司法审查视角下行政执法的完善路径.pdf

问题研究14中国价格监管与反垄断2024 年第 2 期司法审查视角下行政执法的完善路径蔡健摘要：行政机关依法行政是依法治国的根本。行政执法不仅关系着行政机关公信力的建设，还直接影响到人民群众对法律的权威性、严肃性的认同。本文对 696 份非诉行政审查的裁定书进行分析，将行政机关申请人民法院强制执行置于司法审查的视角下，对法院的审理思路和裁判的标准进行梳理和总结。对出现的明显缺乏事实依据、法律依据及明显违反法定程序、明显损害权益问题进行分析，据此提出转变执法理念、加强程序意识和能力建设，确认违法前的主动补救和强化执法监督，促进行政机关行政执法合法化。关键词：行政执法 行政裁定书 不予执行 非诉审查在个人信息时代，行政机关申请人民法院强制执行的案件，一般由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查。法院裁定不予执行，从理论上是基于行政行为无效的观点，即因重大明显违法而无效的行政行为自始无效，对当事人不具有约束力和执行力。1这实际上也是对行政执法合法性的一种确认。这不仅仅是对某些严重违法行政行为的否定，也是对当事人权益的一种保护。因此，法院对行政机关强制执行申请的审查，从确保行政执法合法性的层面来说，是必不可少的一种保障。行政执法法治化的既有研究，主要是从理论角度对行政执法过程中存在的问题的梳理，从应然的层面对行政执法的行为、理念以及执法者的文明素质建设进行分析，探讨了实现行政执法法治化、确保依法行政的制度选择，2而从实然层面的对行政执法的问题的梳理分析并不多。因此，本文运用实证分析法，从司法审查的视角对 2018 年 1 月 1 日 2022 年 12 月31 日的非诉行政审查的 696 份裁定书进行梳理，从中提炼审查法院的认定标准、审查思路和裁判要点。从该类裁判文书中法官的视角分析行政机关行政执法中存在的问题并对行政机关被裁定不予执行的原因进行梳理分析，并以问题为导向提出行政执法的完善路径。一、行政强制执行司法审查的实证考察本文以中国裁判文书网已公开的裁判文书为研究对象，在高级检索界面中的案件类型选择“行政案件”，文件类型选择“裁定书”，审判程序选择“行政非诉审查非诉行政行为申请执行审查”，并将裁判日期为 2018 年 1 月 1 日 2022 年 12 月 31日，检索日期为 2023 年 4 月 1 日。经过检索，共得到 696 份非诉行政审查的裁定，并对其中 140 份未裁定执行的裁定书的裁判要点进行梳理和分析。在检索得到的裁定书中，因行政机关主动申请撤销的案例有 63 个，审查法院认为，申请执行人申请撤回强制执行的申请不损害国家利益、公共利益和他人合法权益，也不违反法律、法规和司法解释规定，根据 最高人民法院关于适用若干问题的解释第一百零一条第一款第（十五）项的规定，对撤销予以支持。由于管辖权错误而裁定移送管辖的案例有 7 个。此外，基于行政强制法和城乡规划法的有关规定，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，法律已经授权行政机关强制执行权，故法院裁定不予受理行政机关的非诉执行申请的案例有 7 个。在余下的 63 份裁定书中，对法院裁定不予执行的法定事由进行统计，每种事由的具体数目如下：明显缺乏事实依据的案例有 6 个；明显缺乏法律依据的案例有 24 个；明显违反法定程序的案例有 30 个；其他明显违法的案例有 3 个。其中法院认定不予执行的事由可能不止一种，本文采取了对较为具有代表性的事由进行归类。如图所示。问题研究15中国价格监管与反垄断2024 年第 2 期图 法院裁定不予执行的事由统计二、人民法院裁定不予执行的事由分析非诉行政执行由行政诉讼法（2017 修正）第九十七条所设定，该条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”人民法院对行政机关作出的行政决定拥有审查和裁决的权力。行政强制法虽并未明确规定法院裁定不予执行的条件，但根据行诉法解释第一百六十一条第一款，对被申请执行的行政行为裁定不予执行采取的是“明显违法”的标准，这相比经行政诉讼判决撤销行政行为的标准要高一些。而在实践中，这个标准并不是很明显，本文根据法院的裁判文书中的司法案例来讨论四种主要的情形。（一）明显缺乏事实根据1.事实认定不清。在黑龙江省大庆市人民防空办公室申请执行大庆某房地产有限公司行政征收案中，法院听证后认为，征收决定中确定的建筑面积及征缴数额存在异议，属于事实认定不清。在陕西省华阴市国土资源局申请执行华阴市某混凝土拌合有限责任公司的行政处罚案中，法院审查后发现，处罚决定书所依据的勘测笔录、现场勘测平面图当事人签名明显非本人所签。此外，行政处罚决定书中，被处罚主体系华阴市某混凝土拌合有限责任公司，但向法院申请强制执行时被申请强制执行主体系该公司的法定代表人个人，被申请执行主体明显有误。2.证据不足以证明相对人违法。在山西省朔州市平鲁区自然资源局申请执行范某行政处罚案中，朔州市平鲁区自然资源局依据调查笔录、现场勘查笔录和调查报告记录等，认定被申请人范某未经批准擅自在街道边占用土地并对其作出行政处罚决定。在法院对行政处罚决定书审查时发现，范某在调查中称该房屋系其子所建，其只是暂时在此居住给儿子看门，该自然资源局在未对此作进一步的调查核实的情况下作出处罚。（二）明显缺乏法律依据1.没有法律依据。在湖南省常德市国土资源局武陵区分局申请执行陈某等人行政处理决定案中，复议法院发现该行政机关作出的收回陈某等人领取的安置公寓楼和公寓楼折抵的安置资格补偿款的行政处理决定仅依据会议纪要精神，而缺乏有效的法律法规依据，人民法院不能执行没有法律法规依据的行政处理决定。故驳回了该行政机关的复议申请。2.适用法律错误。在内蒙古乌审旗环境保护局申请执行中国石油化工股份有限公司华北油气分公司行政处罚案中，乌审旗环境保护局作出的排污核定与排污费缴纳决定书的法律依据是排污费征收使用管理条例和有关环境保护法律、法规、规章的规定，而未引用具体的法律法规的条款。因此法院裁定申请执行人所作的征收排污费的具体行政行为适用法律错误。（三）明显违反法定程序1.行政处罚前程序违法。申请执行人在作出处罚决定前并未核实被执行人的身份及违法行为，确保处罚对象为违法行为的实施者。对涉及多人且罚款数额在 10 万元以上，应属于情节复杂或者重大违法行为案件，给予行政处罚应当经过行政机关负责人集体讨论决定。在湖南省醴陵市自然资源局申请执行张某等 12 人行政处罚案中，醴陵市自然资源局对张某等人未按建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为作出罚款。法院审查后查明申请执行人在作出处罚决定前并未核实被执行人的身份及违法行为；作出重大行政处罚，未经行政机关负责人集体讨论决定；仅送达部分被执行人。即醴陵市自然资源局作出处罚决定的程序违法，损害了被执行人的利益，遂裁定不予执行。2.行政处罚决定书程序违法。在山西省朔州市平鲁区自然资源局申请执行韩某行政处罚案中，申请人申请将行政处罚决定书中的第一项、第二项予以强制执行。强制执行申请书中应当由行政机关负责人签名、加盖行政机关的印章，并注明日期，而人民法院审查发现该案的强制执行申请书原件中没有行政机关负责人的签名，明显违法，遂裁定不予执行。3.催告书送达程序违法。在黑龙江省大庆市交通运输局申请执行王某行政处罚案中，被执行人未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动，大庆市交通运输局依法对被执行人作出了处罚决定，并当日向被执行人进行了送达，被执行人收到处罚决定书后，在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼。于是大庆市交通问题研究16中国价格监管与反垄断2024 年第 2 期运输局向人民法院申请强制执行对其作出的罚款20000 元，并加处罚款 20000 元。法院发现行政机关未采取直接送达催告书的方式就进行公告送达，其送达程序违反了行政强制法的相关规定，损害了被执行人合法权益，遂裁定不予执行。4.未遵循法定期限。申请执行人向本院申请强制执行，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起 3 个月内提出。在湖南省醴陵市自然资源局申请执行醴陵市泗汾镇何田社区居民委员会行政处罚案中，醴陵市自然资源局于 2020 年 6 月 8 日向醴陵市泗汾镇何田社区居民委员会送达行政处罚决定书，未有正当理由在 2021 年 10 月 26 日向法院申请强制执行，明显超过法定期限，遂裁定不予执行。（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益法院认为行政机关的行政行为明显违法并损害被执行人合法权益，应当裁定不予执行。此类裁定在审查时的裁判要点如下：强制执行申请书的内容与行政处罚决定书的内容不一致。在山西省朔州市平鲁区自然资源局申请执行柴某行政处罚案中，法院审查后查明，申请人朔州市平鲁区自然资源局依据强制执行申请书申请对其作出的行政处罚决定书的第二项予以强制执行，但其申请强制执行的内容与行政处罚决定书中的第二项内容不是同一内容，明显违法且损害被执行人的合法权益，遂裁定不予执行。三、基于不予执行事由的行政执法完善路径通过以上梳理可以看出，在司法审查视角下，行政执法过程中行政主体以及执法人员存在超越职权、粗暴执法、不正当行使自由裁量权等问题，这明显与行政执法法治化的目标背道而驰，这些阻滞因素大大影响了法治政府建设的进程。依法行政全面提升行政机关行政行为合法性与合理性，需要从执法理念、执法能力、程序意识、执法监督、确认违法前的补救这五方面进行完善。（一）转变执法理念要保障行政执法的合法性，首先需要执法者树立科学的执法理念。我国国体和党的宗旨决定了执法人员应当树立以人民为中心的执法理念，始终把人民放在最高位置。3行政机关在行政执法的过程中需要深入贯彻法治思想中的“善治”思维和“治理”理念。实践中执法者的对象大多是普通群众，而且存在相当比例的弱势群体，若执法过程中执法人员敷衍了事，容易导致当事人的不满与抵触，更不利于公众对于行政机关满意度的提升。“行政处罚的目的并不在于打击和报复过去的违法行为，而是为了预防违法行为的再发生。”4执法者在依法依规、充分保障当事人合法权利的基础上，可采取劝说、教育、指导等非强制手段引导当事人自觉守法，和谐处理行政机关与当事人之间的关系。具体而言，可以采取公众满意度评价的方式，通过把握公众对于行政机关执法行为的满意程度，提升行政机关行政执法的质量。（二）加强程序意识程序违规是行政机关行政执法中存在的较为严重的问题，原因不仅在于行政机关及其工作人员执法中的失误，更在于行政机关内部无严谨遵守程序的意识。程序公正是行政执法办案的刚性约束，“遵守法定程序，是发现事实真相、实现实体公正的基本方法，也是行政机关的法定义务”。5程序的正当性与最终结果的实质正义之间存在着内在的关联，程序权利能够促进形式主义和法治的实现。6应培养行政执法人员的程序意识和程序观念，使其遵循法治意识作出行政行为，增加行政行为的合法性，减少行政执法的随意性。同时，也要加强监督主体对于行政机关行政执法的监督，继续贯彻落实行政执法责任制，通过这些追究法律责任的方式，以达到重视行政程序的目的。（三）加强能力建设行政执法最终由执法者实施，因此，执法者的队伍建设对于执法行为的影响十分重要。当前行政执法人员能力建设方面存在的问题主要在于培训体系不够完善、队伍职责分配不均、保障制度不够健全等短板。对于行政执法人员，需要推进执法考试实质化，使其熟悉法律法规条文、规范行政行为，提高适用法律法规的能力、分析判断违法行为的能力、收集鉴别证据的能力和制作执法文书的能力。同时，行政执法的有效推进也离不开完善的制度规范，行政执法部门在行政执法改革过程中应通过制度进行管理。（四）确认违法前的主动补救行政诉讼法解释（2018 年）用事后的证明，拉长权利救济期限的方法进行制度性的弥补。这对于保障相对人的合法权益具有重要意义，但这只是解决权利保障的制度补救，因此在提供制度性补救的同时，法院也应当对行政机关程序违法进行直接的、正面的否定性评价，即作出相应的违法判决。以“对原告权利不产生实际影响”为标准，将程序违法分为轻微违法和程序违法两种，分别确立了确认违法与撤销两种判决方式。从实践看，对于“程序轻微违法”，在当事人诉诸法院或者行政复议之前，行政机关应当主动纠正补救。（五）强化执法监督问题研究17中国价格监管与反垄断2024 年第 2 期对行政执法来说，一旦执法权力没有监督和制约，就必然会被滥用，且不可避免。而要想规范行政执法，就必须健全监督机制，使行政执法实现规范化、法治化、现代化。首先，应当优化行政执法流程，明确各类具体行政行为的法定权限和程序，遵循法定的权限和程序提高行政机关执法的规范性。其次，要对行政裁量权进行严格规范，按照“压缩裁量权弹性，公示裁量标准，实行阳光执法”的要求，对行政机关处罚行为进行监督。再次，是将合法性审查贯穿行政执法的全过程，作到事实清楚、程序合法、形式完备。此外，通过行政执法公示制度，对行政人员及其执法行为进行监督。四、结语 行政执法的法治化改革任重道远，行政执法主体、程序、责任制度的法治化是行政执法法治化改革必然要求。法治政府建设实施纲要（2021-2025）提出了数字法治政府建设的要求，如元宇宙、人工智能、区块链、大数据等新技术的应用，这些现代信息技术的发展倒逼政府数字化转型。行政机关的行政执法同样应当依靠人工智能技术作为依托，如格式化文书强化程序规范，材料数字化、更新实时化等技术实现智能管理，促进行政执法效能与质量的提升。7譬如浙江省 综合行政执法条例 通过“互联网+监管”和“互联网+执法”这样的信息化平台的端口，实现网格化管理，行政执法人员只通过“一次执法检察”，通过互联网信息平台通知所需执法部门进行问题的解决，不但能够提升执法效率，而且还增加了群众的满意度。注释（1）黑龙江省大庆市萨尔图区人民法院，（2020）黑 0602 行审 92 号。（2）陕西省华阴市人民法院，（2017）华阴行非诉审字第 1 号。（3）山西省朔州市平鲁区人民法院，（2020）晋 0603 行非审字 2 号。（4）湖南省常德市中级人民法院，（2019）湘 07 行审复 2 号。（5）内蒙古自治区乌审旗人民法院，（2017）内0626行审29号。（6）湖南省醴陵市人民法院，（2021）湘 0281 行审 47 号。（7）山西省朔州市平鲁区人民法院，（2019）晋 0603 行非审字 16 号。（8）黑龙江省大庆市让胡路区人民法院，（2021）黑 0604 行审 13 号。（9）湖南省醴陵市人民法院，（2021）湘 0281 行审 69 号。（10）山西省朔州市平鲁区人民法院，（2020）晋 0603 行非审字 4 号。参考文献1 何海波.行政诉讼法.法律出版社，（3）：719.2 戴小明.关于行政执法法治化的探讨.中南民族学院学报（人文社会科学版），2000（4）.3 宋丰华.推动福州综合行政执法改革探究.福州党校学报，2018（5）.4 熊樟林.行政处罚的目的.国家检察官学院学报，2020（5）.5 张步洪.行政处罚程序违法的实体化处理与法律责任.国家检察官学院学报，2020（5）.6 余凌云.行政法讲义.清华大学出版社，（3）.7 陈真亮，王雨阳.政府数字化转型驱动下环境监管体制的反思及优化思路基于“大综合一体化”行政执法改革的分析.浙江树人大学学报，2021（5）.基金项目：2022 年海南省研究生创新科研课题（课题批准号：Qhys2022-11）（作者单位：海南大学法学院）哈尔滨市双管齐下守护冬季旅游市场价格秩序日前，哈尔滨市市场监督管理局联合各辖区局及监管所，采取“指导+约束”双管齐下的措施，扎实开展冬季旅游市场价格监督检查。一是将冬季旅游市场价格监管作为重点工作纳入价格监督检查工作重点，加大巡查检查力度和频次，形成对市场价格违法行为的有效震慑。二是制发了冬季旅游市场价格行为提醒告诫书，要求各区、县对旅游市场景点、景区等六方面经营者进行全覆盖张贴。对接哈尔滨冰雪大世界，依据价格法律法规政策规定，对经营者自主定价规则和定价方案进行指导规范。在松花江冰雪嘉年华，对游乐项目价格公示中套票中所包含项目及价格进行现场指导，要求立即改正。在银河欢乐世界，对游乐区收费公示进行现场指导，八方来鸿要求在服务台进行统计公示收费项目、价格，商品经营区要求货签对位，标示准确。强化巡查检查，加大对景区景点及周边宾馆酒店、饭店、停车场等巡查检查力度。重点强化对各景区景点及相关经营单位不执行政府指导价、政府定价，不按规定明码标价、价格欺诈等价格违法行为的查处力度。（信息来源：哈尔滨市市场监督管理局价格局）