利益进行协商和协调，进而创建共同的价值观
实现政策目标的机制
通过现存的政府机构来实施项目
创建一些机制和激励结构进而通过私人机构和营利机构来实现政策目标
建立公共机构、非营利机构和私人机构的联盟，以满足彼此都认同的需要
负责任的方法
等级制——行政官员对民主选举产生的政治领导者负责

市场驱动—— 自身利益的积聚将会导致广大公民团体所希望的后果
多方面的——公务员必须关注法律、社区价值观、政治规范以及公民利益
行政裁量权
允许行政官员拥有有限的裁量权
有广泛的自由去满足具有企业家精神的目标
具有所需的裁量权，但是裁量权应受限制并且要负责任
采取的组织结构
官僚组织，其特征是机构内部自上而下的权威以及对当事人进行控制或管制
分权的公共组织，其机构内部仍然保持对当事人基本的控制
合作性结构，它们在内部和外部都共同享有领导权

行政官员和公务员的假定动机基础
薪金和收益，文官制度保护
企业家精神，缩小政府规模的理念愿望
公共服务，为社会做贡献的愿望

一、民主公民权
4,公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份怎样(Tuener 1993，3)。
5，公民看起来会超越自身利益去关注更大的公共利益，进而会采用一种更加广阔且更具长期性的视野，这种视野要求公民了解公共事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的让区达成一种道德契约(Sandel 1996，5—6)。
6，公共精神需要培育和维护，而对于正义原则、公共参与和公共审议的不断关注则能够有助于公共精神的培育和维护。正义感可以唤起感到受虐待者或被利用者内心的强烈情感，而且他们的反抗常常会很有力。另一方面，一个似乎要致力于促进正义的政治体系则很可能会引起慈爱和参与。参与是激起公共精神的另一种手段。参与决策的人们对那些决策有更好的了解并且更有可能有助于决策的执行；但是，由于参与可能会被组织得给人们造成一种错误的参与感，所以参与必须与公开审议和公开对话的条件保持平衡。审议能够澄清并且有时还能够改善已经觉察到的分歧；它能够为了使人们至少“在同一页上”开始而提供一个共同的信息基础；而且它还能够培育起一种团结的意识和对一些可能会被提出的解决方案的承诺。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P31）
7，一个复兴的公民权概念常常会包括：关心共同利益，社区整体的福利，一个人所拥有的尊重他人权利的意愿，对不同宗教信仰、政治信仰和社会信仰的容忍，承认社区的决策重于一个人的私人儡好，以及承认一个人有责任保护公众和为公众服务。(Evans and Boyte 1986，5)
8，与管理主义者对更高效率的要求相对照，金和斯蒂弗斯认为公共管理者应该追求回应性的提高和公民信任度的相应增强。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P32）

二、 社区与公民社会的模型
9，“在我们的体系中，所谓‘共同利益’，首先就是要保护这样一个系统，在这个系统中，各种人——在法律许可的范围内——都能够有自己对这种共同利益的视野，而且他们同时还能够实现种种使一个社会系统既有价值又具有可操作件的彼此适应。冲突的利益在一个具有共同目标的框架中的作用就是一个自由社会的剧本”(约翰.加德纳 John Garden 1991，15)。
10, 在加德纳和其他人看来，社区建立的基础是关怀、信任和协作，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。社区的互动本性在个人与集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P34） 著名的管理理论家罗莎贝思·莫斯·坎特(Rosabeth Moss Kantor)在其早期关于社区的某些著作中讨论了这种思想。她写道：“对社区的寻求也就是对个人生活之集体定位方向和目标的追求。将自我投入到一个社区之中、认同一个社区的权威，以及愿意支持该社区的生活，所有这一切都能够提供身份、个人意志以及按照该成员感到表达了他自己内在特质的标族和指导原则的成长机会。”(Kantor 1972．73)
11，从集体意义上说，社会小团体构成了一种人们需要在社区关怀的环境中实现其个人利益的“公民社会”。公民社会是一种公民能够相互进行一种个人对话和评价的地方，这种个人对话和评价不仅是社区建设的本质而且也是民主的本质。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P34）
12，实际上．许多公民都不是在把自己的时间花在选举或政党政治上，而是在参与一种新型的政治活动，尽管他们认为政治系统是封闭的并且难以进入，但是他们却在街坊邻里、工作团体和社团内从事一些以公民为基础的“草根”(grass-roots)活动。这些活动构成了公民权的试验场，在这里，人们正在力图建立彼此之间的新关系和更大范围的政治秩序，通过这些关系，人们不仅可以认识到现代世界对参与政治所施加的种种困境，而且还可以了解由现代环境所提供的新的活动和参与的可能性(Boyte and Kari l996,Lappe and DuBois 1994)。
13，公共行政官员是如何受社区和公民社会的影响的?他们又是怎样影响社区和公民社会的?首先，在存在着强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会信任和内聚力的地方，政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和讨论渠道，并进一步就民主治理问题进行公民教育(Woolum 2000)。其次，公共行政官员能够为社区和社会资本的建设做出贡献。目前，有些人认为，公共行政官员的首要角色就是要建设社区(Nalbandian 1999)。另一些人则必定会认为，公共行政官员能够通过鼓励公民参与公共决策而对增进社会资本发挥积极的作用。（登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》P36）

三、 组织人本主义与新公共行政
14，乔治·弗雷德里克森(George Frederickson)在其《新公共行政》一书中就为了把社会公平作为行政决策和政治决策的指导观念而进行了论证，“公务员义不容辞的责任就是要能够建立和保护公平的标准和测量以及认识公共服务对公民的尊严和福利的影响”(1980，46)。
15，理性模式就把关注的焦点集中在“人的一致的、可程序化的、有组织的思维活动上”，这个模式“首先关注的是与目标有关的行为”，并且“不问来龙去脉地设定了目标”(Argyris l973，261)o
16，在其早期的著作《人、管理与品行》(1967)中．罗伯特·戈伦比威斯基对传统的组织理论进行了批判，他着重批判了传统组织理论所主张的自上而下的权威、层级控制以及标准的工作程序，他认为，这样的管理方法反映了对个人的道