关于提高跨部门综合监管成效的路径研究.pdf
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1、价格监管中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期8关于提高跨部门综合监管成效的路径研究宋平生赵剑萍张一欣佘殿福2023 年 2 月 17 日,国务院办公厅发布了关于深入推进跨部门综合监管的指导意见,这意味着跨部门综合监管地位更加突出,进一步提升跨部门综合监管成效就显得十分重要。一、镇江市在跨部门综合监管上的主要实践 镇江市以“跨部门双随机”联合检查为主要形式积极开展跨部门综合监管实践,自 2019 年开始至2023 年 10 月,全市 228 家部门开展了 4916 项跨部门联合检查,跨部门联合检查呈逐年增多的趋势。(一)联合整治熔喷布生产销售疫情期间口罩需求旺盛引起熔喷布行业无序生产,熔喷
2、布不但价格高企,且质量良莠不齐,导致口罩质量、价格等问题不断出现。针对这种状况,市场监管局联合公安、消防、环保、发展改革等 9部门开展专项整治,对下辖扬中、丹阳等地熔喷布生产销售主体实施了以价格和质量为核心内容的联合检查。(二)联合整治公共停车场行业针对领导对公共停车领域腐败行为的批示,镇江市积极行动,市公共停车管理办公室牵头,市场监管局、发展改革委、城管局、财政局等部门参与,对全市公共停车领域实施了包括价格行为在内的专项整治。(三)联合整治墓地建设及殡葬收费行为墓地价格高、殡葬收费乱,群众意见多。针对这种情况,2021年,镇江市民政局牵头,市场监管局、发展改革委、自规局、财政局、住建局等部门
3、参与,对全市范围内的墓地建设和殡葬收费实施了专项整治,查处其中以价格违法行为为代表的违法违规行为。(四)联合检查粮食收购事宜每年在粮食收购季节,由市发展改革委牵头,市场监管局、农业农村局、财政局等部门组成联合检查组,对粮食收购主体的价格政策公示、称重器量具、库容准备、收购资金等进行检查,促进最低收购价等国家粮食收购政策有力落实。(五)联合整治校外培训机构根据中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见,教育局牵头成立由市场监管局、发展改革委、民政局、公安局等部门参与的联合整治机构,规范学科类校外培训机构,强化收费监管。(六)联合整治医疗美容行业针对医疗
4、美容行业乱象丛生、消费者投诉较多、社会上要求整治呼声较高的情况,镇江市由市场监管局牵头,卫生健康委、公安局等 11 部门参与,对医疗美容行业实施了以价格行为、广告宣传为主要内容的联合整治。(七)联合规范预付卡消费为保护消费者合法权益,规范涉预付卡消费经营行为,镇江市由商务局、市场监管局、金融管理局、教育局、体育局、科技局、发展改革委等部门建立预付卡管理联席会议制度,对涉预付卡事宜实施了多部门联合监管,强化了对预付费的安全监管。(八)联合检查农业生产资料每年在种子、化肥、农药等农资大量使用的春耕秋播时段,农业农村局联合市场监管局等部门对全市农药、化肥、种子等农资的质量及销售行为进行巡查,规范农资
5、销售主体的明码标价等价格行为,查验农资来源及质量状况,查处假冒伪劣农资。(九)联合检查商品房销售行为2021 年,市场监管局联合发展改革委、住建局,对市区商品房销售行为实施联合检查,查看在售商品房有无履行价格备案手续、所有房源有无全部公示、有无按照有关要求进行明码标价、销售过程中有无虚假宣传和不规范用语等情况。(十)联合落实长江禁渔措施根据国家和江苏省关于长江十年禁渔工作方案,成立“镇江市长江禁捕退捕工作领导小组”,农业农村局、市场监管局、公安局、民政局、财政局、价格监管中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期9人社局、发展改革委等部门为成员单位,联合推动长江禁捕退捕工作在镇江市落实。二、跨
6、部门综合监管分类(一)按工作方式划分按工作方式划分为联席会议式、领导小组式、联合检查执法式跨部门综合监管。1.联席会议式跨部门综合监管。相关部门建立联席会议制度,通过联席会议部署监管工作,然后由成员单位按照分工开展职责范围内的监管任务。一项监管事项如果涉及的部门比较多,而且是长期的、常规的工作,往往采用这种监管方法,如镇江市对预付卡消费、校外培训机构等的监管。2.领导小组式跨部门综合监管。为了一个监管事项专门成立一个领导小组或专项整治办公室,体现对该监管事项的重视,促进具体工作有效落实。在工作方式上领导小组式与联席会议式有些类似。镇江市长江十年禁渔、医疗美容行业专项整治采取的就是领导小组式跨部
7、门综合监管。3.联合检查执法式跨部门综合监管。为了某个监管事项,多个部门人员依据部门职责短时期内对同一个市场主体同时开展检查执法活动。如镇江市开展的联合检查农资、联合检查粮食收购、联合整治公共停车资源等都是联合检查执法式跨部门综合监管。在联席会议式和领导小组式跨部门综合监管中的某个阶段也可能会采取多部门联合检查执法活动。(二)按所需时间长短划分按所需时间长短可划分为长期的跨部门综合监管和一次性的跨部门综合监管。1.长期的跨部门综合监管。该种监管一般时间都比较长,没有明确的终止时间,比如对预付卡、长江禁捕、校外培训机构、传销行为、养老诈骗行为等的监管都是长期的跨部门综合监管。该种监管多数建立联席
8、会议制度或成立领导小组。2.一次性的跨部门综合监管。该种监管多是为了一个具体的临时性的监管任务而实施,有明显的时间性,随具体检查执法任务完成而结束。如镇江市开展的农资联合检查、粮食收购联合检查、商品房销售联合检查、公共停车资源专项整治、墓地和殡葬收费专项整治、熔喷布专项整治等都属于一次性的跨部门综合监管。(三)按参与检查部门层级多少划分按参与检查的部门层级多少可划分为单一级别的跨部门综合监管和上下级协同的跨部门综合监管。1.单一级别的跨部门综合监管。该种监管是由同一个级别的多个部门联合开展,发现的违法违规行为由该级别部门自己处理。如镇江市商品房销售跨部门综合监管就是由市市场监管局、发展改革委、
9、住建局三部门联合开展的监管,检查、整改、处罚事项全部由市级层面自己负责。2.上下级协同的跨部门综合监管。该监管是至少涉及两个级别部门开展的监管,上级部门到下级部门属地进行检查,问题整改及对违法行为的处罚由属地部门实施。如镇江市开展的公共停车领域专项整治、墓地和殡葬收费行为专项整治等都属于这种监管方式。(四)按任务发起方式划分按任务发起方式可以划分为上级部门发起的跨部门综合监管和本级部门发起的跨部门综合监管。1.上级部门发起的跨部门综合监管。该种监管一般由多个国家部门以联合发文形式下达,相关下级部门按照上级部门要求实施。该种综合监管具有较强刚性约束,下级部门联合起来比较容易。如墓地建设和殡葬收费
10、行为整治是由民政部、国家发展改革委、国家市场监管总局、财政部、自然资源部等部门联合发文的,自然就由各地相关部门联合检查,任何部门都不能拒绝参与。2.本级部门发起的跨部门综合监管。该种监管一般就某项具体事情由牵头部门发起,协调相关部门参与。如镇江市公共停车资源专项整治就是市本级发起的,市城管局(停车管理办公室)牵头,协调市场监管局、发展改革委、财政局等部门参与。本级部门发起的跨部门综合监管在协调上不如上级部门发起的容易,尤其是垂直管理单位较难协调。三、跨部门综合监管的几个特性(一)检查主体具有多家性参与监管的政府部门至少有两个,多的有七八个甚至十多个,凡涉及的部门原则上都可以参与,如医疗美容行业
11、综合整治,镇江市级层面有市场监管、卫生健康委等 11 家部门参与。(二)检查事项具有多面性对同一个市场主体检查的事项是多方面的,不是单方面的。比如对墓地建设的跨部门综合监管,既要查价格是否违规,同时还查墓穴建设是否超标准、用地是否违规等。(三)检查行为具有高震慑性对市场主体的震慑力,多部门联合检查比单个部门检查要高,市场主体主动配合检查的意识明显增强,故意不配合检查的现象较少。(四)检查时间具有受限性价格监管10中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期多部门联合检查是统一行动,对被检查单位或部门的检查都要尽快迅速完成,整个检查组不能因为一个部门的检查而在同家单位花费过多时间。(五)检查队伍具
12、有庞大性部门单项检查,检查人员多为二人或者三四人,而跨部门联合检查,检查人员五六人是常态,七八人甚至十余人也有可能,比单个部门检查队伍要庞大。(六)检查人员具有易变性跨部门联合检查一旦启动,正常情况下不能中途停下,但参与部门人员却有可能因为生病或有更重要更紧迫的任务而没法继续检查。为确保联合检查持续实施,中途不宜频繁换人。(七)检查组织具有不易性参与检查的部门越多沟通协调、掌控检查节奏、车辆等后勤保障也就越难;部门越多、队伍越大,在组织实施中出现变数的几率就越大。四、跨部门综合监管取得的成绩(一)促进了监管责任落实一些牵涉到多个部门职能且监管边界不太清晰或有重叠的问题,在监管责任上极易发生推诿
13、扯皮,通过实施跨部门综合监管,监管责任基本得到了落实。一些比较棘手的问题基本纳入监管轨道,如对预付卡、校外培训、长江禁渔等疑难重大事项实现了有单位管。(二)增强了检查执法权威有的部门虽然有管理权但缺少检查执法队伍,通过跨部门综合监管,借助于其他部门的检查执法力量弥补了不足。同时,多部门联合执法检查对监管对象产生了更强威慑力,促进了监管对象有效配合工作。(三)减少了对市场主体干扰多部门联合检查执法客观上是“进一次门查多项事”,与各部门单独检查执法相比,政府部门检查执法次数有所减少,市场主体因政府部门执法检查受到的干扰有所降低,因而有更多的时间和精力用在生产经营上。(四)提高了整体工作效率对一个监
14、管对象,实施跨部门综合监管,多个部门共同去一次就完成了任务,若是各部门各自单独检查,时间上不集中,完成全部检查任务所需时间跨度相对比较长,在整体工作效率上单个部门监管没有跨部门综合监管高。(五)降低了检查执法成本检查执法需投入车辆、人力等成本,跨部门综合监管相较于各部门单独监管,可减少投入成本,一定程度上减少了行政经费开支。五、跨部门综合监管存在的问题不足及成因(一)综合程度不高1.组织不得力,综合监管没能落实。名义上开展的是跨部门联合检查,但事实上一些部门没有派出检查人员,最终造成只有牵头部门一个部门检查,综合监管目的没有实现。2.出工不出力,综合监管打折扣。虽然实施的是跨部门联合检查,但一
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