现行行政诉讼收费制度样本.doc

论行政诉讼收费制度

摘要：现行行政诉讼收费收费制度基础上是民事诉讼收费制度翻版，行、民不分。在谈到设置行政诉讼收费制度理由时，多全部借鉴设置民事诉讼收费制度理由。这些理由在理论上难以自圆其说，在实践中也未能改变大量行政诉讼成本由国家负担事实。所以行政诉讼收费制度必需改革：１、建立行政诉讼成本国家负担制度；２、建立国家诉讼成本追偿制度；３、建立滥用诉权处罚制度；４、涉外行政诉讼收费实施对等标准。

关键词：行政诉讼费用 诉讼成本国家负担 诉讼成本追偿 对等标准 

一、引言

1982年《民事诉讼法（试行）》出台，中国民告官制度──行政诉讼得以确立。《民事诉讼法（试行）》第３条第２款要求“法律要求由人民法院审理行政案件，适用本法要求”这是行政诉讼最直接且又最早法律渊源。和之相对应，依据《民事诉讼法（试行）》第80条、第178条、第190条、第200条之要求，行政诉讼收费制度也随之建立。最高人民法院于1982年、1989年前后两次颁布了《人民法院诉讼收费措施》①，使行政诉讼收费制度深入具体化。

行政诉讼收费是指当事人进行行政诉讼活动，应该向人民法院交纳和支付一定数额费用。行政诉讼通行说法是指行政相对人和行政主体②在行政法律关系领域发生纠纷后依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体行政行为正当性，并判定相对人主张是否妥当，作出裁判一个活动。显然行政诉讼时间区域为：从当事人提起行政诉讼时起至行政裁判作出时止。行政诉讼收费即当事人在该时间区段应向人民法院所交纳诉讼费用。依据1989年《人民法院诉讼收费措施》第一章要求行政诉讼收费分为三类：１、行政诉讼案件受理费和其它诉讼费用；２、行政诉讼案件实施申请费和其它实施费用；３、非诉行政案件实施申请费和其它实施费用。显然前述行政诉讼收费只包含《人民法院诉讼收收费措施》中第一类，而不包含后两类收费。实际上，行政诉讼案件实施是指行政诉讼终止后，依国家强制力将发生法律效力判决，裁定及其它法律文书，按其内容和要求加以实现活动；非诉讼行政案件实施是依国家强制力将没有经过行政诉讼程序，但已发生效力行政法律文书内容和要求加以实现活动。可见行政诉讼、行政诉讼案件实施、非诉行政案件实施，是三个不一样，有着质区分，又相联络概念。三个概念，泾渭分明，不容混淆。《人民法院诉讼收费措施》第一章将上述三种收费统一称为行政诉讼收费作法，很值得商榷，因为不是笔者今天所要讨论范围，姑且不议。笔者所要讨论是设置上述三种收费制度合理性和其改革方向问题。为了行文方便，本文以《人民法院诉讼收费措施》为准，将上述三类收费统称为行政诉讼收费(广义)，而将第一类收费称为行政诉讼收费(狭义)。如无尤其说明本文中行政诉讼收费均指上述三种收费，即广义上行政诉讼收费。

在讨论行政诉讼收费时，我们不能考究设置诉讼收费必需性。概观设置行政诉讼收费原因，大抵有以下多个：设置行政诉讼收费制度。⒈能够降低国家财政支出,减轻人民群众负担。⒉有利于增强公民、法人、其它组织法制观念,预防滥用诉权。⒊有利于行政机关行使职权，促进依法行政。⒋有利于表现当事人在在诉讼中法律地位平等。⒌有利于维护国家主权和经济利益。但笔者认为上述理由存在着逻辑上缺点，也严重不符合客观实际。

另外，中国行政诉讼收费标准，没有考虑行政诉讼本身特殊性，完全照搬民事诉讼收费模式，将案件分为财产案件和非财产案件。非财产案件按件征收，财产案件按财产价值一定百分比征收，数额越大，费用越高。从理论上讲，司法实践中将行政诉讼分为财产案件和非财产案件做法是行不通，因为全部行政诉讼法律关系客体均为具体行政行为正当性，而非象民事诉讼法律关系中客件，可分为：财产类客和非财产类客体。所以现行行政诉讼收费制度须改革。

二、对行政诉讼收费制度质疑

现行行政诉讼收费制度关键依据是《民事诉讼法(试行)》和依该法制订《人民法院诉讼收费措施》及其补充要求。从《人民法院诉讼收费措施》要求来看，行政诉讼收费制度基础上是民事诉讼收费制度翻版。因为民事诉讼和行政诉讼不仅是量不一样，在质上也有显著区分，故现行行政诉讼收费制度有几点值得商榷。

(一)对行政诉讼收费制度设置原因质疑。

１、实施行政诉讼收费制度并不一定会降低国家财政支出，减轻人民群众负担。

有些人认为人民法院审理行政案件是处理相对人和行政主体之间行政争议，这毕竟是一部份当事人自己事情。把少数人花费诉讼费用由国家包下来，增加了财政支出，从而间接加重了人民群众负担，显然不合理。实施行政诉讼收费制度，则能够降低国家财政支出，减轻人民群众负担。

但一个不可忽略客观事实是──看成为原告行政相对人为行政主体或作出具体行政作为行政主体败诉或部分败诉时，并不会降低国家财政支出，减轻人民群众负担。在中国人民法院，行政主体均不从事生产经营活动，属非营利性机构，其经费全部起源于国家财政拨款，其财产全部权归属国家。此时不管是当事人胜诉还是败诉，还是部分胜诉或部分败诉，其所负担诉讼费用也肯定由国家财政支付。实施行政诉讼收费从表面上看，使人民法院在行政诉讼中损失诉讼成本似乎得到了填补，但实际上因为人民法院和行政主体经费全部来自于国家财政拨付，故行政诉讼成本最终负担者仍为国家。行政主体向人民法院所交纳诉讼费用，在国家财政内部，只不过由一帐户转移到另一个帐户上面。同时，这笔诉讼成本也间接转嫁到广大人民群众身上。

２、以预防滥用诉权，作为实施行政诉讼收费理由，有限制公民基础权利之嫌。

部分学者认为设置行政诉讼收费制度有利于增强公民、法人、其它组织法制观念，预防其滥用诉权。《民事诉讼法（试行）》和《行政诉讼法》均要求诉讼费用由败诉一方负担，双方全部有责任由双方分担。这一要求含有一定处罚性质，能够对滥用诉讼权行政相对人在经济上课以一定约束，这是其一；其二，收取行政诉讼费用还能够促进当事人慎重对待自己诉权，从而预防纠纷，降低缠诉，预防诉累。但笔者认为，以此作为设置行政诉讼收费制度理由，有限制公民基础权利之嫌。

第一，中国《宪法》第41条要求，“公民对于任何国家机关和国家工作人员违法渎职行为，有向相关国家机关提出申诉、控告或检举权利”，这也是中国实施行政诉讼制度，制订《行政诉讼法》宪法依据之一。可见公民提起行政诉讼是其实现基础权利一个形式。实施行政诉讼收费制度，在一定程度上限制了公民基础权利。第二，滥用诉权标准不清，人民法院在判定何为滥用诉权时主观意向大，含有很强伸缩性。俗话说“苍蝇不叮无缝蛋”。假如行政主体具体行政行为无懈可击，行政相对人也不会无事生非，将行政相对人对行政主体具体行政行为不服或稍有不服而提起行政诉讼视为滥用诉权话，恐有失《行政诉讼法》立法本意。实际上，是否实施行政诉讼法收费制度和滥用诉权是两码事。对一些有钱人来讲，行政诉讼是否收费，其仍全部能够滥用诉权。第三，提起行政诉讼原来就是公民享受一项基础权利，也是一个国家法治文明表现。以收取诉讼费用作为行政诉讼前提条件，很可能造成一些人因无法交纳或临时无法交纳行政诉讼费用，而使自己正当权益得不到法院保护，从而对作出侵犯其权益具体行政行为行政主体“敢怒不敢言”，有冤无处申尴尬局面。那种认为老百姓是刁民“防民”思想应该向“为民”观念转变。

３、实施行政诉讼收费制度和表现当事人在行政诉讼中法律地位平等没有肯定联络。

有些人认为设置行政诉讼收费制度，收取诉讼费用，反应了当事人在行政诉讼中法律地位是平等。因为在具体行政行为中，双方当事人实体地位是不一样。一方为拥有行政管理权行政主体，另一方是被行政主体管理相对人，双方属于行政隶属关系。双方权利义务不对等，这么双方在实体法律关系中，是处于法律地位不平等双方当事人。所以在行政诉讼中实施平等行政诉讼费用标准，显得更为关键。这么充足表现了中国法律面前人人平等思想和保护公民法人和组织正当权益立法性质。

然而当事人法律地位平等并不以是否向人民法院交纳诉讼费为标准，而以双方在行政诉讼中所享受权利和负担义务是否平等为标准。行政诉讼收费关键目标是为了填补国家诉讼成本损失。那种认为实施行政诉讼收费制度，能改变当事人在诉前不对等法律地位，表现了法律面前人人平等见解。笔者认为有失偏颇。以此作为设置行政诉讼收费制度理由实在是牵强附会。

４、实施行政诉讼收费制度并不一定会使行政主体依法行使职权促进依法行政。

收取行政诉讼费用能促进行政主体依法行使职权，促进依法行政，一个关键理由是：经过对行政主体课以经济上约束，以达成依法行政目标。这实际上是混淆了一个概念，即行政主体财产全部权到底归国家还是归该行政主体。假如说行政主体财产归该行政主体全部话，还有可能够表现行政诉讼收费处罚性，促进行政机关行使职权。如行政主体财产属国家话，则受到损失依旧是国家，即所谓“崽用爷钱不心疼”，所以未必能促进行政主体依法行政职权，依法行政。

５、实施行政诉讼收费制度，有利于维护国家主权和经济利益，是对国家主权标准一个误解。

在世界上，部分国家也实施行政诉讼收费制度。伴随中国对外开放发展进程加紧，外国人和外国组织在中国进行行政诉讼情况会越来越多。如中国不实施行政诉讼收费制度，则有损于国家主权和经济利益。这表现了一个国家主权尊严，所以部分人认为在中国实施行政诉讼收费制度不仅需要，而且必需。

笔者认为国家主权是一个国家固有权利，是国家最关键属性，表现为对中国最高权和对外独立权。对外国部分做法，应该批判地接收。因为是否实施行政诉讼收费制度是一个国家份内事情，是一个国家对内最高权表现。不能说一个没有实施行政诉讼收费制度国家就有损于国家主权。在涉外行政诉讼中我们能够依据对等标准来维护国家主权和经济利益。

(二)对现行行政诉讼收费制度法律依据和征收标准合理性质疑。

退一步讲，既便上述理由成立，但现行行政诉讼收费制度也值得商榷。

１、现行《人民法院诉讼收费措施》法条依据失效，其正当性值得怀疑。

现行《人民法院诉讼收费措施》是依据1982年《民事诉讼法(试行)》而制订。因为该法已经失效。故1989年《人民法院诉讼收费措施》法条依据也随之失效，从而使《人民法院诉讼收费措施》根基得到了根本性动摇。皮之不存，毛将焉附，该《措施》正当性很得推敲。在《行政诉讼法》实施和《民事诉讼法》实施今年，《人民法院诉讼收费措施》仍涛声依旧，不能不说是一个人为遗憾。

２、现行《人民法院诉讼收费措施》所确行政诉讼费用征收标准不合理。

《人民法院诉讼收费措施》将行政诉讼收费和民事诉讼收费合二为一，在费用征收上二者可相互通用。行政诉讼收费和民事诉讼收费一样将案件分为非财产案件和财产案件。非财产案件按件征收；财产案件④，以其所涉金额和价款按百分比征收。非财产案件行政诉讼费用按件征收倒不难了解，但财产案件按百分比征收则有点过份附会于民事诉讼收费制度。第一，全部行政诉讼案件所争议标是具体行政行为正当性，而非财产问题。行政案件所涉财产金额或价款只是具体行政行为所造成后果，而不是行政诉讼案件所争议问题本身。所以不能将行政案件当财产案件看待；第二，行政主体有时作出具体行政行为是难以估价或是金额和价额巨大，如大片森林、国土、水体、滩涂、珍稀文物等。这些案件如以金额或价款百分比来计算征收行政诉讼费用，其巨额费用不管是相对人还是行政主体全部难以承受，尤其是行政主体作为国家部门并不是经营性或营利性单位，其单位行政行为财产也不归其全部。该笔巨额费用最终负担者依旧是国家财政，显然这种行政诉讼收费不合理，仍只不过是巨额行政诉讼费用在国家财政内部由一个帐户转移到另一个帐户。诉讼成本仍间接地转归广大人民群众负担。所以中国行政诉讼收费制度带有很大民事诉讼收费性质。行政诉讼收费制度没有表现，行政诉讼维护社会公共利益等公权利本身特点。

三、改革行政诉讼收费制度初探。

因为中国现行《人民法院诉讼收费措施》法条依据已失效。诉讼收费行政、民事不分措施已不适应该代市场经济发展。改革行政诉讼收费制度迫在眉睫。怎样改革行政诉讼收费制度，笔者曾作以下探讨。

(一)建立诉讼成本国家负担制。

行政诉讼必竟不象民事诉讼那样处理是平等主体民事权利和民事义务之争，它所要处理是行政主体具体行政行为是否正当，行政法律关系上权利或义务怎样落实问题，所以在行政诉讼中必有一方是代表国家行使行政权行政主体。换言之即国家为行政权利、义务终极享受者或负担者。相对人提起行政诉讼目标起因是因为其认为行政主体具体行政行为存在法律上缺点，是其作为国家主人参政一个形式，所以在行政诉讼中产生行政诉讼费用应该由国家负担，实施行政诉讼成本国家负担制度。其次，作为行政诉讼和行政诉讼案件或非诉行政案件实施客体所依据法律源于行政法，而行政法属公法领域，维护是整个国家公共利益公共秩序等公权利，公法混乱将会造成整个法律体系混乱。故行政法公法性质也决定行政诉讼收费不宜象民事诉讼那样，实施诉讼成本按过失标准由当事人负担。（建立行政公诉制度是实施诉讼成本国家负担一个比很好方法，能够和相对人行政自诉方法一同组成我行政诉讼提起方法）。第三，人民法院作审判机关对行政主体具体行政行为进行监督，是其职责所在，即国家机关对国家机关监督，是国家机关内部事务，诉讼成本理由国家财政支付。如由当事人负担，则不尽合理。只有实施诉讼成本国家负担才能扭转这一不合理体制。

(二)建立行政诉讼成本追偿制度。

行政诉讼成本追偿是指在行政诉讼，行政诉讼或非诉行政案件实施过程中，所发生诉讼成本损失，国家有权向相关责任人员要求给予赔偿。它包含国家对原告、被告、第三人行政诉讼成本追偿。从当事人是否为行政主体为标准。行政诉讼成本追偿可分为对非行政主体诉讼成本追偿，和对行政主体诉讼成本追偿。在对非行政主体行政诉讼成本追偿中，诉讼成本由非行政主体负担，在对行政主体诉讼成本追偿中，则将责任落实到相关直接责任人负担。这么才能够真正降低国家财政开支，减轻广大人民群众负担。

(三)建立滥用诉权处罚制度。

提起行政诉讼是公民、法人、其它组织一项基础权利，但权利不能滥用。为此在行政诉讼中有必需建立滥用诉权处罚制度。在建立滥用诉权处罚制度上，能够参考以下原因：一是对滥用诉权界定。界定时应该考虑到行政主体具体行政行为是否存在法律上缺点，原告提起行政诉讼目标是否出于维权正当需要。行政案件本身造成金额、价款有没有大小不能作为判定滥用诉权标准。滥用权诉具体表现形式应该以法律形式要求下来，不宜给人民法院较大主观随意性。二是对滥用诉权者给以一定制裁。追究其对应民事责任，行政责任，造成国家财产损失巨大，能够追究刑事责任。

(四)对于涉外行政诉讼，实施对等标准。

伴随中国对外开放发展进程和中国加入WTO步伐加紧，外国人和外国组织在中国进行行政诉讼情况会越来越多，是否实施行政诉讼收费制度各国做法不一。对这类行政诉讼，如机械地坚持诉讼成本国家负担，则可能有损中国主权和经济利益。所以从主权平等标准出发，在实施行政诉讼成本国家负担同时引入对等标准，这么既维护了国家主权，又避免了国家经济利益损失。在实施对等标准中应该考虑以下两个原因：一是诉讼成本核定；二是该外国对中国公民、法人、其它组织实施行政诉讼权利限制程度。

注：
①1982年《人民法院诉讼收费措施》为试行措施；
②含法律法规授权组织，下同。
③此处指是通常情况，因为人民法院诉讼费免去是有限，且程序繁索；
④严格地讲为行为后果包含财产权行政案件。