技术治理视角下数字技术嵌入社区治理的逻辑理路——以N市Z区智慧社区建设为例.pdf
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1、JOURNALOFTHEPARTYFCPCNINGBOCVol.46.SerialNo.258)总第2 5 8 期)(第4 6 卷No.2,20242024年第2 期中共宁波市委党校学报技术治理视角下数字技术嵌人社区治理的逻辑理路以N市Z区智慧社区建设为例徐红映(中共宁波市委党校社会和生态文明教研部,浙江宁波3 1 5 0 3 2)摘要】随着数字化时代的到来,将数字技术引入社区治理过程,以技术破解社区治理中的普遍性难题并进一步完善社区治理体系和提升社区治理能力,已经成为地方政府的普遍选择。基于技术治理理论和技术执行分析框架,对N市Z区“智慧社区”试点建设案例进行分析,发现在政府主导推动社区技术
2、治理的背景下,数字技术嵌入社区治理的过程更多体现了科层组织的刚性要求对技术的理解、选择及安排。一方面,体现在政府对数字技术方案选择的技术偏好,即追求低组织成本和低政治风险。另一方面,体现在技术方案本身所内含的以政府逻辑导向为主的治理目标中,即促进社区再组织、获取基层管理数据信息以及掌握居民需求并回应。当然,数字技术嵌入社区治理过程中,技术对社区治理结构和治理过程中的微妙影响,也为后续引发一系列基层治理体系变革提供了新的可能。关键词 社区治理;技术治理;数字化中图分类号 D638文献标识码 A文章编号】1 0 0 8-4 4 7 9(2 0 2 4)0 2-0 1 0 1-1 0党的十八大以来,
3、“创新”已经成为国家推动社会治理体系和治理能力现代化的改革基调。伴随着国家治理机制逐步从总体支配向技术治理转变,社会快速进入信息时代所产生的影响正在深刻改变社会治理转型的机制和过程。自中国“电子政务年”以来,党中央越来越重视通过引入信息技术来提升社会治理的效能。在国家治理改革的整体路径指引下,各地政府开始投入大量资源和精力开发基层技术治理创新的模式和案例,特别是近几年来社会领域的全面数字化转型,强调“数”“治”结合已经成为推进基层治理现代化的关键钥匙。在地方社区治理改革过程中,数字化赋能同样被基层政府寄予厚望,试图借助数字化手段助推城乡社区治理模式、手段和方式的创新,进而提升基层社会治理的整体
4、效能。然而,在治理改革创新中,数字技术的加持并不必然带来社区治理效能的质性提升 1 ,技术在多大程度上能够真实推动治理创新并影响治理体系整体组织结构和制度安排的变革,是呕待研收稿日期 2 0 2 3-0 6-2 9基金项目 浙江省哲学社会科学规划青年课题“社区数字治理形式主义的生成逻辑及消解策略研究”(24NDQNO33YB)作者简介】徐红映(1 9 8 9 一),女,浙江宁波人,中共宁波市委党校社会和生态文明教研部讲师,主要研究方向为基层社会治理。102中共宁波市委党校学报2 0 2 4 年第2 期究和评估的课题。鉴于此,本研究在考察N市Z区“智慧社区”试点建设技术方案设计与应用状况的基础上
5、,尝试从技术治理的理论视角构建分析框架,厘清在嵌入社区治理过程中,技术是如何受到既有组织结构的作用和影响,如何通过技术嵌入来寻求技术目标与治理目标的一致性,并进一步探讨技术为治理体系变革提供了可能。一、社区技术治理的文献回顾技术治理进入国家视野是一个循序渐进的过程,并分化为两个研究重点:国家如何以“技术性方式”进行治理和“信息技术应用”2 。伴随着信息技术革命浪潮,将数字技术是否能够以及如何能够促进社会治理变革放在更为广阔的理论场景中加以审视,根据“技术与组织谁决定谁”的标准,可以归结为“技术决定论”和“社会建构论”两种研究传统 3 。从文献梳理来看,国内学者普遍认同技术与组织制度相互形塑的观
6、点,并进一步延伸发展出技术治理的理论议题和实践讨论。例如,基于简芳汀的技术执行分析框架,黄晓春加入了时间因素,提出了技术一结构时间序列互动模型 4 。钱坤引入行动者主体,构建起“制度一技术一行动者”的理论分析框架。此外,也有学者从技术与治理的内在关系 5 、技术治理的运作逻辑 6 、技术应用限度 7 、技术治理效能 8 等视角开展研究。社区是社会的基本单元和重要细胞,数字技术在社区治理中的转型和应用已经成为国家全面推进数字化改革过程中实现利民惠民的第一阵地。技术与治理的实践在社区情境中不断交互迭代、融合发展,各地在实践领域也涌现出了智慧社区、互联网+社区治理等创新模式。在各地社区信息化、数字化
7、建设过程中,技术应用主要集中在社区公共服务、社区居民参与、智慧社区发展、社区电子商务等领域 9 。在学术领域,已有研究主要从两个维度来考察技术在社区治理实践中的应用。一是技术嵌入社区治理结构。在治理结构方面,已有研究重点分析了技术对国家一社会关系的影响,有学者将“宏观政策的模糊性”视为技术嵌入社区治理的重要原因,技术以程序化和理性化构建流程和体系 1 0 ,创制“数字疆域”,数字化读取基层、可视化精准管理,从模糊治理走向清晰治理 1 1 。也有学者认为技术变革改善了基层治理过程中的信息不对称 1 2 ,缓解了“数据孤岛”“数据确权”等困境 1 3 ;通过对政府和居民进行双向赋权完善了自下而上的
8、诉求反映和自上而下的治理整合两种作用机制 1 4 ,重塑政府、市场、社会的边界,推动智能化社会治理格局形成 1 5 。因此,一部分学者认为技术治理在一定程度上推进了国家政权建设、提高了国家社会互动、增进了中央地方关系 1 6 。对此,也有学者提出异议,认为技术治理“绕开存量做增量”,在虚拟层面调和了“条块之争”,但也使得技术治理引导的社会领域改革长期停留在表层 1 7 。二是技术嵌入社区治理过程。有学者提出,城市社区技术治理是不同行动主体在制度、资源和需求等结构性因素制约中反复互动磨合,最终达到相对稳定状态的过程 1 8 。技术治理需要嵌入民众的社会互动关系中,其运行需要通过社会场域来施展 1
9、 9 。在社区交往方面,新兴技术促进了城市社区内部社交,同时新兴社交也成为“技术治理社会化”的一个驱动力 2 0 。在社区集体行动方面,新兴技术通过重新定义社区要素、重塑社区公共空间与重建情感维系方式等机制,可以破解社区建设的“共同体困境”2 1 。在社区公共服务方面,技术融入社区养老、家政、医疗、安保等服务,促进社区服务提供的精准化、精细化和多元化 2 2 。也有学者指出,技术嵌入社区治理过程,存在技术成本过高、制度供给不足以及行动者参与缺乏的实践困境 ,也存在强调单一技术导向而导致“技术利维坦”的价值困境 2 3 ,需要通过治理体制变革予以破除。103中共宁波市委党校学报2 0 2 4 年
10、第2 期既往研究为我们揭示了组织学视角下技术与治理的理论发展脉络,以及技术发展与治理变革,尤其是与基层社区治理的基本图景,为本研究提供了丰富的可供分析思考的基础和素材。但当我们求解“数字技术如何嵌入社区治理过程”这一议题时,更需要系统性、具象性的基层实证案例支撑和佐证。通过实践案例来进一步研究,在既有组织结构和制度体系的影响下,技术引入社区治理是否能够实现以及在多大程度上实现组织重塑和流程再造。鉴于此,本研究尝试从技术治理理论视角出发,在简芳汀的技术执行分析框架基础上进一步提出本研究的理论分析框架,并通过对N市Z区智慧社区建设实践案例的考察,对数字技术嵌入社区治理结构和过程进行全景式分析。二、
11、社区治理实践的技术执行框架本文认为技术主导者通常会沿着既有的组织和制度逻辑惯习去选择和设计技术方案 4 ,而很难完全跳出已有的结构框架进行彻底变革。中国社会“一核多元”的社会治理结构中,政府的“元治理”角色事实上主导了绝大多数社会治理创新行为,特别是数字化改革背景下的社区技术治理。因此,技术嵌入社区治理的过程必然受到政府治理逻辑的深刻影响,并具体表现为以下两个层面。一是在前期整体技术方案设计中,体现出政府明显的技术偏好一一追求低组织成本和低政治风险。低组织成本的技术偏好逻辑;即在推进技术治理改革中,对地方政府而言最保险最稳妥的选择就是根据现有的行政体制结构特征来选择技术方案 2 4 ,也就是和
12、当前地方行政体制最相近的方案,避免对现有体制产生过大冲击,这样至少能够确保技术改革被既有的体制结构所接纳,以减少改革推进的部门阻力,为改革保留更大的可周旋空间。低政治风险的技术偏好逻辑,是指在宏观制度政策激励不足的情况下,地方政府更倾向于风险控制导向的技术治理逻辑 2 4 ,即政府通过识别技术应用可能产生的影响,谨慎选择那些可能会带来激烈社会效应或对现有行政体制产生过大影响的技术方案,更倾向选择缓和的、渐进式的技术治理改革。二是在社区治理的终端应用中,深度融合以政府导向为主体的治理目标一一促进社会自治、满足社会需求和增强社会控制。从实践来看,2 0 世纪9 0 年代以来,由政府主导的中国城市社
13、区改革始终围绕着一个重要议题,即解决基层日益膨胀的行政事务与满足社会需求之间的矛盾 2 5 。当前数字化改革在基层的实践仍然围绕这一核心议题展开。一方面,用技术联结社会主体,增强社会动员,以社会自治力量的拓展减轻政府在基层事务管理中的行政负担。另一方面,通过新兴技术手段,快速获取公众需求,增强基层的公共服务保障,进一步强化党的执政地位的基层基础。另外,党的十八大以来,在基层社会大规模的制度化、技术化“回归”背景下 2 6 ,进一步增强社会控制和稳定尤其是实现基层治安防控的治理目标也更加凸显,而新兴数字技术的应用无疑是全面获取社会信息数据、实现这一目标的最优解,因此,技术嵌入社区治理必然暗含社会
14、控制的目标。技术也不完全会被既有结构所限定,随着技术嵌入社区治理的程度加深,会不断修正已有的治理运行逻辑和治理理念,可能以一种微妙的方式推动包括政府自身在内的基层治理结构发生深刻变革。在社区治理整体结构中,日益多元化的社会需求会通过社区治理的各种渠道平台不断向上反馈,在数字技术层面则可能集中表现为对各种应用终端功能的优化。事实上,功能优化的背后不可避免地会涉及数字领域“虚拟机构”的组织结构和制度安排的变革,而这种线上的变革理念和行动,在理想状态下有可能会影响线下的政府行政体制的系列变革(具体见图1)。104中共宁波市委党校学报2 0 2 4 年第2 期客观的技术(互联网、物联网、大数据、云计算
15、、人工智能等数字技术)技术偏好低组织成治理目标本社会自治社会控制社会需求被执行的政府:组织形式技术社区:组织形式制度安排(社区治理制度结构组织制度技术应用)技术优化需求优化治理需求需求社区治理参与主体(居委会、物业、社区组织、居民、企业等)图1社区技术治理的理论分析框架三、案例介绍:Z区一体化社区智治系统建设本研究运用个案分析方法,以N市Z区智慧社区试点建设案例为研究对象,通过实地调研和访谈获得相关数据资料,以展示数字技术在基层社区治理中的嵌入过程。(一)N市Z区智慧社区试点建设推进状况2021年7 月,Z区被列入浙江省首批智慧社区试点名单。同年8 月,围绕“数字赋能,打造一体化社区智治”系统
16、,增强城乡社区智慧化、精准化治理服务能力”的主题,乙区把试点工作纳入全区数字化改革总体框架进行谋划。同年1 0 月,全区召开智慧社区试点工作动员会,全面动员部署智慧社区试点工作,明确试点内容和试点步骤,选取了B街道、T街道、S街道所辖社区作为重点实施对象。为稳妥有序推进试点工作,项目分为“前期准备、试点实施、推广应用、总结提升”4个阶段,自2 0 2 2 年8 月起至2 0 2 3 年5 月结束。2 0 2 2 年1 月底,系统基本框架建设完成,实现系统上线,并于同年5 月底前完成B街道试点,同年1 2 月底前完成全区推广。2 0 2 2年4 月初,乙区再次召开智慧社区建设推进会,专题部署智慧
17、社区建设工作。会议通报了项目建设推进状况及存在问题,认为试点工作关键难题在于共享数据获取不足,难以满足系统全面运行的数据需求,距离全面应用推广阶段的数据标准仍有较大差距。区政府在推进会上敦促相关部门加强协同合作,确保数据按设计方案共享到位,确保“智慧社区”项目顺利实施。为进一步推动落实项目建设,乙区成立了以区长任组长、分管副区长任副组长的领导小组和以区民政局局长为组长的试点工作专班,试点工作由区民政局牵头负责,区大数据中心、区委改革办、区委组织部、区财政局、区委政法委、区矛调中心、区公安分局等2 5 家单位协同推进。在经费保障方面,区政府加大对试点项目的财政投入,确保“智治”系统建设、推广、人
18、员培训及社区智能化基础设施建设等经费,目前已获批首批财政资金2 5 0 万元。在智力保障方面,聘请高校和科研院所专105中共宁波市委党校学报2 0 2 4 年第2 期家组成专家顾问组,对试点工作进行指导。(二)一体化社区智治系统建设Z区智慧社区建设试点工作以“智能化、标准化、流程优化”为引领,以基层治理数据共享和管理服务流程智能化再造为重点,着力打造“1+1+4”一体化社区智治系统,即1 个基层主题库、1 个基层分脑及“Z易报”“Z惠民”“Z参与”“Z管家”4 大应用场景。同时,进一步加强社区智能设施建设,延伸基层智治触角。“基层主题库”以整合跨部门、跨层级、跨领域社区智治数据为核心,实现社区
19、智治要素数据建模和治理信息互通共享。“基层分脑”以重构社区管理服务体系为重点,依托社区减负、治理、服务指标和评价体系,抓取四大应用场景数据,分析、评价、展示社区管理和服务状况,打造社区治理智能助手。“Z易报”“Z惠民”“Z参与”“Z管家”应用场景(见图2),分别聚焦社区减负、社区服务、居民自治、社区平安等主题,以数字赋能破解社区治理难题。(三)社区数字终端设计与应用在Z区智慧社区建设的试点实施阶段,B街道以区社区智治系统整体构架为基础,进一步探索开发了“数字B”移动终端以及智能化社区设施,围绕议事协商、物业管理、居家养老、民生服务等社区场景,进一步推进以数化治、以数增效。1.“数字B”终端功能
20、模块设计“网格党建”提升社区党建向心力。开发“网格党建”模块,依托“街道一社区一小区一网格一楼道”五级党建网络,积极引导党员参与社区治理。结合“党员红岗”制度,动员党员线上报到和先锋认领,形成线上线下一体化党建。“社会协同”增强社区组织内生力。依托“社会协同”模块,为社区志愿者招募、社区活动发起与参与提供平台,并将线上需求与线下社会组织资源有效对接。依托网络平台模块,打造“回馈式”公益。以社区养老志愿服务为例,探索“时间银行”模式,将志愿服务折算成“时间币”存储,通过互联网影视和消费平台等资源进行兑换,以激发志愿服务动力。“议事厅”提升社区协商凝聚力。打造线上“议事厅”模块,将小区业主微信群、
21、网格微信群等作为常态化沟通平台,打造线上议事、表决、监督功能,居民可在手机端实时参与公共议题发起、投票表决、议题落实监督。区政务数据仓、区数据共享平台、省市民政及关联部门数据、村社基层数据基层主题库基层分脑乙易报乙慧民乙参与乙管家社区减负社区服务居民自治社区平安图2Z区“1+1+4”一体化社区智治系统结构图106中共宁波市委党校学报2 0 2 4 年第2 期依托社区居民自治互助站“三级三商三流转”制度、“四众”治理模式等社区组织和制度,探索“网格走访+线上议事”模式,完善以线上流转为核心的工作机制,破解基层“微民生”难题,形成社区自治合力。2.社区物联网设施建设推进社区智能感知设施建设。结合老
22、旧小区改造和未来社区建设,加快完善智慧水、电、气、网布局,推广车辆导引、人脸识别、垃圾收运等智能感知技术,实时分析处理社区出入、群防群控、停车管理、生活垃圾处理等信息。扩大智能感知设施在居家生活中的应用,推出老人“安全守护六件套”等无触感监护服务。完善社区公共视频联网监控设施布点。聚焦社区公共安全、社区消防、特殊人员管控等领域,通过部署高清视频监控、机器人巡逻等智能化数据采集系统,打造灾害预警、疫情防控、平安守护等全方位社区安防场景。3.公共服务线上流转机制完善政务服务双线覆盖。推进居民移动端建设,建立“家门口办事大厅”,实现政务服务掌上办。探索特殊人群网上预约和网络社工主动发现模式,实现服务
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