春节回乡调研对基本养老保险新规制度的调研.doc

春节回乡调研报告对基本养老保险制度建设中几点问题建议（威海果茶站 王林军）内容提纲：威海同全国大多数地区同样，已经初步构建起覆盖城乡基本养老保险体系，这是具备划时代意义 “里程碑式”事件。但基本养老保险制度建设背后，依然存有空白点和不公平公正地方，亟待完善制度。本文在历数养老保险发展历程后，找出当前存在最重要问题，分析了需要重点解决问题是哪些人群，明确提出社会基本养老保险发展终极目的和国家应当承担责任，最后结合实际状况提出解决某些问题几点意见和办法。社会基本养老保险制度关系到全社会每个人切身利益，事关百姓幸福与社会稳定，事关社会公平与公正和谐，尽快完善有关制度，不能等闲视之。养老保险是社会保障制度重要构成某些，是保证社会稳定协调发展必备条件。基本养老保险也称国家基本养老保险，是不同于商业和其他各类补充养老保险，其基本含义是按照国家关于规定，在劳动者年老或丧失劳动能力后，依照她们为社会所作贡献和所具备养老保险资格，按月或一次性以货币形式支付保险待遇，用于保障离退休职工和城乡居民基本生活需要，具备强制性、福利性、优惠性、公平公正性和覆盖范畴广等特点。继解决机关事业单位职工、城乡职工和农村居民基本养老保险后，7月威海又成功解决城乡居民养老保险问题，初次实现了城乡居民养老保险全覆盖，是最具里程碑式意义一件大事。基本养老保险制度框架构建成功，彻底解决了全社会 “老有所养”问题，基本保障了城乡居民老年生活水平与本地城乡经济发展水平相适应。春节回家探亲期间，所见所闻都是城乡居民笑脸，是对该制度坚决拥护和高度颂扬。但是在走访中，也理解到基本养老保险制度依然存在空白点和不公平公正某些，亟待完善。威海是沿海发达地区，经济实力较强，完全有条件在国内率先建立起完善基本养老保险制度。第一步，建立起城乡统一职工基本养老保险制度（含城乡职工、乡镇公司职工、农民工，以其他各种形式自由就业者）；第二步，建立起城乡完全统一居民基本养老保险制度。这样，就成功构建起基本养老保险制度两大体系。一、历程回顾国内社会养老保障制度是从建立公司职工养老保险开始，建立了新农保制度，此后又建立起城乡居民养老保险制度，这样，国内养老保障制度基本框架初步构成。1、城乡职工养老保险国内养老保险制度始创于建国初期,1951年颁布实行劳动保险条例,标志着全国统一社会保障法规建立。重要特性是：由国家规定统一养老待遇，各类单位和公司支付养老费用，国有公司经营由国家统负盈亏。1991年出台了国务院关于公司职工养老保险制度改革决定,标志着国内养老保险体制由现收现付型向某些积累制过渡。1995年,国务院颁布了关于深化公司职工养老保险制度改革告知,进一步强调建立多层次社会保障体制必要性,明确了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合(简称“统账结合”)模式。1997年,国务院又颁布了关于建立统一公司职工养老保险制度决定,在总结各地试点经验基本上统一了缴费率、个人账户规模和养老金计发办法。起，公司补充养老保险改名为公司年金。对新制度实行后参加工作职工，其养老金由两块构成，一块是个人账户养老金，筹资按职工本人工资11%缴费(其中公司3%，个人8%)长期积累，退休后，每月按总合计额除以120计发;另一块是基本养老金，相称于统筹地区职工平均工资20%，筹资仍沿用现收现付模式，由公司按工资总额5%缴纳。对新制度实行前已退休人员(简称“老人”，下同)，实行老人老办法继续发养老金；对新制度实行前参加工作在职职工(简称“中人”，下同)，除基本养老金、个人账户养老金外，另加一块按工龄系数计算过渡性养老金。至此，以基本养老保险、公司补充养老保险、个人储蓄养老保险为基本三层次养老保险体系基本形成。2、城乡居民养老保险7月威海市城乡居民社会养老保险实行意见出台，标志着30万名城乡无社会养老保险居民纳入到国家基本养老保险体系内，全市城乡居民社会养老保险实现了全覆盖。城乡居民社会养老保险基金重要由个人缴费和政府补贴等构成。其中，个人每年缴费原则分为300元、500元、800元、1000元、1500元、元、2500元、3000元、4000元、5000元10个固定档次，参保人自主选取缴费档次，多缴多得。对45周岁以上，应按年缴费，合计缴费年限应不少于实际年龄到60周岁剩余年数，容许补缴，但补缴后合计缴费年限不超过；对45周岁如下，应按年缴费，合计缴费不少于。制度实行时，对已年满60周岁、未享有职工基本养老保险待遇以及国家规定其她养老待遇10万老年居民，不用缴费，可按月领取政府补贴55元基本养老金；也可自愿补缴养老保险费，补缴年限不超过，自补缴次月起，按月领取个人账户养老金和基本养老金。3、农村居民养老保险指未参加职工养老保险成年农村居民，即除以上两类人员以外具备农业户口人员。此类人员构成极其复杂，由于制度设计缺陷，乡镇公司职工、外出经商人员、农民工、合同制工人等本应属于职工队伍人员也往往包括其中。建国先后，农村养老重要是以家庭养老为主。农业合伙化后来，政府对农村生活困难老人，实行社会救济制度，如高档农业合伙社示范章程和农村人民公社工作条例修正草案规定对“三无”老人实行五保制度，供养经费重要从集体公益中开支，是农村社会养老保险制度萌芽。改革开放后，家庭联产承包责任制崩溃了以社队为基本集体经济，农民丧失了集体保障。1992年民政部印发县级农村社会养老保险基本方案（试行）告知，标志着农村社会养老保险进入新发展期，保险对象为市城乡户口、不由国家供应商品粮农村人口，以村为单位确认(涉及村办公司职工、私营公司、个体户、外出人员等)，基金以县为单位统一管理，月交费原则设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次。方案规定:“凡是温饱问题没有解决地方暂缓开展这项工作”，因而实行范畴有限，保障水平低。此后，国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见，民政部先后下发了加强农村社会养老保险基金风险管理告知和县级农村社会养老保险管理规程（试行）等一系列规范性文献。1998年，国务院进行机构改革，将农村社会保险管理职能划入劳动和社会保障部管理，1999年劳动和社会保障部整顿和规范农村社会养老保险工作，劳动和社会保障部向国务院呈送了关于整顿规范农村养老保险进展状况报告，提出农保工作要坚持在有条件地区逐渐实行，同步摸索适合农民工、失地农民、小城乡农转非人员特点养老保险办法。劳动和社会保障部下发关于当前做好农村社会养老保险工作告知，规定积极稳妥地推动农村养老保险工作，各地纷纷出台农村社会养老保险办法。县级农村社会养老保险基本方案（试行）是各地普遍履行方案，该方案在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主、集体补贴为辅、国家予以政策扶持”原则，没有采用职工养老保险那样“社会统筹和个人账户相结合”制度。由于集体对个体投保人补贴责任没有约束规范，集体补贴又经常难以贯彻，再加上农村社会养老保险基金筹集又缺少政府支持，导致农村社会养老保险事实上变成了个人储蓄，缺少应有社会性和福利性。此外，方案规定，农民到外县、市、省务工经商，最后还必要回到户口所在地办理养老保险，这事实上为劳动力合理流动、农业产业化与规模经营及城乡化设立了一道障碍，不利于外出务工人员割断她们与土地与农村联系，进而延缓国内社会转型进程，农民参加积极性不高，实际加入人数也不多。随着国内改革开放不断深化，农村工业化、城乡化、当代化步伐加快，农村生产力发展和农村剩余劳动力转移，迫切需要建立适合农村特点养老保险制度，以解除农民后顾之忧。胡锦涛总书记在党十六届四中全会上指出“综观某些工业化国家发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性趋向。但在工业化达到相称限度后来，工业反哺农业，都市支持农村，实现工业与农业、都市与农村协调发展，也是带有普遍性趋向”。1994年3月，威海市出台威海市农村社会养老保险暂行办法。该办法运营以来，威海市参保人员达32.6万人，有4.3万人享有到养老保险待遇。但该办法筹集渠道重要依托农民个人缴费积累，保障待遇水平过低。为此，1月威海出台威海市新型农村社会养老保险暂行办法，办法规定，未参加职工养老保险成年农村居民均可参保，个人缴费原则为所在市（区）上年度农村居民人均纯收入6%、8%、10%，由参保人员自主选取。参保人员年满60周岁，且缴费年限合计满，按月领取养老金。新型农村社会养老保险金由个人账户养老金和基本养老金两某些构成。个人账户养老金月领取原则为，个人账户储存额乘以国家规定农村社会养老保险个人账户养老金计发系数0.；基本养老金月领取原则为，所在市（区）上年度农民人均纯收入2%除以12，参保人员缴费超过年限，每超过一年，基本养老金增长0.2%。全市农村居民每人每月基本养老金原则为55元。截止到2月，全市新农保参保人员达到了93.2万人，适龄人口参保率达到92%，收缴养老保险费5.4亿元；为37万名年满60周岁以上农村居民发放养老金1.73亿元，各级政府对新农保补贴资金达到2亿元。事实上，城乡居民养老保险和新农保覆盖人群大都是低收入群体。通过制度建设，可以向她们倾斜更多公共资源地，缩小收入差距，推动了社会公平与正义。二、存在重要问题1、历史遗留与保障承诺问题。在筹划经济体制下,虽然国家对养老保险基金作了扣除,但并没有积累下来,却以有形或无形方式变成了国有资产。导致这一问题主线因素：一是建国以来,国内始终实行低工资、重积累、轻消费政策，政府集中了过多收入,并对其进行转化。转化成果是使在公有制产品经济中,剩余劳动社会化得到了比较充分实现。因此,在国民收入初次分派中,劳动者所得到，仅仅是劳动力再生产所必须基本生活资料,它普通不大于劳动力再生产所必要所有费用。二是由于公有制产品经济基本目之一，就是为了借助于生产资料公有制和高度集中筹划体制实现经济高速增长,因此,社会化剩余劳动在扣除必要社会保障和保险基金后,重要是用于积累基本建设基金,只有较少某些用作公共消费基金,以在最低限度上满足劳动力再生产公共消费需要，以及医疗、教诲等半公共物品消费需要。这样,整个国民收入中用于消费(涉及个人消费和公共消费及半公共消费)份额,就被限制在仅能维持劳动力再生产所必要生活资料范畴内。因而,这一时期劳动者只获得维持再生产必要收入,而生产剩余劳动则以利润形式上交财政,增援了国家建设，这也就是说她们劳动剩余价值已并入国有资产中,几乎不具备养老金积累,因而,国家有责任和义务偿还这某些人养老金及债务,也就是实现保障承诺。那些国有或集体公司中老职工以及已经工作过一段时间中年职工,她们虽然没有个人账户储蓄积累,但事实上她们已经做出了应做贡献,她们过去收入是低工资,其结余积累资金已经被财政、国有或集体公司吸取用于重新投资,形成新公司资产或各种基本设施;或者尚有某些某些通过地方政府集中或部门集中方式被投资到其她处;同步尚有某些公司和行业,由于价格扭曲,其真实利润并不能体现出来,因此公司虽然没有形成积累,但社会积累中事实上也包括着她们一份。由于上述这些历史背景,在既有国有或集体资产中,事实上已经包括着相称一某些国家对国有或集体公司职工负债。因此,有理由把人们此前所做出贡献折算为她们个人账户上积累，再从国有和集体资产中拿出相应数量资产划归给养老保险基金,即将已有工龄视为已交，彻底解决历史遗留下来“老人”、“中人”社会保障问题，制度顺利“对接”。2、基本养老保险覆盖面狭窄。一是城乡公司职工养老保险职工范畴狭窄。当前各地对公司职工含义不尽相似，普通以为：国有公司、城乡集体公司、外商投资公司、城乡私营公司和其他城乡公司、实行公司化管理事业单位工作人员，城乡个体工商户及其雇员、自由职业者等等，都是城乡公司职工。如农民工和乡镇公司职工，各地执行政策不同，有将其纳入到城乡职工基本养老保险体系内，有则排除在外。社会保障就是收入再分派基本手段，依照社会公平思想，农民工、乡镇公司职工和都市职工所从事工作没有什么区别，对国家贡献也基本一致，但她们却往往更吃苦受累、工作环境更恶劣、获得收入更少，将这某些职工排除在职工基本养老保险体系之外，是对农民工、乡镇公司职工采用不公平歧视性政策。有些地处乡镇外资公司，甚至以自己是乡镇公司为由，来逃避参加养老保险义务，或者少缴、漏缴、瞒缴养老保险费。二是养老费收缴面狭窄，欠费和逃费等现象严重。由于监管力度不够，对公司欠费缺少有效约束机制和惩罚机制，某些公司特别是某些非公有制公司想方设法欠缴养老费或者干脆不为职工办理养老保险，也有效益较好公司在缴存养老保险上总是选取最低原则。公司积极争相为职工缴养和多缴纳养老费社会氛围不浓厚。3、保障水平低，不能满足基本生存需求。一是城乡居民和农村居民保障水平低。依照当前养老保险政策，威海都市居民和农村居民基本养老金为50-55元。非职工都市居民和农村居民，往往都是社会最底层，一旦丧失了劳动能力，主线无法凭自己能力维持最低生活水平。在既有物价水平下，较少基本养老保险只能缓和一下生活窘境，无法满足生活中所需吃、穿、用最基本生存需求。二是某些公司职工养老保险费极低。荣成某公司职工在1995年办理了退休手续，办理手续当年每月可领取52.9元退休金，次年增长到74.6元/月。此后至今，已通过去了，退休金再也没有上调过。“最牛”退休金，怎能满足最基本生活需求（详见附件）。这种很明显社会不公平性，必然导致这某些群体不满和抗争，进而发生冲击政府、上访等事件，导致社会不稳定。4、养老保险资金收支不平衡，亟需作实账户。由于历史因素，既有已经离退休人员大多是在“无付出”状况下享有养老待遇，形成历史欠帐。如果历史欠帐不解决。统筹资金就必然被用来发放已离退休人员养老金，这样一来，新参保年轻一代就无可奈何地成了已离退休人员养老主体，下一代养上一代代际拆借不可避免地产生了，社会统筹帐户成了没有积累“空账”。由于历史欠帐规模过于庞大，使得国内基本社会养老保险由名义上某些积累制，回归为事实上现收现付制。在现收现付体制下，最初几代退休者享有了远远超过其缴纳养老金，而支付这些费用后参加者又一厢情愿地但愿通过自身缴纳，换取仍旧慷慨养老金支付保证。然而，养老基金积累往往不能达到这种规定，养老金支付只能靠更高缴费率来维持。债务会随着人口老龄化进程加快而愈积愈多。沉重隐性公共养老金债务影响了养老金支付保证兑现。从养老保险归集和支出状况看，全国公司养老保险收入虽然在“空帐运营状态下”也常收不抵支，只能靠财政来补贴，如中央财政就补贴408亿元。再以山东省17市为例，养老保险基金收不抵支有济南、青岛、淄博、德州、聊城和菏泽六市，基金缺口8.16亿元，需要省级调剂解决，谈不上做实个人账户，此时养老保险制度面临首要问题就是要如何筹集资金保证当期养老金发放养老保险账户有结余，难以做实基本养老保险个人账户。不作实账户（含个人和统筹），社会进入老龄化后，整个体制就存在崩溃崩溃危险。5、基金运营管理过程不透明，管理机构分散和层级多。依照国务院规定，养老保险管理各项目应当公开化透明化，但事实上人们对自己养老保险资金管理管理过程并不理解。各地养老保险机构众多，如机关事业单位职工、都市职工、乡镇公司职工、新农合（农村居民）、城乡居民等，不同管理机构与运营模式，政策办法各不相似，管理机构人员臃肿，效率低，挥霍严重。6、资金保值增值问题突出。依照国内现行关于政策规定，养老保险基金除留足两个月周转金外，所有购买国债和存入银行。这种单一投资方式，很难使基金保值，更谈不上增值。如截至1995年终，基本养老金合计结余429.8亿元，其中银行存款251.6亿元，占58.54%；国债投资90.5亿元，占21.06%；地方财政专户存款28.3亿元，占6.58%；动产支出59.4亿元，占43.83%，投资收入35亿元，收益率仅为8.14%，而1995年通胀率为14.8%，基金贬值限度是非常严重。应尽快建立新养老保险基金管理模式，实现养老保险基金保值和增值。7、交叉享有两种不同基本养老保险待遇政策规定不容许参加两种基本养老保险，也就是说在待遇领取时不能享有两种待遇，只能领取一份。但是由于制度设计不合理，特别是乡镇公司职工养老保险金额过低（甚至局限性百元），导致相称一某些乡镇公司职工，在领取乡镇公司职工养老保险同步，在农村生活又领取农村居民养老保险，在城乡生活领取了城乡居民养老保险。其实，国内基本社会养老保障制度建设中重要问题，不是资金局限性问题，而是责任不清和制度设计缺陷问题。社会保障历史责任与现实责任，国家责任、公司责任与个人责任，政府责任与社会或民间责任，中央责任与地方政府责任，均处在边界不清模糊状态，这也是最为重大问题。三、亟需重点解决人群与分析构筑一种与市场经济相适应、满足人民群众日益增长需求老年社会福利保障制度体系是国内社会福利事业发展中亟待解决问题。从整体运营上看，机关事业单位和城乡公司职工在退休后基本生活需求可以得到保障.特别是以来，国家持续8年提高基本养老金，把城乡职工和机关事业单位退休金水平迅速拉近。当前，国内已经实现基本养老保险制度全覆盖，但在保障限度上，却存在着极其明显差别。立足现实，面向将来，因地制宜，逐渐推动，是解决基本养老保险现存问题重要途径。依照调研状况，当前和此后最亟需要解决重点人群重要有五类，分别是：农村居民、失地农民、农民工、乡镇公司职工和城乡居民。1、纯农民（农村居民）是指只从事农业，且重要是老式意义上种植业，其收入来源只有农业，长期生活在农村居民。对这某些纯粹意义上农民，可依照本地经济生产发展水平和满足本地农村居民基本生活需求实际状况，按照其所在地区养老方式进行，实行“自助”和“补贴”相结合模式。“补贴”重要体当前国家依照社会发展水平不断增长基本养老金，“自助”即考虑到农村地区之间、家庭之间收入水平存在差别，可按照本地上年人均收入水平按一定比例缴纳个人账户养老金。政府可以通过提高农产品价格，加大各项补贴等办法，使各地农民老有所养。为做好衔接，制定让所有农村居民都明确过渡办法：在制度实行前已经达到60岁“老人”和内达到60岁“中人”（即45岁以上），国家发放并提高其基本养老金（即对农村居民实行较高基本养老金年份持续，并且只要这某些人生存都应享有待遇），以可以基本满足农村老人生活需求为原则。在有条件地区，对“老人”和“中人”养老金个人账户中视为已交某些，由各级政府承担，老年居民按月领取养老金应当由两某些构成：即基本养老金+个人账户，而当前老人个人账户某些领取金额所有为零。纯农民中也有高收入人群，可根据个人意志，以自由职业者身份自愿参加城乡职工养老保险，国家应当予以勉励和支持。只要按照城乡职工养老保险规则缴费，那么到达退休年龄后，就可享有与城乡职工完全一致待遇。1月17日国家记录局发布，中华人民共和国大陆总人口为134735万人，其中城乡人口已达69079万人，城乡人口初次超过农村。在农村人口中，如果扣除乡镇公司职工、农民工、各类民营个体工商业者和失地农民，纯农民数量已经并将继续加速减少。随着经济迅速发展，随着村农民数量急剧减少，彻底解决纯农民养老问题，变得越来越具可操作性。2、被征地农民也称失地农民，是指失去集体土地使用权农民。随着工业化、都市化进程加快，失地农民大量浮现。对农民获得土地补偿费和安顿补贴费原则，原有制度设计上，只考虑了土地历史产出和收益，以及不减少“农民”生活原则，没有考虑被征地农民成为新市民后生活消费水平必然提高客观事实。而失地农民中，老龄人口比重经常偏大，她们往往无法对的有效地使用一次性短期收入，还面临着就业和养老双重压力。制约失地农民参加养老保险重要因素有两个：一是征地补偿原则不高，难以保证以土地换保障方式一次足额缴纳养老保险费，二是由于失地者毕生从事农业，突然间转为都市人口后，随着年龄增大，转行谋生能力较弱，就业机会少、收入不稳定。政府有责任和义务妥善解决因政府征地而失去土地农民社会保障问题，形成政府、集体和个人之问责任分担机制。在建立和完善被征地农民失地农民养老保险体系重要有四种选取：加入城乡职工养老保险体系，加入农村养老保险体系，加入城乡居民养老保险体系，或者参加商业养老保险。在各种养老保险体系中，实践已经证明，政府引导或强制失地农民参加职工养老保险体系，可以彻底解决年老生活问题，是最抱负办法。普通状况下，土地被征用后，失地农民都会得到征用方一定量资金或住房补偿。因而对这一类型养老保险资金筹集，完全可以采用政府出一某些，集体出一某些，农民出一某些办法一次性办理为城乡职工养老保险。市、县政府予以一定比例财政拨款，并且从土地纯收益中提取一定比例资金；村集体承担费用可从其有偿出让土地所获得土地补偿费中列支，个人承担某些可在征地安顿补贴费中列支。国家或地方政府可以出台有关强制性规定，只要发生集体土地征用，土地征用单位给失地农民一次性获得资金，必要多余办理城乡职工养老保险资金。3、农民工农村外出到都市务工或者经商人员，简称农民工，是指常年或大某些时间在都市从事第二、第三产业劳动，但户籍在农村人员。据第六次人口普查资料，居住地与户口登记地所在乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上人口为2.6139亿人，同人口普查相比，增长81.03%，这表白经济迅速发展增进了流动人口大量增长，国内农村劳动力在加速转移。“农民工”已经存在几十年了，对都市发展贡献功不可没，但由于体制缺失和断档，使得她们各种社会保障无法与当前保险制度接轨。用人单位为了减少用工成本，经常以农民工流动性大、不乐意参保为借口，报瞒报用工人数或工资总额，达到少缴社会保险费目。关于建立劳动用工备案制度告知（劳社部发【】46号）规定“从起，国内境内所有用人单位招用依法形成劳动关系职工都应到登记注册地县级以上劳动保障行政部门办理劳动用工备案手续。0底，全国省、市、县三级都建立起以订立劳动合同为基本劳动用工备案制度，并实现国家、省、市三级劳动用工信息数据互换与共享，建立全国劳动用工信息基本数据库。随着劳动合同制度全面履行，劳动用工备案制度建立，全国劳动用工信息基本数据库建立，工作单位和地点变动后，基本养老保险可以实既有效对接和转移。国家在制度上应当明确，与公司建立劳动合同农民工，必要强制参加城乡职工基本养老保险，农民工合计缴满基本养老保险费，年老时可享有与城乡职工相似保险水平。如果半途回乡，其养老金中个人账户某些转移至农村养老保险体系，社会统筹某些由务工单位所在地用于偿还本地城乡职工养老保险历史性债务。4、乡镇公司职工自上个世纪七八十年代以来，乡镇公司凭借其灵活公司机制、贴近市场经营管理理念、便宜劳动力成本优势，得到了迅速发展和壮大。从当时“草根公司”，发展为国民经济重要支柱。全国乡镇公司完毕工业总产值312500亿元，实现工业销售产值300500亿元，产品销售率为96%，从业人数达1.58亿人，其中新增就业240万人，全年支付劳动者报酬达0亿元。全国乡镇公司实现增长值106250亿元，同比增长11.38%，其中工业增长值74200亿元，实现利润26200亿元，上交税金11200亿元，同比增长11.80%，上缴税收超过全国税收总量14.3%，为国家做出了巨大贡献。在经济发达地区，乡镇公司已占国民经济半壁江山。由于地方政府、社区乡镇政府在乡镇公司开办过程中发挥过调配资源、组织经济等特殊作用，使社区政府自然成为乡镇公司资产所有者实际代理人，乡镇公司成为事实上社区乡镇政府所有制。这种政企不分所有制构造，使社区乡镇政府目的成为乡镇公司重要目的，即乡镇公司既要服务于政府财政收入最大化目的，又要承担各种各样乡镇政府发展政治目的，如解决农村剩余劳动力就业、增长农业发展后劲、投资基本设施建设和发展公益事业等。由于社区乡镇政府与乡镇公司之间关系缺少合理界定和有效制度约束，地方政府与公司之间事实上上下级行政关系往往导致政府对乡镇公司索取过多，公司社会承担沉重。过去，乡镇公司职工退休手续普通在乡镇政府办理，退休金也由乡镇政府统筹发放。城乡一体化限度高省区，早已经把乡镇公司职工纳入城乡职工养老保险制度体系中，如河北省在下发关于进一步扩大养老保险覆盖面实现养老保险全覆盖意见告知，明确规定“凡是在都市和建制镇行政区划内乡镇公司、私营公司、个体工商户都要依法纳入到城乡公司养老保险覆盖范畴”。但是总体来说，国内关于乡镇公司养老保险制度尚不太规范。对于乡镇公司职工养老保险最佳模式，就是要彻底变化乡镇公司职工养老保险在社区乡镇统筹或县级乡镇公司职工内部统筹模式，直接进入到城乡职工基本养老保险统筹体系内。同步公司，可以依照本单位状况给单位提供养老补充保险（公司年金）。5、城乡居民指未参加职工养老保险成年城乡和农村居民。城乡居民和农村居民所覆盖人群大多都是低收入群体，两者状况基本一致，只是户口性质有所不同。在当前状况下，即在既有二元构造条件下，老人领取相似保障资金，都市居民生活质量要远远低于农村，可恰当提高城乡居民基本养老金。但是，由于城乡居民养老保险和“新农保”基本原则、政策框架以及制度模式基本相似，都坚持以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为原则，从实际出发，采用个人缴费和政府补贴相结合缴费方式，实行社会统筹和个人账户相结合，与家庭养老、社会救济、社会福利等其她社会保障政策相配套，当前农村居民和都市居民基本养老某些相似（均为55元），可以直接将两者机构合并成一种机构，率先实现城乡居民完全一致基本养老保险，消除城乡二元差别。需要指出是：城乡居民中某些收入水平高，依照个人愿望，在制度设计上应当容许以自由职业者身份直接办理城乡职工养老保险。国家对此应当予以勉励和支持。四、基本养老保险制度建设终极目的与国家责任年老作为一种不可抗拒生命规律，具备拟定性和不可避免性。经济发展水平是制约社会保障方式核心因素，更是建立基本社会保险制度重要前提和客观根据。在建立基本社会养老保险制度过程中，不能只考虑保障需求，还要充分考虑经济承受能力和提供保障也许性。社会养老保险水平应当与国家或城乡经济发展水平相适应。1、终极目的社会保险本质在于“社会”二字，只有覆盖全体社会成员社会保险才是真正意义上社会化社会保险，核心问题在于“基本”二字，只有满足和保障老年最基本生活需求保险制度，才是真正意义上养老保险。其实，这就是社会养老保险终极目的。形成参保面广、具备社会统筹、养老保险关系可自由转移覆盖城乡所有国民社会养老保险制度，是国内社会养老保险制度将来发展必然成果和归宿，符合社会主义社会规定，也符合法律面前人人平等宪法规定，是实现宪法公平价值必然选取。对农村养老保险制度和城乡养老保险制度整合，在全国范畴内建立一种科学、系统、规范、城乡一体化有中华人民共和国特色社会养老保险体系，使全体农民可以同都市劳动者同样，当她们面临年老等困难时，可以得到最基本生活保障。详细来说，至少应涉及如下几种基本方面内容：覆盖目的应当全民化，即把全体国民纳入它覆盖范畴；社会养老保障推广应当社会化，应当合理分担发展社会养老保障责任，由全社会来共同举办；社会养老保障服务水平应当是随着社会经济水平发展而逐渐高层次化；应当是能使社会保障经济性功能和社会性功能都能充分发挥，从而能不断推动经济和社会发展；应当在运作和管理上都是高效率。城乡统筹发展是国内当前社会经济发展和各项制度建设一项原则和一种战略。但在城乡差别彻底消除之前，国内很难建立一种完全统一社会养老保险制度，这也是国内现实国情选取。在既有条件下，研究如何尽早实现城乡职工养老保险、农民工保险和乡镇公司职工养老保险一体化对接；研究如何尽早实现城乡居民养老保险和农村居民养老保险一体化对接；研究机关事业单位职工与城乡职工养老保险制度一体化对接，是完全可行。特别是应尽快实现城乡职工、农民工和乡镇公司职工养老保险完全对接，即尽早将农民工和乡镇公司职工纳入到城乡职工养老体系内。2、国家在建设养老保障制度中责任重要体当前如下有四个方面：一是政治责任：国家有保持社会稳定、维护社会公正、合理拟定和有效控制社会收入分派差别责任。国家有责任对社会所有成员基本生存权、基本生活需求提供保障。二是法律责任：国家有制定并健全老年保障法律体系、实行强制性养老保险、拟定公司和职工必要履行缴费义务、保证养老金按规定原则和程序支付、同步拟定养老保险基金管理法律规范、依法解决养老保险争议责任。三是财政责任：即国家在养老保险方面所承担资金责任。这种责任涉及：对公司和职工缴纳养老保险费提供免除税收优惠条件,涉及承诺在养老基金入不敷出时进行最后 “兜底” 责任，对过渡阶段中“老人” 和“ 中人”视为已交年限出资责任。基本养老保险承办主体是国家,目是要保证所有公民在年老时可以得到最基本物质生活条件（如吃、穿、行等）,这也是国内宪法赋予公民基本权利。为了达到这个目,国家应通过实行强制手段,征缴基本养老保险税或费,建立基本养老保险基金,用于支付基本养老保险金。基本养老保险是国家实现其保证社会经济稳定与发展职能基本手段,政府在这一问题上责任是责无旁贷。五、建立城乡职工、居民相统一两套养老保险制度建议与办法1、采用各种办法解决历史欠帐，逐渐解决隐形债务，作实基本养老保险金两个账户（个人和基本）。历史欠帐规模过大以及隐形债务问题，已经成为影响养老基金积累效率、危及社会养老保险体系安全首要因素，必要采用切实可行办法予以解决。一方面，要测算作实两个账户所需资金差额，以及增长养老覆盖面改革资金缺口（特别是农民工、乡镇公司等各类职工中“老人”和“中人”已经视为缴纳年限得资金缺口）；然后，依照资金缺口总量，依照实际国情，研究并采用恰当办法，予以弥补。、变现一某些国有资产。提留一某些国有资产存量将变现所得划入养老保险基金，此举应与国有资产重组相结合。、调节财政支出构造。国家应统一规定，各级政府每年（或持续数年）从财政收入中划出一定比例，直接补偿养老保险基金。、调节股权构造。一是按比例划转一某些国有上市公司股权直接进入基本养老金账户，二是选取某些竞争性行业减持上市公司国有股，这样一方面可获得一定量资金用来补偿养老基金，另一方面又符合国有经济逐渐从竞争性行业退出改革方向。、在条件成熟时，可考虑开征社会保障税，或在建立新税种时就规定从中划出一某些进入养老保险基金。在解决乡镇公司职工 “老人”和“中人”历史问题上，为弥补“视为已缴费年限”资金缺口，可将乡镇公司每年上缴税金按一定比例进行提取，直接划转到城乡职工养老保险账户内，直至资金平衡、问题解决为止。、分区域推动。在都市化进程较快地方，规定凡出让国有土地使用权，其所得一某些（比例），要划入到养老保险基金内。（6）出台政策，对在国内率先作实两个账户省市或地区，予以特别奖励。2、创新社会基本养老保险资金投资机制实现基本养老保险基金保值增值。提高养老保险资金投资效率，实现其持续保值增值，已经成为社会共识。由于基本养老保险金用来保障全社会老年人生活，是“保命钱”，因而必要把资金安全放在第一位，增值放在第二位。国家应建立养老保险基金投资运营机构，并加强监督，专司养老保险基金运营工作。为实现增值目，基本养老保险资金应可参加实业和证券市场投资，各地方养老保险资金可根据国家各专业运营机构历史业绩，自主选取将资金交其代为管理（如众多基金公司、国家养老保险投资小组，由国家负责监管）。投资方向重要有两个：即金融资产(股票债券)和实物资产 (不动产和实业)。政府应应引导社会养老保险基金向低风险、高收益领域投资，如可投资某些风险小、周期短、效益明显实业；也可购买政府债券和公司债券、公司股票（投机性强、风险性大、收益丰，应限制资金投入比例和投资类型）；还可以进行银行存款或委托投资等。要加强监管，建立畅通意见或建议反馈机制。基金要保值增值，也要防止挪用、流失等问题，养老基金运作应向全社会完全透明化、公开化。对基金运营状况，社会保障运营机构财务应每季度或每月在网站上发布一次，并保存以往所有公开信息，供查阅和比对。个人账户基金，个人可以很以便地随时查询。3、充分发挥保障主体积极性和积极性，增强社会基本养老保险强制性。社会保险不同于商业等其他保险重要特性，就在于它强制性。尽管如此，在基本养老保险制度建设中，还必要充分发挥国家、集体、个人等养老保障主体积极性，让各主体各担其责，共同承担养老责任。个人不也许是唯一责任主体，政府和国家也不能完全独立地承担每个人养老责任。一是个人：个人在其健康、年轻时依托自己劳动积累财富，除满足年轻时消费之外，还要有节余，用以化解年老时风险，保障自己年老时生活。这是任何一种人责任，社会基本养老保险制度规定劳动者本人必要承担此责任。二是政府：保障民生是政府固然责任，也是政府赖以存在基本。在社会保障制度建设上，政府最重要职责是，保证在社会经济发展进程中每一种国民均可以免除生存危机。为此，政府在构建和完善制度基本上，必要加大对社会基本养老保险支持力度，视状况予以财政支持和补贴。在国家财政有承受能力前提下，中央财政应加大转移支付力度，在实行分税制体制下，地方财政也应为社会基本养老保险提供财力支持。三是用人单位：涉及乡镇公司、民营个体公司在内各类公司和用人单位。公司与职工劳动关系一成立，公司就要对劳动者当前生活和此后养老负责任，由于劳动者在创造价值中，不但包括劳动年龄生活所必要价值，也包括了退休后来各种必须生活价值，公司有责任和义务为劳动者提供养老保障。国家应采用办法来规范公司此行为，对拒接履行义务公司强制执行，直至吊销营业执照。4、积极创造条件，增进城乡二元社会基本保险体系融合基本养老保险必要可以保障全体国民老年基本生活需求。随着经济发展和收入水平提高，即时按照同一比例交纳基本养老保险费，每年缴纳养老保险费数额也在不断提高，这是一种逐渐延续过程。正由于这样，在年老时实际得到养老金才可以和领取养老金时经济社会发展水平相适应，不至于浮现退休者和在职者收入水平差别过于过于悬殊问题，导致生活水平浮现急剧下降；也不会因交费档次定太低，使按最低档次交费群体，在退休后领取退休金主线起不到保障基本生活规定；更不会因交费档次定太高，把一某些特别是最需要保障人群排斥在社会养老保障之外。由于原有二元城乡构造体制，导致城乡差别实际存在，完全消除社会保险体系城乡二元性尚需一种过程。最切合实际方式是，实行由沿海到内地循序渐进式梯度战略。先在沿海经济发达地区进行试点，然后再依照经济条件变化，逐渐向内地推动。在经济发展水平较高，集体经济发达富裕地区，如江浙、广东、山东（威海）等省份和东南沿海地区（如胶东地区，长三角、珠三角地区等），可以率先建立城乡居民和农村居民养老保险制度完全接轨城乡一体化居民基本养老保险制度；在国有、外资、民营、个体等公司职工、自由职业者和乡镇公司职工履行完全一致职工基本养老保险制度。6、扩大基本养老保险统筹范畴，减少机构数量，高效运作。各类公司(含国有公司、乡镇集体公司、外商独资公司、城乡私营公司、公司化管理事业单位)及其职工、城乡个体工商户及其雇员、民办非公司单位及其职工和自由职业者，均应纳入公司职工基本养老保险覆盖范畴。公司和民办非公司单位各种形式用工无论用工期限长短，无论城乡户口还是农村户口都要按规定订立劳动合同参加基本养老保险。扩大基本养老保险统筹范畴，是大势所趋，改革越早越积极，改革越早付出改革成本越少，改革越早越社会越和谐。扩大统筹范畴，基金账户不应由公司管理，也不能由乡镇一级管理，至少要实现地区一级统筹，逐渐实现省级和国家范畴内统筹。以防范公司倒闭和统筹范畴过小导致养老保险落空风险。由于都市居民与农村居民保障是低层次，而城乡职工养老保险保障能力相对较高，因而所有城乡居民，只要承认城乡职工养老保险管理办法，自觉乐意遵参加并履行其责任和义务，应当容许其参加城乡职工养老保险体系，并享有其相应待遇。在进行原有不同体系养老保险整合对接中，要尊重而不与否认历史，要因地制宜地制定实行方案和周密测算，找出难点问题