公务员新规制度改革与发展.doc

公务员制度研究

    【摘要】新中华人民共和国成立至九十年代中期国内干部人事制度，顺应了当时历史条件和历史环境，对巩固新生国家政权，恢复国民经济，开展大规模经济建设起到了积极增进作用。随着国家各项事业推动，这一制度弊端日益暴露。特别是改革开放后，经济飞速发展和经济体制重大改革，本来干部人事制度成为国内经济和社会发展绊脚石。在这种背景下，党和政府遵循邓小平人事改革思想，自八十年代开始进行人事改革，为中华人民共和国公务员制度诞生和发展作了漫长摸索，积累了大量经验。1993年8月14日，国务院订立颁发了《国家公务员暂行条例》，标志着符合中华人民共和国国情公务员制度诞生。 公务员是国家行政与管理重要执行者，可以说她控制着国家统筹大局，建立公务员制度实现了人事管理科学化和法制化，以保证国家行政机关工作人员队伍优化廉洁，提高行政效能，更好完毕公务使命。但国内公务员制度当前还存在着许多例如立法和体制方面缺陷，因此还应研究对策、采用办法，继续改革与完善国家公务员制度。       

【核心词】：公务员制度  建立  改革与完善  发展

【 Summary 】 new China establishes to the 90's the middle our country of staff the personnel system, adjusted the then history condition and the history environments, opened the large-scale economic construction of exhibition to rise to promote the function actively towards the national political power that make stronger the freshman, the instauration national economy,. Along with national various propulsions of businesses, the irregularity of this system exposes increasingly. After reforming to open especially, the fly of economy develops soon and the important reform of the economic system, original staff the personnel system becomes the country stumbling block of the economic and social development. Under this kind of background, the party and governments follow Deng Xiaoping the personnel reform thought, start carry on the personnel reform from 80's, for the Chinese public official the institutional naissance and developments made the endless quest, backlog a great deal of experience. On August 14 in 1993, State Department signed to distribute 《 temporary regulation of national public official 》 , the public official system that symbolizes to match the Chinese state of the nation bear. Since 15years, public official's system expands gradually with the country market economy and the development of the political setups and perfect. This text try in tallying up the past personal management system and current national public official system practicing the experience and the novella foundations, the reform of the situation and current our country government combine nowadays, make to compare to the institutional development of future national public official to inquiry into superficially. 

【 Keywords】 public official system reform development analysis 

公务员制度研究 

一、 国内公务员制度产生背景  
（一） 历史背景分析  
新中华人民共和国干部人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度基本上逐渐建立和发展起来，继承和发展了国内先进历史老式，特别是党干部制度优良老式，同步也借鉴了前苏联某些人事管理经验。这一制度主线特性是对各类人员进行集中统一管理，建设一支精干干部队伍，充分发挥这支队伍群体优势，从组织上保证党和国家在各个历史时期政治、经济和文化任务完毕，保证党政治路线贯彻实行。解放初期以至日后一段时期内，这种集中统一人事管理制度，适应了当时历史条件和历史环境，对巩固新生国家政权，恢复国民经济，开展大规模经济建设起到了积极增进作用。  
但是，随着形势和任务不断变化，随着经济、科技、教诲、文化和卫生体制改革以及各项事业发展，这种管理体制和管理制度越来越暴露出明显弊端，不能适应经济建设和社会发展需要。这种干部人事管理制度弊端和局限性集中体当前：“国家干部”概念过于笼统，缺少科学分类；管理权限过于集中，管人与管事相脱节；管理方式陈旧单一，不利于先进人才多样化发展；管理制度不健全，缺少监督机制，用人缺少法制，致使某些先进人才难以脱颖而出，用人问题上不正之风难以避免。  
上述干部人事制度中存在弊端，使咱们长期面临两大问题：一是年轻先进人才难以脱颖而出，“铁皮箱环境”随处可见；二是用人问题上不正之风难以避免，用人上腐败是最大腐败。这些问题严重影响了干部人事管理工作科学化、法制化、民主化和制度化进程，如果不加以改革，必然会成为社会经济发展、国家政治体制改革拦路虎和绊脚石。因而，改革干部人事管理制度问题就成为当时一项刻不容缓任务。  
（二） 现实背景分析及其诞生  
改革开放后，随着国内经济、科技、教诲、文化和卫生体制改革以及各项事业迅速发展，这种筹划体制下人事干部管理制度主线不能适应国内经济体制改革和发展需要，严重阻碍了国内经济发展。在这种背景下，邓小平同志明确提出，要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，敢于改革不合时宜组织制度、人事制度”，为干部人事制度改革指出了一条破冰之路。在党中央领导下，国内对于干部人事制度进行了大量改革和摸索，获得了很大成绩：提出干部“四化”方针；建立退休制度；下放干部管理权限；尝试打破干部任用上单一委任制模式；摸索分类管理思路„„这些为进一步进一步、系统地进行干部人事制度改革，建立国家公务员制度打下了坚实基本。  
1993年，顺应社会主义市场经济建立和发展，《国家公务员暂行条例》订立颁布，标志着中华人民共和国国家公务员制度诞生。  
二、国内现行公务员制度特性  
（一）决策过程分析  
中华人民共和国公务员制度建立是一种渐进决策过程，可谓“摸着石头过河”， 在不断摸索中积累经验。  
1984到1989年为调研准备阶段，重要以研究、草拟法规为重点。1987年，党十三大做出了建立国家公务员制度决策。1988年，七届全国人大一次会议进一步提出要“抓紧建立和逐渐实行国家公务员制度”。至此，国家公务员制度和公务员条例起草工作，得到了党和国家最高权力机关批准。  
依照边实践、边摸索、边修改条例精神，关于部门一方面在审计署等6个国务院部门中进行国家公务员制度试点。1990年，又开辟到了哈尔滨和深圳。  
1993年之后6年为履行实行阶段。1993年10月1日起《条例》施行后，国务院提出“争取用三年或更多某些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐渐加以完善”。究竟，全国公务员制度入轨工作基本到位，中华人民共和国特色国家公务员制度在五级政府机关基本建立，彰显了蓬勃生命力。  
到来，将公务员制度带入了健全完善阶段。新行政管理体制目的提出，为建设高素质、专业化公务员队伍，奠定了良好基本。党十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。  
人事制度改革和公务员制度履行实践，体现了渐进式改革特点。渐进过程事实上就是一种不断学习和实践、不断反馈和调节过程。渐进决策无疑具备诸多长处，它有助于避免因决策严重失误所产生持久性后果；有助于社会稳定和各项事业稳步推动。
然而，渐进决策也并非没有缺陷。从某种意义上讲，它带有一定保守主义倾向，对旧有政策过于留恋，受思维定势左右，具备一定限度惰性，需要付出和消耗大量资源。在社会加速变革时期，渐进决策也许会显得无所作为，使社会发展失去许多宝贵时机。  
中华人民共和国公务员制度建立走过了一段相称曲折道路，从酝酿到出台其中经历了不少磕磕绊绊事情，为此付出了巨大资源。尽管形势发展与当时预期存在一定距离，但总体来看，干部人事制度改革作为行政体制改革突破口，起到了其所能发挥作用，渐进决策是成功。固然，缺陷总是有。这里需要指出是，中华人民共和国公务员制度不可避免地带有一定惯性特性，具备旧有政策诸多痕迹，并没有突破固有思维模式，并且在前期推动速度过于缓慢。  
（二）制度特色分析  
中华人民共和国是一种社会主义国家，与西方资本主义国家有着本质不同。公务员制度作为国家政治制度一种构成某些，必然取决和服务于国家主线社会制度。因而，中华人民共和国公务员制度与西方文官制度相比，有着本质区别，重要体当前如下几种方面：坚持党基本路线，不搞 “政治中立”原则；坚持党管干部原则；不搞“两官分途”；坚持为全心全意人民服务宗旨。  
中华人民共和国国家公务员制度建立为公务员管理提供了基本法律根据。它学习和借鉴了西方文官制度某些积极内容，继承和发扬了中华人民共和国干部人事管理工作优良老式，总结和吸取了中华人民共和国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革经验和成果，并用法律形式加以系统化和制度化。由于国家公务员制度是公务员法规体系中基本性法规和总章程，只能规定公务员管理中某些基本原则和办法，因此与之相配套制度体系还必要在执行过程中发展和完善，并逐渐优化。  
（三）实践意义  
西方文官制度建立是以考任制为基本，在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口，建立了“公开、平等、竞争、择优”基本原则。英国诺斯科特和杜威廉《关于建立英国常任文官制度报告》、美国《彭德尔顿法》，最重要意义体当前于其确立了通过竞争性考试择优录取文官原则，标志着当代文官制度在英美两国形成，建立中华人民共和国公务员制度举措其最具突破性贡献同样如是。  
咱们过去干部任用方式极为单一，在人才录取和晋升上基本上是以资历和情感为根据，缺少科学、民主考核，更谈不上科学绩效管理和评测。在这种环境中，人才难以脱颖而出，难以合理就位，导致了人才大量积压与挥霍，妨碍人力资源有效开发。  
随着公务员制度建立，考任制已在中华人民共和国全面起步。到当前为止，通过考试进入国家政府机关各类人员已超过数十万人。其中不但有普通政府工作人员，并且还涉及某些司局一级甚至厅级政府高档公务员。尽管在公务员考录工作中当前仍有许多问题存在，但应当苏醒地看到，这些问题多体现于技术和操作层面，随着执行经验不断积累和公务员制度整体完善，有助于人才脱颖而出良性环境正在逐渐形成。  
三、中华人民共和国国家公务员制度展望  
（一）发呈现实背景分析  
当今世界，政治多极化、经济全球化在继续发展，以信息科学和生命科学为代体当代科技突飞猛进，经济、科技、国防和民族凝聚力等在内综合国力竞争日趋激烈。这种竞争，对各国政府管理效能和效率提出了更加严峻挑战。世界格局多极化、经济全球化发展，使政治力量不断分化组合，各国经济互相渗入、互相依存，竞争加剧、风险加大。行政事务涉及到各种利益主体，需要政府协调矛盾问题增多，行政责任加重，难度增大。因而，培养造就大批适应国际竞争挑战高素质行政管理人才刻不容缓，提高公务员素质特别是驾驭全局领导决策能力和协调能力，对于趋利避害、保证经济社会平稳迅速发展意义重大。  
在国内，改革、发展和稳定已成为咱们工作主题。此后五至十年，是国内发展一种大机遇，以完善社会主义市场经济体制为重点各项改革全面深化，政府所处环境将发生重大变化，行政运作复杂限度大为提高，迫切需要提高政府判断形势、驾驭复杂局面、解决实际问题能力，从而解决好改革、发展和稳定关系。  
不断变化经济社会环境使公务员制度面临新考验。社会主义市场经济建立和发展已经走过10余年，经济成分、利益主体、就业方式日趋多样化，人才流动选取性和自主性增强，人才竞争加剧，政府能否吸引、稳定先进人才，公务员制度面临着各种竞争考验；利益机制在激发人们积极性同步，也容易诱发拜金主义和享乐主义；市场活动各种诱惑，增长了权钱交易机会，如何保持公务员廉洁，使公务员制度面临更为严峻考验；此外，机构人员精简，政府职能转变，在这种状况下如何提高办事效率，也使公务员制度面临新考验。  
人民群众对政府服务规定越来越高，对公务员管理提出了新规定。人民物质生活水平、文化素质改进和提高，社会主义政治民主意识逐渐增强，人民群众对公共服务规定越来越高。这种规定不但内容多样，层次上升，在公共事务管理上，规定有更多知情权、参加权、选取权、监督权和自主权。规定政府在履行和完毕“执法”和“管理”职能和任务中，必要依法行政、从严治政，在政治思想、工作作风、制度建设和机构改革中不断获得成绩，建设廉政、勤政、务实、高效政府。它对于密切政府与人民群众关系、树立政府形象以及进一步建设社会主义民主政治具备重大意义。  
（二）公共管理和服务选取分析  
近三十余年经济发展以及经济体制改革和发展，中华人民共和国已走上有中华人民共和国特色社会主义市场经济。与此相适应是，中华人民共和国政府开始了各方面治道变革进程：从无限政府走向有限政府、从人治政府走向法治政府、从集权政府走向分权政府、从专政政府走向民主政府、从封闭政府走向开放政府。这些已经表白，中华人民共和国政府随着改革进程进一步，老式官僚制模式特性正在逐渐弱化，取而代之是典型公共管理与服务模式特性。这种特性将随着中华人民共和国社会主义市场发展和完善更加明显，逐渐成为一种必然趋势。需要指出是，经济以及经济体制“市场化”自身就意味着政府治道变革“市场化”。在这里隐含着两个趋势，一种是“公共部门向‘市场化’发展趋势”，另“一种趋势是脱离官僚制”。市场化使政府收缩已经毫无疑义，但是“政府和公共服务对于经济成就和社会凝聚力来说是必可少”。要解决这一矛盾，从发达国家实践和经验来看，对公共管理和服务选取似乎是政府改革与治道变革必然。这是由于，公共管理和服务市场导向、行政弹性、参加性等可以更好地顺应和适应市场经济发展，并可以推动它发展；并且，它对于满足民主政治发展和需要具备独到增进作用，更能体现政府是纳税人政府，为民众参加民主政治提供了一种较好平台，更加合乎民众对政治胃口。  
国内是社会主义国家，建立是有中华人民共和国特色社会主义市场经济和社会主义民主政治。党“十六”大进一步提出，在坚持四项基本原则前提下，继续积极稳妥地推动政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐政治局面。，新一届政府成立，继续加大对政府机构改革、精简力度。5月召开中央政治局会议，提出要大力实行人才强国战略，坚持党管人才，着力建设三支队伍，为全面建设小康社会提供坚强人才保证，进一步明确了中华人民共和国特色公务员制度建设和队伍建设方向。结合当前改革和规定来看，此后国内政府治道变革不但需要继续坚持公共部门“市场化”方向，还必要加快这一变革进程，以适应市场经济和民主政治进一步发展和完善。  
（三）完善国家公务员制度指引思想和目的任务  
党“十六”大目的提出以及上述国内政府对公共管理与服务选取，规定国内此后必要进一步加快完善国内国家公务员制度。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指引，结合经济体制和行政体制改革，适应先进生产力发展规定，解放思想，深化改革，增强制度活力；按照先进文化迈进方向，紧跟时代，狠抓队伍建设，不断提高干部队伍素质；进一步理解人民群众需要，开拓创新，改进和增强公共管理与服务。  
详细说来，此后一段时期完善国家公务员制度重点应有四个方面：  
一是增强制度活力。重要是完善分类、聘任、考核、竞争机制等。履行某些职务实行聘请制试点，摸索主办人员与辅办人员不同管理办法。改进考核制度，实行多层面考核，净化民主测评环境，公示考核成果。完善公务员竞争上岗、公开选拔、群众参加选拔制度，保证人才选拔工作公正性、科学性、民主性。继续规范和完善国家公务员选调制度，层层贯彻，牢牢把关，民主评比、校院推荐、科学招考、组织考察，从高校选调有志于公务员事业先进毕业生进入公共服务部门，统一管理、下放锻炼、跟踪培养。采用雇佣制，打破政府老式录取人员办法，引入了市场化、契约化概念和做法，解决人员能进不能出、终身制和不合理流动问题，不断增强公务员队伍生机与活力。  
二是提高队伍素质，加快造就高素质专业化公务员队伍。创新、完善公务员考试录取制度，严把 “进口”，要通过多次考试，层层筛选，选拔先进人才进入公务员队伍。依照公务员职业发展加强培训，研究公务员成长规律，为她们职业发展明确阶梯和目的，并针对个人状况，有针对性地进行培养，缺什么补什么，需要什么学什么。按照从严治政、依法行政、政务公开规定，进行依法行政培训，增强公务员法律意识，提高依法行政水平。要依照加入世贸组织对行政管理提出新规定进行培训，培训内容要以法律规定、市场需要、岗位必会为导向来拟定；培训安排要把个人动因和组织选送结合起来，变要我培训为我要培训，由政府推动转为利益驱动；培训时间要长短结合、板块拼加、自由选取、学分合计，形成一套有效培训运营机制。结合公务员制度完善，改革单一职务晋升发展路子，拓展公务员职业发展空间，从多方面调动公务员奋发进取积极性。  
三是改进公共服务。继续按照建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府规定，进一步转变职能，转变工作方式，转变工作作风，提高工作效率。积极履行政务公开，让人民群 众理解办事程序和规则，接受群众监督。充分运用当代信息技术，建设“电子政府”，拓展政府与基层群众联系和服务渠道，提高行政管理当代化水平，减少行政成本，提供更加高效、优质公共服务。引导广大公务员进一步实际，体察民情，为群众办实事、办好事，做好人民公仆，让群众满意。  
四是完善法制。认真总结各地区、各部门在公务员管理中新鲜经验和好做法，进行规范，不断丰富和完善公务员制度。特别是要针对公务员立法层次与其性质规定不适应、执法不严、违法难究等问题，加快立法，强化执法，加强监督，以建立健全公务员法律体系和执法监督机制，逐渐实现人力行政法治化。积极配合关于部门，做好《公务员法》起草工作；抓紧研究制定尚缺单项法规，如公务员纪律、行为规范、调任、转任、退休等；对既有单项法规要在实践检查基本上，进行修改、补充和完善。

参照文献：  
[1]姜明安. 行政法与行政诉讼法. 北京：北京大学出版社、高等教诲出版社， 
 [2]陆国泰. 人事管理学. 北京：中华人民共和国人民大学出版社， 
 [3]竺乾威. 公共行政学. 上海：复旦大学出版社，  
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[6]中共四川省委组织部课题组. 党政领导干部制度改革研究[m]. 北京：中共中央党    校出版社，  
[7]欧文•e•休斯（澳）. 公共管理导论[m]. 北京：中华人民共和国人民大学出版社，  
[8]杨光斌. 政治学导论[m]. 北京：中华人民共和国人民大学出版社，  
[9]王浦劬. 政治学基本[m]. 北京：北京大学出版社，