史密斯模型视角下乡村产业振兴政策执行研究--以F县H镇为例.pdf
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1、2024 年 4 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture乡村治理史密斯模型视角下乡村产业振兴政策执行研究以 F 县 H 镇为例陈雨露,李亚,郝邹琴(重庆科技大学 法政与经贸学院,重庆 401331)产业振兴是乡村全面振兴的基础和关键,是解决农村一切问题的前提,是国家对产业发展能推动乡村振兴和助力脱贫攻坚产生巨大作用的充分肯定。围绕乡村振兴特别是乡村产业振兴,中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见 国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见等政策文件着力推动乡村产业加速振兴,并将产业兴旺放在首位,乡村产业政策由此成为各级政府支持农业发展的重要手段。尤其在非农产业较为
2、薄弱的乡村,必须大力推动产业振兴政策的有效落地,激发各类主体的能动性创造性,获得目标群体的认知,调整优化产业环境,才能真正实现农村全面进步、农民全面发展、农业全面升级。然而,现实中的产业振兴仍面临着许多的问题和约束,政策实践过程的重要性并不亚于政策的设计出台。目前,各地都采取了一系列政策举措推进产业振兴,但在落实的过程中存在政策本身、执行机构、目标群体和执行环境等多重因素影响,一定程度影响了政策效果。白杨等1认为过分强调政策制定者的作用,会忽视政策执行主体和目标群体的态度、价值观和利益对政策实施过程及结果的影响。反观现实,应该将决策者和执行者融入到政策制定和政策执行的过程中。孙宇等2则是基于执
3、行过程的监督机制提出,在政策执行中应实现“事前规范,事中监控,事后反馈及补偿”模式。曾宪才等3还通过制度环境与执行结构方面进行分析,提出应以更加多元的视角看待青年发展政策的执行差距,建立综合性、本土化的分析框架,关注政策执第一作者简介:陈雨露(1993-),女,硕士研究生。研究方向为公共服务与社会治理。摘要:乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴的全面振兴,其中最重要、最根本、最关键的是产业振兴。乡村产业振兴与乡村发展的物质经济基础密切相关,是乡村全面振兴的关键。促进乡村产业振兴,必须建立健全制度体系,并有效推进政策自上而下的传导,这是实现农村一二三产业融合及乡村振兴的
4、重要保障,对于建设中国特色社会主义乡村具有至关重要的意义。基于对 F 县 H 镇乡村产业振兴政策执行过程的实地调研,结合史密斯政策执行过程模型,从多角度分析乡村产业振兴政策执行困境并提出相关的对策建议,以期为基层政府更有效地落实产业振兴政策,推进乡村振兴提供一定的启示和参考。关键词:乡村产业振兴;产业政策;政策执行;史密斯模型;基层政府中图分类号院F323文献标志码院A文章编号院2096-9902渊2024冤04-0069-05Abstract:Rural revitalization includes industrial revitalization,talent revitalizati
5、on,cultural revitalization,ecological revitalizationand organizational revitalization,of which the most important,fundamental and key thing is industrial revitalization.The revitalizationof rural industry is closely related to the material and economic basis of rural development,and it is the key to
6、 the overallrevitalization of rural areas.To promote the revitalization of rural industries,we must establish and improve the institutional systemand effectively promote the top-down transmission of policies,which is an important guarantee for the integration of primary,secondary and tertiary indust
7、ries in rural areas and the revitalization of rural areas.It is of vital significance to the construction ofsocialist villages with Chinese characteristics.Based on the field investigation of the implementation process of the rural industrialrevitalization policy in H Town,F County,and based on the
8、Smith policy implementation process model,this paper analyzes thedifficulties in the implementation of the rural industrial revitalizationpolicyfrom multiple angles andputsforwardrelevantcountermeasures and suggestions,in order to provide some inspiration and reference for the grass-roots government
9、 to implement theindustrial revitalization policy more effectively and promote rural revitalization.Keywords:rural industrial revitalization;industrial policy;policy implementation;Smith Model;grass-roots governmentDOI:10.20028/j.zhnydk.2024.04.01669-2024 年 4 期乡村治理智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture行
10、组织权责与资源的匹配性,并注重“人”的因素。这些前期研究显示了国内学者在研究公共政策具体执行方面所做的努力,为本文研究提供了可靠的理论支撑。本土化的政策执行依然受到政策本身、执行机构、目标群体和执行环境等多方面因素的重要影响。1H镇乡村产业振兴政策与史密斯政策执行过程模型1.1H 镇乡村产业振兴概况H 镇位于 F 县东部偏南,地处两县交界处,总面积101 km2。H 镇辖 3 个社区、25 个行政村,常住人口约8 万人。近年来,H 镇按照中央和省、市、县委产业振兴政策指引,聚力产业兴镇,建设和美乡村,采取多项措施强化基层组织,依托产业特色健全制度措施、加大扶持力度,积极探索产业发展新路径。首先
11、,做活土地,提升稳产富民水平。以赵村、套村为试点,通过集体规模流转、反租倒包等方式,整合分散在农户手中、沉睡在集体账中的零散资源,盘活村集体资产,壮大村集体收入。其次,以“吨良田”标准深入开展高标准农田建设,大规模实施土地综合整治,并且大力推广大豆玉米套种种植模式,提高土地利用率和产出率。培优产业,提升片区发展质效。再次,推行公司+基地+农户的模式,农民以土地入股,农民专业合作社依托镇土地流转服务中心,集中土地建立投资羊肚菌特色种植示范基地,并建立利益联结机制,以基地为平台为村里的贫困户提供就业机会,帮助其通过发展农业产业脱贫致富。最后,以村党委为桥梁,在赵村、张庄、小楼村等区域用免费培训获得
12、技能的方式吸引农户,联合周边及村内种植大户发展规模化特色农产品种植,推广种植优质水稻、紫甘薯、水果玉米等各 1 000 亩(1 亩约等于667 m2)以上。H 镇采取的这些促进产业振兴的政策措施虽然有力推动了农业增产、农民增收,但在笔者的实际调研走访中发现,这些政策在执行过程中还存在着不少问题,一定程度上影响了政策效应的更好发挥。1.2史密斯政策执行过程模型长期以来,国外公共政策学界从不同角度探讨了影响政策执行的因素,形成了不同侧重点的政策执行理论模式,主要包括过程模式、互动理论模式、博弈模式、循环模式、系统模式及综合模式,分别基于不同的理论面向探索政策执行过程的互动行为及其内在逻辑,而美国著
13、名政策科学家 T.B.史密斯在 1973 年提出的政策执行过程模型是其中一种颇具代表性的模型范式。该模型指出,政策执行过程最为重要的影响要素分别是以下 4 个方面。一是理想化的政策,即政策本身是否合理、正确。二是执行机构,即政策执行的主体,包括政策执行机关的结构,执行人员的方式技巧、执行能力及水平等。三是目标群体,即政策影响的直接对象,该群体的特性、对政策执行的认可度与接受度能直接影响政策的执行效果。四是环境因素,即影响政策执行的外部环境因素,包括政治、经济、文化等方面4。该模型旨在深入探究政策执行过程中的各种因素,以及这些因素涉及的生态关系。史密斯指出,在政策执行的相互作用过程中,这些因素会
14、相互制衡从而生发出一种“张力”(Tension),其背后隐含着一定的矛盾冲突,进而影响到政策执行的最终效果。因此,在政策执行中要进行“处理”及“建制”并及时作出“回应”5。H 镇在做活土地、优化配置产业资源,调整优化产业结构等方面需要产业政策的指导,而乡村产业振兴政策执行是一个动态的过程,影响其执行效果的因素同样涉及到政策本身、执行机构、目标群体和执行环境等多方面。以史密斯政策执行过程模型为分析框架,对乡村产业振兴政策执行过程进行系统研究,探索如何通过有效处理政策问题、对政策本身的规制力予以完善,提升政策目标群体的认知能力,并加强政策环境的控制,提高政策执行效率,可为未来乡村振兴的不断深入发展
15、提供新思路,也为其他相关政策的制定与出台提供参考和借鉴。乡村产业振兴政策的史密斯政策执行过程模型如图 1 所示。2史密斯模型下的乡村产业振兴政策执行困境2.1政策本身院目标设计的模糊从政策执行可操作化的视角来看,乡村产业振兴政策的具体措施要想在基层实践中顺利推行,必须进行本土化的转化,即地方政府在执行时要结合本地实际情况将上级政策要求具体化,对政策目标精准明确,不断优化和完善政策执行过程。制定具有针对性的政策目标,可使政策行为更具针对性,从而实现因时、因地、因人制宜的灵活执行6。而 H 镇政策实施方案在内容的表述上却较为笼统,用词模糊、抽象,如“深入开展高标准农田建设”“扶持壮大专业经营大户”
16、“大力推进农业产业数字化”等,但农田建设要建到什么样的高标准、专业经营大户要扩大到什么程度、农业产业数字化要达到什么指标,均没有给出具体表述。在政策执行过程中,由于相关标准的界定不清晰,导致各村庄理解有偏差,农业产业发展水平不一。而基层的政策执行者在具体操作过程中的随意性也较大,提升产业发展的工作精准性不强,容易造成重复性建设和创建内容弱化。70-2024 年 4 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture乡村治理H 镇相关办公室工作人员陈某提到:“上头下发文件下来,我们也不知道他们到底怎么规定和要求的,只是强调要把经营大户扶持起来,主任也不清楚细节,我也是按主任安
17、排,把那几个开工作室的喊到一起,把他们报上去了。其他人我也不知道是不是属于扶持对象的范围,也管不了啊。”(访谈资料:H20230605CLL)2.2执行机构院政策表面化政府的象征性政策执行属于“面子工程”,即政策只停留在口头或书面形式上,假意要完成政策,却对政策执行采取敷衍的态度。这种现象在 H 镇执行乡村产业振兴政策过程中屡有发生。如 加快农业产业集群建设,提升全县农业产业化水平实施方案 宣讲在 H 镇正如火如荼地进行,刘庄村因土壤肥沃而闻名,在县里请来技术专家考察后,认为这里适合采取种植皇冠梨,如果村内把土地流转,以规模化的方式进行种植,既能实现土地产值增长,又能增加集体和村民的收入。然而
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