行政审批制度改革及政务服务中心建设样本.doc
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1、行政审批制度改革和政务服务中心建设专题之十一行政审批制度改革及政务服务中心建设亟待处理问题及对策四川省宜宾市政务服务中心 政务服务中心是行政管理体制、行政审批制度改革产物。短短几年实践,政务服务中心从无到有,显示出了旺盛生命力,在全国范围已成星火燎原之势。据统计,到,全国已建立各类政务服务中心13919个,其中综合型政务服务中心2035个,各类专业型政务服务中心11884个。实践证实,政务服务中心“一站式办公”、“一条龙服务”顺应了中国经济社会发展和人民群众要求,切实方便了群众办事,有利于培育、健全社会主义市场经济体系,有利于加紧推进政府职能根本性转变,为建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉
2、洁高效”行政管理体制起到了主动作用。 不过,政务服务中心作为一个自下而上改革模式,要使其深入推进行政管理体制和行政审批制度改革不停深化,已经面临着很多体制性障碍。各地政务服务中心建设发展迫切需要自上而下统一指导规范,其定位和发展思绪迫切需要相关法律法规支持。需要将行政审批制度改革和政务服务中心建设置于政治体制改革、行政管理体制改革总体构架中,自上而下进行全方面协调、统筹规范、整体推进,改变各地政务服务中心单打独进局面。只有这么,才能在实际运行和建设发展中突破旧有行政管理思维模式和体制性障碍阻力,才能使政务服务中心充满生机和活力,不停推进行政审批制度改革。 一、行政许可设定应从法律层面上给予规范
3、 依法行政,建立法治政府,需要相关行政法律体系设定合理、上下一致,相互之间衔接有序,并行不悖。不过,绝大部分设定行政许可法律、法规产生于行政许可法颁布之前,其设定并不完全规范合理,相互之间缺乏统筹兼顾,有甚至相互重合和矛盾。行政许可法出台以后,根据“新法优于旧法”、“上位法高于下位法”标准,相关设定行政许可法律、法规应该根据行政许可法要求立即调整、补充乃至废止。不过,对行政许可设定法律层面规范却迟迟未能有序推进,造成了在行政许可实施中很多问题: (一)单个许可法律规范问题。一是行政许可法颁布前法律法规设定行政许可,大全部未按“设定行政许可,应该要求行政许可实施机关、条件、程序、期限”要求设定,
4、造成实施中法定条件缺位;二是部分行政许可审批条件及提交材料设定要求“一刀切”,和西部不发达地域实际情况脱节。如仅在内河航道进行航运服务水路运输企业、水路运输服务企业,其办理开业许可时仍须提供船舶国籍证书;三是大部分行政许可审批时限设定过于宽松,如外商独资项目章程审批项目,法定时限竟为90天,显然已不适应经济发展要求。 (二)各项许可之间法律规范问题。一是存在多个部门对同一许可事项同一内容全部有审批权情况。如发展计划委和水利局地方水电建设审批事项、质监局和安监局特种设备作业人员培训发证事项等;二是行政许可设定缺乏统筹考虑,有行政许可互为前置条件。比如,企业注册登记和基础建设项目审批包含若干部门,
5、从程序上先到哪个部门办理、后到哪个部门办理缺乏规范统一;三是各级部门之间职权设定并非上下完全对应,造成行政许可法第22条“行政许可由含有行政许可权行政机关在其法定职权范围内实施”落实困难。 法律、法规是依法行政依据,法律、法规缺点肯定会影响法治实施。所以,要确保依法行政,深入推进依法许可,必需从法律层面对行政许可设定给予规范。根据行政许可法要求,对每一项设定行政许可法律、法规进行审查,对不符合行政许可法要求内容立即进行调整、补充乃至废止。相关立法部门应统筹兼顾、合理协调不一样行政许可项目之间法律、法规冲突,科学厘定行政许可项目标实施权限,处理许可权限重合、许可之间互为前置、相关许可条件和程序缺
6、位问题。 二、行政许可项目尚需立即清理规范 行政许可项目标清理是行政审批制度改革关键内容,是政务服务中心运行基础。国务院各部门前后共取消、调整审批项目1806项,实现了大幅度降低行政审批事项目标。各地方政府也根据要求,普遍开展了行政许可项目标清理和细化工作,对本行政区域内保留行政许可项目进行了清理、公布。不过取消项目,基础上是部分没有法律依据设定行政审批项目,各地仍然保留了一定数量临时性行政许可项目和待定行政许可项目,且因为各地推进行政审批制度改革工作进度、深度不一样,在行政许可认定标准方面存在着差异, 各省之间和省、市、县之间保留行政许可项目数量不一样、名称不一、内容差异、上下难以对应;对于
7、这些保留行政许可项目,各地许可部门即使也公布了对应办事指南,但这些办事指南在各地内容并不一致,甚至对同一个许可项目,要求也不尽相同,而且这些办事指南并非规范性文件,严格说不含有法律效力。这些问题存在,造成各地行政许可项目难以统一规范,减弱了行政审批制度改革和政务服务中心工作严厉性,影响了根据法制统一标准,依法监管和向社会提供规范政务服务。 行政审批制度改革向纵深推进及政务服务中心规范化建设,迫切要求深入加大清理规范行政许可项目标力度。提议一:由国务院(或其部门)清理规范法律、法规和国务院决定设定由国务院各部门和省、市、县地方政府实施行政许可项目,尤其是临时性行政许可项目和待定行政许可项目,该保
8、留保留、该取消取消,能下放下放,杜绝变相审批,并将清理结果给予公布。从理论上讲,这一层面行政许可项目应该是全国一致;由各省、自治区、直辖市政府清理规范省人大、省政府设定由省、市、县地方政府实施行政许可项目,这一层面上行政许可项目也应该是全省一致。经过清理公布后,除此之外,一律不得实施其它任何行政许可、行政审批,以此降低行政审批项目数量,统一法制。提议二:要根据温家宝总理在国务院加强政府本身建设、推进政府管理创新会议上要求,对行政许可项目制订操作规程并向社会公布。对法律、法规和国务院决定设定行政许可项目应由国务院(或其部门)制订对应操作规程并向社会公布。省人大、省政府设定行政许可项目应由各省政府
9、(或其部门)制订对应操作规程并向社会公布。操作规程内容应包含项目名称、审批项目依据、申请受理机关、决定机关、许可数量及方法、许可条件、申请材料、申请表格、许可程序、办理时限、许可证件及使用期、许可法律效力、收费及标准、年审年检、监管方法等内容。,宜宾市已在四川省率先对每一个保留行政许可(行政审批)项目制订了类似于操作规程实施措施,运行良好,效果显著。 三、部门应加强对行政许可法、全方面推进依法行政实施纲要、四川省政务服务监督管理措施落实落实,做到条块一致,从上到下处理条块矛盾 中国现行行政管理体制,存在一定条块分割现象,造成部门权力强化,政令不畅。即使行政许可法、全方面推进依法行政实施纲要、四
10、川省政务服务监督管理措施对行政许可、依法行政、政务服务作了具体要求和要求,但因为包含到部门利益调整和部门权力规范和约束,在落实实施中轻易引发相关部门不了解,阻力较大。如部分上级主管部门文件、要求和国家行政审批制度改革精神、和行政许可法、全方面推进依法行政实施纲要要求不一致,尤其是有些文件、要求已显著不适应市场经济发展要求,部分部门出于维护本身利益考虑,总是拿这些上级主管部门文件、要求作为“护身符”,和政务服务中心讨价还价,不愿改善政务服务工作;如四川省政务服务监督管理措施对政务服务中心机构性质作了明确要求,但相关部门却以多种理由推脱,没有立即落实落实。 要将行政许可法、全方面推进依法行政实施纲
11、要、四川省政务服务监督管理措施落实落实到实处,必需克服现有行政管理体制弊端,尤其应强调从条条往下落实落实。上级主管部门应以身作则,主动支持地方政府行政审批制度改革和政务服务中心建设工作,加强对下级部门政务服务工作监督指导,做到条块结合、条块一致,从上到下处理好行政审批制度改革和政务服务中心建设中碰到问题。 四、建立健全行政许可监督管理机构 行政许可是政府管理和服务社会一项关键职能。在现在行政管理机构体系中,还未确定法定机构负担政府本身管理、协调、监督、检验行政许可职能。而实施行政许可是一个庞大系统工程,包含面广,工作量大,关系到政府各个职能部门,综合协调和监督管理任务繁重,客观实际要求有一个专
12、门政府机构来推行这方面职责。因为没有建立健全专门行政许可监督管理机构,致使政府对行政许可实际运行情况监督管理缺位,不能有效地对全国政务服务工作加强统一规范和业务指导,不利于行政审批制度改革深入深化和政务服务中心建设发展。 提议国务院应设置行政许可监督管理机关,其职能是对全国行政许可项目具体实施进行宏观管理,推进行政审批制度改革和政务服务中心建设。国务院设置行政许可监督管理机关关键抓好各部委集中办理(行政许可大厅)工作,和行政许可设定和项目规范工作。以后,如建立全国统一行政许可审批服务网络体系(拟称“金审网”),也应由国务院行政许可监督管理机关进行统一指导建设和监管。 对应地,省、市、县也应设置
13、行政许可监督管理局,和政务服务中心一套班子、两块牌子。对内监督管理当地行政许可机关实施行政许可,对外仍使用政务服务中心名称,集中各部门行政许可项目为社会提供良好政务服务。即对内关键行使监督管理职能,对外关键行使服务职能。对社会层面监管仍应由各行政许可具体实施机关负责较为妥当。 五、统一政务服务中心模式 行政许可法即使有“统一办理、联合办理和集中办理”要求,但相关政务服务中心一系列问题并未提及。从全国来看,各地政务服务中心建设发展即使快速,但因为没有统一规范,多是单打独进,差异较大,发展很不平衡。在名称上,有叫政务服务中心,有叫行政服务中心,还有叫便民服务中心、“一站式”投资项目联合审批大厅等等
14、;在机构设置上,有是行政机构,有是机关,有是管理委员会;在职能上,有限定为集中办理行政许可、行政审批,有在此基础上增加了政府采购、招投标和多种中介服务功效,有侧重于招商引资,有尽可能将群众生产、生活关系亲密社会管理及公共服务项目一并进入;在监管权限上,有含有对部门作风考评、目标考评权限和对工作人员年度考评权限甚至对工作人员任用提拔推荐权限,有则缺乏对应管理手段;在运行机制上,有已进入规范化、标准化运行,有还处于初创阶段;在办公场地面积、标识上,各地也并未统一。 政务服务中心运行实践迫切需要统一模式,提议应出台一部法律或国务院纲领性文件,将政务服务中心纳入各级政府行政序列,确定政务服务中心规范名
15、称、机构性质、职能职责、服务范围、监督管理,明确那一级政府能够建立政务服务中心,明确政务服务中心和进驻部门之间职权划分,规范政务服务中心办公场地面积和标识,使政务服务中心建设和管理纳入法制化、规范化轨道。,四川省出台了四川省政务服务监督管理措施,对政务服务中心性质、职责、政务服务、监督管理等进行了统一规范,促进了四川省各级政务服务中心跨越式发展。 六、提出电子政务建设时间表 发展电子政务,是政府管理方法创新关键内容,优异政务服务离不开电子政务支持。政务服务中心建设应该有效利用现代信息和通讯技术,向社会公众提供电子化信息服务和实现横向、纵向信息共享。政务服务中心电子化建设,应该根据统筹计划、整合
16、资源、分布实施要求,确定电子化建设时间表:要充足利用现有政府信息化资源平台,实施各级政府网络平台和政务服务中心及部门局域网联网,各部委政务大厅和省、市、县政务服务中心应立即形成规范统一、上下联动电子政务审批网络体系。经过加强政务服务中心电子政务建设,建立政务服务办公系统,实现行政审批项目数字化管理,使政务服务中心愈加好地发挥协调监督作用,深入方便群众办事。 但因为现有法律法规、行政管理体制、行政许可运行方法、技术条件、社会诚信等原因限制,对实现申请人经过非现场方法进行申请、审批仍存在很多困难,如难以对申请人身份进行认证、难以对申请材料真伪进行确定,难以实现在网上进行颁发证件(假如申请人仍需到现
17、场取件,还不如经过精简程序,确定为即办件,申请人可当场申请、办结取件,从而提升行政许可效能)等,极难满足这一要求。提议在短期内慎提申请人经过非现场方法申请办理行政许可。但能够先实现政务服务中心各窗口同各部门之间、上下级政务服务中心之间远程审批,经过网络将申报材料、初审意见、多种批件在政务服务中心之间进行网上审批;能够对部分常常办件、信誉良好申请人,对一些符合条件行政许可项目进行非现场方法申请办理行政许可试点,待条件成熟后再进行推广。 七、推行行政许可工作人员资格审查制度 政务服务中心要真正实现窗口式办件,切实做到高效、便民,避免沦为“收发室”,就必需对窗口充足授权,深入下放审批权力,确保行政许
18、可事项在窗口能够实现现场受理、审查、办结,真正成为办件中心。不过,现在政务服务中心窗口工作人员派驻随意性较大,现有公务员,又有事业人员,还有临时聘用人员。人员素质参差不齐,没有经过严格行政许可资格审查,没有进行统一规范岗位培训,窗口工作人员业务水平和素质不适应审批权力深入下放要求。 提议借鉴行政执法人员须经过法制部门资格审查做法,对行政许可工作人员由法制部门实施统一考评、资格审查。经考评符合条件,颁发行政许可资格证,有权从事行政许可相关工作;对考评不合格,不准从事行政许可相关工作,已领取许可资格证件,不予年检,暂停其行政许可资格。经补考仍未合格,取消其行政许可资格,并提议所在单位将其调离行政许
19、可岗位。现在,工商部门率先对行政许可工作人员进行资格审核,相关人员必需取得工商登记审查员、核准员资格,才能从事工商登记许可工作。推行“一审一核”制度后,工商部门深入将审批权限下放到窗口,使工商登记在窗口实现了当场办结,提升了工商登记审批办事效率,切实方便了群众办事。 八、在现有法制框架、体制框架、技术框架内,政务服务中心应尽可能发挥主观能动性,不停规范行政许可,提升行政效能,提供优质服务 即使,在现有法制框架、体制框架、技术框架内,行政审批制度改革和政务服务中心建设发展碰到了部分阻碍,但政务服务中心应该坚定信心,树立“依法行政、高效行政、为民行政”理念,主动发挥主观能动性,强化服务意识,努力营
20、造良好政务服务环境,积量改变以促成质飞跃。 (一)不停规范行政许可。继续加强行政许可、审批项目清理,把本级各部门保留面向公民、法人和其它组织全部行政许可、审批事项全部纳入政务服务中心集中受理、办理。对纳入政务服务中心集中办理政务服务事项,要进行全程公开。要深入加大后续监管力度。 (二)提升行政效能。对进入政务服务中心集中办理行政许可、审批事项,要根据高效、便民标准,该降低步骤减下来,该废除程序废除掉,能够联合审批事项联合起来,优化审批步骤,缩短办理时限,改善政府管理方法和工作方法,切实减低行政成本,提升行政效能。 (三)提供优质服务。加强政务服务中心窗口队伍建设,提升窗口工作人员素质。要不停加
21、强作风建设,改善服务方法、方法,改善服务态度,提升服务质量,提供周到服务设施,最大程度方便企业、群众和基层。 行政审批制度改革既是转变政府职能、深化行政管理体制改革突破口,又是处理改革和发展问题切入点。政务服务中心建设发展不是偶然现象,是行政审批制度改革结果,是社会经济发展需要。现在碰到困难,只是发展中困难,前进中困难。只要我们根据建立法治政府、服务政府要求,把行政审批制度改革和政务服务中心建设发展和行政管理体制改革相结合,和法治建设相结合,将政务服务中心建设发展情况从现在“自下而上”为主转变到“自上而下”、“上下联动”为主上来,政务服务中心这种“公开、透明、廉洁、高效”“一站式”新型行政运行
22、方法就会日臻完善,从而加紧和推进行政管理体制改革,实现政府职能真正转变。 行政审批制度改革和政务服务中心建设专题之十二 “一站式服务”存在问题及对策探索 四川省绵阳市政务服务中心 近5年来,行政服务中心如雨后春笋般在各地纷纷建立起来。全国已建立1800多家,仅四川省就建立了123家。行政服务中心成立,大大提升了行政效率,遏制了腐败现象,降低了办事成本,增强了行政公开性和透明度。处理了投资者和群众“路难找,门难进,脸难看”问题。不过,行政服务中心建立并未从根本上处理“事难办”问题。从现在情况看,行政服务中心在发展过程中还存在着部分问题,需要我们继续探索处理。 一、关键问题 (一)部门对窗口授权不
23、充足,大部分窗口是“前店后厂” 行政服务中心服务大厅通常由20-40个部门所设窗口组成。窗口办件分为即办件和承诺件。大部份部门承诺件不能直接在中心内办结,还得拿回本部门办理。如绵阳市行政服务中心内办理行政许可事项和非许可事项共383项,其中71项为即办件。承诺件能在中心直接办结只有160项,占42%。 (二)部门之间、部门内部配合不够协调 在中心设置窗口部门,有将审批权下放到中心,有仍然留在原职能部门,有分散在部门内部多个科室,这些全部影响了行政效率提升。 中心办件中承诺件依据法定条件和程序,需要对申请事项进行以下处理:1、需要现场勘察;2、需要检验、检测、检疫、判定;3、需要组织教授论证;4
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