参与式联动：基层矛盾纠纷预防化解机制创新.pdf

中共天津市委党校学报 年第期D O I:/j c n k i X 收稿日期:作者简介:周振超(),男,西南政法大学政治与公共管理学院院长,教授,博士生导师,重庆 ;黄洪凯(),男,华中师范大学中国农村研究院、政治科学高等研究院博士生,湖北武汉 本文系国家社会科学基金一般项目“推进基层政府减负的机制和路径研究”(批准号 B Z Z )的阶段性研究成果.参与式联动:基层矛盾纠纷预防化解机制创新周振超黄洪凯 摘要 基层矛盾纠纷的及时发现和有效化解关系国家治理现代化和社会长治久安.复杂多变的矛盾纠纷给基层政府带来新的挑战和压力,亟须通过体制机制创新,丰富解纷手段,提升治理能力.在顶层设计和基层实践探索有机结合下,当涉及多主体、多领域的矛盾纠纷时,地方政府通过信息集约、联席指挥、无缝调处和绩效绑定,打造参与式联动解纷模式,回应诉求、化解矛盾.参与式联动是地方政府实现跨部门协同的策略选择,通过多元主体进场、条块网格联动、解纷责任共担,消解跨部门之间的壁垒,贯通纵横条块关系,推进矛盾纠纷预防化解机制的有效运转,实现及时将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态的目标.关键词 基层治理;基层矛盾纠纷;跨部门协同;参与式联动;条块关系中图分类号:D 文献标识码:A文章编号:X()一、问题提出与分析框架基层安则天下安.推进基层治理体系和治理能力现代化的一个基础性工作是预防化解社会矛盾,形成共建共治共享的基层治理新格局.“当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多”.积极预防、妥善化解各类社会矛盾,完善基层矛盾纠纷预防化解机制对维护社会和谐稳定具有重要意义.(一)基层矛盾纠纷预防化解困境与参与式联动机制的提出安全和稳定是经济社会发展的前提.中央政府聚焦基层矛盾纠纷预防化解机制建设,在制度层面推进工作开展.年月,中央全面深化改革委员会审议通过 关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见,强调要加快构建基层矛盾纠纷预防化解机制.年 月,党的二十大将坚持和发展新时代“枫桥经验”写入报告,要“完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制,加强和改进人民信访工作,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道,完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,健全城乡社区治理体系,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”(P ).伴随经济社会发展和基层民主政治的不断完善,民众自我管理和维护自身权益意识不断增强,具有基层治理客体和参与治理实践主体的双重身份.民众基于“理性人”思维和“主人翁”意识,与政府部门及社会组织之间的利益纠纷、矛盾纠纷、权责纠纷等问题时有发生.如何有效预防化解基层矛盾纠纷已成为基层治理中的关键问题.基层政府采取何种行为开展矛盾纠纷预防调处化解工作并取得治理实效为学术界所关注.一是探究基层矛盾纠纷的内容表现和产生原因,以期通过准确归因预防和化解矛盾纠纷.二是关注基层矛盾纠纷的解决机制和优化路径,提出通过以效统构、以用分责、因时异责等方式化解矛盾纠纷.有学者关注协同治理形成制度性合力对预防化解基层矛盾纠纷的作用,提出要加大力度推进跨部门协同以高效化解基层矛盾纠纷.在实践中,跨部门协同虽然有助于整合治理力量及优化资源配置,但仍存在执法内容交叉重叠,矛盾纠纷治理机构名称不统一,解纷方式机械,跨部门综合执法难以长效运转等问题 ,由此提出对传统矛盾纠纷化解机制的创新要求.已有研究对基层矛盾纠纷预防化解机制的运行现状、存在问题及优化路径进行了较为全面的描述性分析,但对基层矛盾纠纷预防化解机制在组织学层面的阐释略显单薄,尤其是跨部门之间如何通过协作有效整合资源以形成治理合力,跨部门协作化解基层矛盾纠纷背后蕴含的组织逻辑、行动逻辑是什么,尚需进行充分的学理分析.本文从跨部门协同视角出发,提出参与联动机制,并通过分析参与联动机制的组织过程和行动逻辑,以期回答以下问题:基层矛盾纠纷预防化解工作是如何在实践中实现跨部门协同的,跨部门协同是否能有效解决基层矛盾纠纷难题?本文引入具体案例,通过讨论重庆H区(以下简称“H区”)矛盾纠纷预防化解,旨在揭示参与式联动机制对推进基层矛盾纠纷预防化解的作用.(二)主体过程行动:参与式联动机制的分析框架基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的根基.及时预防化解基层矛盾纠纷既是对基层政府的责任要求,又是基层治理的重要内容.近年来,各地不断推动力量整合、资源聚合、工作融合,变治理体系为体系治理,引导各方力量共同参与基层矛盾纠纷预防化解工作.本文通过搭建“主体过程行动”参与式联动机制的分析框架,丰富基层矛盾纠纷预防化解议题研究(见图).创新要求结果维度联动维度参与维度基层矛盾纠纷形塑形塑行动回应“参与式联动”解纷模式信息集约联席指挥无缝调处绩效绑定回应解释回应治理主体协同综治平台调解中心社会力量“大调解”体系领导小组过程联动事前排查化解事中分流督办业务技能培训事后回访考核社会力量图参与式联动机制的分析框架主体协同,多元力量提供权威性支持.基层矛盾纠纷预防化解是一个复杂的系统.解纷工作涉及政府、社会和民众等多个主体.面对复杂多变的矛盾纠纷,单纯依靠任何一方力量都难以有效化解,需要多元主体间的有机协同.参与式联动机制中的跨部门协同,不仅包括政府系统内部纵向多层级与横向多部门之间的协作,还包括政府与社会、市场等多元力量的配合.政府以高位推动成立基层矛盾纠纷“大调解”的议事协调机构,通过平台化手段聚合各解纷主体的权力和资源,实现跨部门间的协同合作.同时,通过政府购买等方式吸纳社会专业力量,增强解纷能力,并利用统筹协调、集中动员、及时部署等手段拓展资源效用,为基层矛盾纠纷预防化解提供权威性支持.过程联动,部门间合作打破时空壁垒.基层矛盾纠纷预防化解是一个动态的系统.基层事务千变万化,民众受内外部环境的影响,其利益诉求和矛盾事项随之变化.对基层矛盾纠纷预防化解进行过程分析,有助于科学把握解纷工作中各个要素之间的内在关系.例如,整合人民调解、行政调解、司法调解等解纷资源,与行业性专业性人民调解委员会对接,推进“诉非衔接”“检调对接”“公调对接”和“访调对接”有效衔接联动.基层矛盾纠纷预防化解的实践过程,包括意见表达与综合、决策与执行、信息传递与监督等内容 (P ).在高位推动解纷资源整合基础上,地方政府形成事前排查化解、事中分流督办、业务技能培训和事后回访考核在内的基层矛盾纠纷预防化解的现实路径.各主体间是一种资源依赖与联动合作关系,正式与非正式联结承担着协商沟通的通道,通过统一的联动调解系统,可以整合碎片化信息,打破物理意义上的时空壁垒,及时应对复杂多变的矛盾纠纷.行动回应,参与式联动创新解纷模式.基层矛盾纠纷预防化解是一个开放的系统.在跨部门协同、资源整合和过程联动基础上,地方政府逐渐构建形成“中心吹哨、部门报到、社会补位”的基层矛盾纠纷预防化解的立体化调解模式,并通过信息集约、联席指挥、无缝调处和绩效绑定勾勒参与式联动机制.参与式联动机制是对既有基层矛盾纠纷预防化解机制的创新,本质是解纷主体间主动协同、联动借力,主要内容是以整体性回应为基础,通过主体进场与资源输入、条块互嵌与网格联动、多劳多得与责任共担的路径,最大程度激活被整合的资源,以实现基层矛盾纠纷预防化解.二、资源力量整合:多主体参与基层矛盾纠纷预防化解在中央顶层设计引导下,基层矛盾纠纷预防化解机制不断完善调整,治理成果斐然.沿着简约高效治理路径,H区通过高位推动整合治理资源,构建以跨部门协同为核心的矛盾纠纷预防化解机制,努力实现“小纠纷不出村(社区)、大纠纷不出镇(街道)、重大纠纷不出区、矛盾纠纷不上交”的治理目标,先后荣获全国“创新社会治理最佳案例”、全国“社会治安综合治理工作先进集体”等称号.(一)高位推动整合基层矛盾纠纷预防化解的资源面对复杂多变的基层矛盾纠纷现实情境,简单依靠行政力量或某种单一力量往往难以有效化解矛盾纠纷,亟须不同治理主体通过交换和共享各自拥有的资源,实现治理目标.在组织建设上,成立基层矛盾纠纷预防化解机制建设工作领导小组,由区委常委、政法委书记任组长,区政府分管副区长任副组长,区级相关单位负责人为成员,负责领导、指导、监督全区调解工作.领导小组下设办公室在区司法局,由区司法局局长任主任,区法院、区平安办、区信访办分管领导任副主任,负责组织落实区委、区政府关于大调解工作的决策部署,加强与相关部门的协调沟通.在手段建设上,调解中心与区综治中心合署办公,实现对全区调解工作的统筹协调、指挥调度和督导考核.通过智能化网格化共治平台,收集、统计、梳理调解工作相关数据信息,实现对全区矛盾纠纷态势的动态分析,及时发现并有效处置“苗头性”的矛盾风险.同时,利用线上线下联动的方式,为民众提供远程立案、结果预估等“网上一站式”服务.为丰富解纷手段,H区形成“五老”调解、“超哥”调解、“申明亭”调解等特色调解组织,实现对区内矛盾纠纷工作的排查、调处、指导、交办、督导、考核、反馈等各项工作的闭环管理.在队伍建设上,调动社会多元力量参与基层矛盾纠纷预防化解工作,聘请有一定声望、熟悉法律、为人正派且热心矛盾纠纷调解工作的人加入调解团队,建立专职专责、以专带兼、专兼结合的调解员队伍.同时,组建专家库,将具备专业知识、工作经验丰富,在法律、物业等领域具有一定威望的人纳入专家库.通过综治大平台、网格化平台的资源共享,联通全区综治中心、调解组织、调解员,及时实现对属地重大疑难矛盾纠纷的研判调解.(二)以跨部门协同为核心的基层矛盾纠纷预防化解过程基层治理实践中,跨部门协同不畅是提升矛盾纠纷防化机制效能的痛与殇,影响基层治理提质增效.政府各部门每天要处理大量繁杂的日常性事务,应对各种考核评估.当面对一些责任归属模糊不清的矛盾纠纷时,一些职能部门经常会以不属于职责范围为由将问题甩给其他部门或基层政府.小矛盾被不断推诿扯皮,被无限期地搁置而不受理,可能使小事拖成大事,民事变成刑事,导致矛盾纠纷激化升级.针对以上问题,H区着力构建以人民调解为基础,以整合资源、整体联动为核心的参与式联动机制,确保矛盾纠纷有效化解.该机制在实践中主要包括事前排查化解、事中分流督办、业务技能培训、事后回访考核等四个过程(见图).事后回访考核事前排查化解事中分流督办业务技能培训图基层矛盾纠纷预防化解过程事前排查化解.H区坚 持“预防在调解前、调解在激化前”原则,建立区级、镇街(部门)、村(社区)矛盾纠纷立体化排查网络和信息多向反馈机制.区级每月开展一次排查,乡镇(街道)、部门和企事业单位每半月开展一次排查,村(社区)每周开展一次排查,网格每日开展排查,重要节假日、重点敏感时期随时开展排查.通过设立三级排查台账,排查情况定期逐级上报,实行“零报告”制,将传统的走访下访和召开会议排查方式与风险防控排查、网格排查、“群工系统”排查等结合起来,确保排查工作“横向到边、纵向到底”,实现信息准、情况明、底数清的目标.事中分流督办.一些职能部门虽在线上或线下接受了民众反映的诉求,但往往不与相关部门及时沟通,仅在本部门职责范围内予以处理.H区对下级平台上报的矛盾纠纷,或本级平台收集的跨行业、跨部门或涉及较多单位的矛盾纠纷,由本级综合调处平台按照“属事”和“属地”原则进行调度分流、交办督办.各部门对上级平台交办或本级平台明确的矛盾纠纷,要按照规定调处时限,开展矛盾纠纷化解工作.推行人民调解委员会派员进驻区人民法院(法庭)、公安派出所、检察院,设立调解室,强化诉调、警调、访调、检调和律调的对接工作,实现人民调解和司法调解有效衔接.业务技能培训.为确保矛盾纠纷预防化解顺利推进,H区每年培训调解骨干次,对村(社区)人民调解委员会的人民调解员每五年轮训一次,镇(街道)对辖区内的人民调解员每年开展集中培训次以上.另外,组织经验丰富的法官、律师、调解能手等人员,采取集中培训、交流学习、现场观摩等多种方式,以调解职业道德、常用法律法规、调解文书和档案卷宗制作为重点开展培训,不断提升人民调解员业务素质和调解技能.事后回访考核.对已调处化解的矛盾纠纷,区综治中心采取随机抽取的方式回访纠纷双方当事人,询问对调处结果的建议,依托信息系统及时将化解结果和群众评价逐级反馈至区、涉事部门和镇街,做到对矛盾纠纷情况实时掌握、动态优化.若发现矛盾存在重新激化可能性,立即采取预防措施.区、镇(街道)每年组织评选优秀调解组织和优秀调解员,通过考核评估增强工作成就感和职业荣誉感.对调解工作不重视、不落实的镇(街道)、区级部门和单位,通过定期通报、约谈、挂牌督办等方式,督促其分析原因并及时整改.对因矛盾纠纷排查不深入、化解不力导致案事件多发或发生重特大案事件的镇(街道)、区级部门和单位,实行平安建设考核“一票否决”,同时追究有关领导干部和相关责任人员的责任,通过制度化考核的压力传导,推进矛盾纠纷预防化解工作顺利实施.三、运行机制重塑:全方位联动推动解纷流程立体化跨部门协同本质是将相互独立的多个部门,通过协调、整合等手段汇集起来,为共同的目标而采取行动,实现多个部门在追求各自目标价值中的同频共振 (P).为推进基层矛盾纠纷预防化解工作顺利开展,树立系统集成观念,打破条块分割、各自为政局面,基层政府贯通纵向四级链条,联通横向五条线,整合多方力量参与解纷工作,实现基层矛盾纠纷从“单一管”到“多方治”转变,推动基层治理工作从“反应式合作”到“参与式联动”转变,有效维护了社会稳定(见图).信息集约无缝调处督办反馈联席指挥单一调解联动调解统筹、分流人民调解行政调解司法调解行业调解社会调解考核奖惩综治中心受理直接申请村居上交主动排查部门转交上级交办图参与式联动机制的解纷流程(一)信息集约:参与式联动机制的前置流程信息收集是参与式联动机制的前置条件.跨部门间信息的交互频率和质量直接影响矛盾纠纷预防化解的效率.政府各部门间的专业性、独立性会形成组织壁垒,妨碍信息互通流动.各部门有自己独立的信息收集和分析系统.各类信息分散于政府职能部门中,相关部门的信息获取滞后于前置部门的信息收集.信息通过程序化方式传递,条条之间和条块之间难以及时共享互通.在信息不对称情况下,制度化权力难以及时进场,政府难以精准施策,即使采取治理行为,也存在逆向选择的风险,导致治理低效.政府要想提升治理效能,实现精准治理、源头治理,有效化解矛盾纠纷,就必须及时摸排属地信息,掌握有效和准确的信息,规避基层矛盾纠纷预防化解工作中信息共享的迟滞.技术手段具有突破人类行为可能值的效用,对矛盾纠纷相关事件有较高敏感度,能及时对可能发生的事件进行预测并提出解决方案,实现由矛盾纠纷事后处理向事前治理转变.为打破信息壁垒,消除基层矛盾纠纷预防化解工作可能存在的信息“空白点”,基层政府通过组织设计和技术创新实现信息集约化管理,力求将风险隐患找出来、研究透、控到位.一是通过技术手段和人工巡查相结合的方式及时捕捉社会现实情况,凭借专业手段,利用人工智能、大数据、智能化监控等先进技术构建应用模型.在对历史案例进行深度学习基础上,对重点人员、重点群体、重大风险进行全方位画像,根据时空变化,结合智能摄像头等感知终端的实时数据,生成分析研判报告,有针对性地提出防范应对措施.二是将网格与大数据技术结合,建立网格化服务管理信息系统,对各网格内的基本要素进行技术编码、动态采集和数据录入,利用信息化手段打通行政壁垒、整合部门资源,增强跨部门之间的协作配合,打破信息碎片化困境.(二)联席指挥:参与式联动机制的决策流程管理即决策,决策和领导行为贯穿基层矛盾纠纷预防化解工作始终.在科层体制中,权责配置的过程是线性单向运作的.缺少统一指挥、决策和调度的平台,就会存在条线之间相互割裂.联席指挥是实现对条块部门分割和多头管理、多头指挥的制度性补充.在基层治理中,形式主义、部门主义等行为是一些政府或部门基于矛盾纠纷复杂性的策略性行为.当矛盾纠纷预防化解工作涉及多个部门时,该由哪个部门牵头,哪些部门配合,是要解决的首要问题.简单通过事务性归属确定牵头和责任部门,牵头部门经常难以实质性统筹和动员责任部门参与解纷工作.责任部门职责范围内的“规定动作”已经很多,一般不会全力以赴应对“附加动作”.尤其是当上级领导的注意力不在这些问题上,日常也不开会讨论推进时,解纷工作便难以形成对责任部门的压力传导,常常就是牵头部门催促一下,责任部门才动一下,对矛盾纠纷的预防化解工作并不完全配合,经常出现推诿扯皮的现象.基层政府通过联席指挥,弥补在矛盾纠纷预防化解中存在的条块分割和多头管理等问题.联席指挥的核心任务是统筹资源和派单指挥.通过联席指挥,根据实际需要,可以定期或不定期组织有关单位召开联席会议,通报工作开展情况,交流沟通信息,及时对影响社会稳定的矛盾纠纷及重大隐患分析研判,协调化解本地区跨镇(街道)、部门的疑难复杂矛盾纠纷或其他重大矛盾纠纷.综治中心作为实体化的工作指挥部,一般采取综治进驻、部门派驻、专业聘驻、社会邀驻的方式开展工作,督促、指导各行业性、专业性调解组织在中心设立派驻调解室,化解各领域纠纷.(三)无缝调处:参与式联动机制的执行流程基层矛盾纠纷预防化解工作的关键在于执行.高效执行的基础和支撑是资源,资源是权力和能力的根源,直接影响解纷主体的执行能力.资源可以分为配置性和权威性资源两大类 (P ).配置性资源指包括对人力、物力和财力等物质性事务的占有情况.如果缺乏配置性资源,解纷工作没有物质基础,就难以开展.权威性资源更多指制度化权力、非制度化权威等力量对人和组织的控制力、影响力.缺乏权威性资源,在解纷工作实践中,对越轨行为和离心倾向行为难以有效控制.资源多少直接影响基层矛盾纠纷预防化解工作实效.如何盘活存量资源和扩大增量资源是矛盾纠纷调处工作有效推进的关键.将联席指挥和无缝调处有机融合,构建常态化协作平台.针对基层矛盾纠纷调解中组织不健全、治理不到位、参与度不高等问题,基层政府构建起“中心吹哨、部门报到、社会补位”立体化的矛盾纠纷调处机制.一是纵向贯通“四级链”自上而下搭建区、镇街(部门)、村(社区)、网格四级调解链,实现纵向贯通.同时,建立人民调解、行政调解、司法调解、行业调解、第三方调解的“五调”联动的矛盾纠纷防治调解机制,形成“纵向到底、横向到边”基层矛盾纠纷预防化解网络.二是按照“行业主管部门主导、司法行政机关指导、相关部门密切配合”的原则,主动介入社会热点、难点领域开展调解工作,采取委托调解、派驻调解、特邀调解等方式,对属地内调解工作进行规划考核,统一受理、分流指派各项事务,打通各镇街、相关部门关键环节,最大限度地整合各方力量,实现矛盾纠纷全流程、闭环式化解.(四)绩效绑定:参与式联动机制的反馈流程基层政府和部门在实际行政过程中,通常偏向更可实现、更有利于个人和组织的任务,相对忽视复杂程度高、绩效考核占比低的治理事项.绩效绑定为基层矛盾纠纷预防化解工作的跨部门协同提供了监管基础,可以避免部门之间的“踢皮球、打太极”现象.绩效绑定既能实现对政府各部门任务完成的检验,又能实现对各部门的奖励激励,是一种压力传导也是动力推进,核心是确保奖惩结果与各部门工作情况的吻合度.基层政府实行矛盾纠纷首问责任、主动告知、引导服务“三统一”制度.镇街、部门等面对不属于自身化解范围内的矛盾纠纷时,以责任分工为基础,按照属地属事属人原则,将矛盾纠纷首先交由纠纷发生地或当事人所在地的村(社区)“纠纷易解”工作室调解,村(社区)难以调解的,报请镇(街道)“纠纷易解”工作站调解,镇(街道)难以调解的,特别是矛盾纠纷涉及多个部门,需要跨部门联合调解的重大疑难纠纷,报请区“纠纷易解”工作中心协调相关部门调解.为避免部门“各扫门前雪”产生的集体行动困境,把矛盾纠纷预防化解机制建设及工作开展情况纳入属地平安建设暨防范化解重大风险考核内容,严格考核执行情况,各镇(街)根据属地情况进行专项考核,将矛盾纠纷预防化解工作的结果纳入对各镇(街)、各部门的年度目标考核,实行“周分析”“月研判”“季通报”“年考核”的工作动态评价考核,实现跨部门间的绩效绑定,促进调解工作落到实处、取得实效.四、共建共治共享:各要素汇聚构建参与式联动机制创新跨部门协同的基层矛盾纠纷预防化解机制,形成参与式联动机制是实现基层治理体系和治理能力现代化的题中应有之义.参与式联动不仅意味着传统综治模式下跨部门之间的协同配合,更要求矛盾纠纷的当事主体参与进来,彼此联结、共同参与,获得意见表达和利益博弈的平等机会.(一)参与维度:主体进场与资源输入传统基层矛盾纠纷化解机制侧重于依靠政府力量,通过公权力介入的方式解决矛盾纠纷,具有明显的行政属性.政府嵌入基层矛盾纠纷化解过程包括两个层面.一是方向指引,即中央通过政策方针、法律指引基层治理活动,确保在化解基层矛盾纠纷难题中始终将中央大政方针作为引领航标,政府嵌入基层矛盾纠纷化解过程表明其具有对复杂纠纷难题进行整合及规制的能力,显示出政府有能力通过政策方针的制定及法律规章的普及实现基层社会秩序稳定的目标.二是基层政府和相关人员对基层矛盾纠纷预防化解过程在行为层面进行干预,通过政府进场,使基层政府和各职能部门形成紧密联系从而构建彼此联系的共同体性质的协作网络.基层政府凭借国家强制力能够处理矛盾纠纷,然而强制性和标准化所彰显的理性主义特征在缺乏社会多元力量有效嵌入时容易成为基层政府治理失效的原因,过于依赖行政强制手段进行工具化治理,会造成政府与社会的浮空悬殊.行政嵌入是化解基层矛盾纠纷、提升治理效能的重要保障和必要选择,但行政权力的过度介入会遭到“社会的亚文化、地方习俗和乡村精英的抵制”(P ),不利于基层社会的长期稳定和发展.必须重视多元力量参与对预防化解基层矛盾纠纷的重要意义,关注多元力量嵌入的非制度化作用.多元主体参与基层矛盾纠纷预防化解的过程并非是以政府的对立面出现的,并不会对政府的行为产生竞争压力,相反,政府可以通过科学统筹各方力量,产生互补效应.政府与社会力量的互动协同是基于彼此的独立性为前提,政府在嵌入社会以更好地同社会一起化解基层矛盾冲突时必须保持自身的独立自主性,政府具有作为公权力主体所特有的偏好和目标利益,拥有实现其意志和目标的自主性空间和行动能力,能在与社会的互动协作中汲取行动资源、整合制度、执行政策,提升解纷工作的聚合效力与制度化的合作能力.(二)联动维度:条块互嵌与网格联动基层矛盾纠纷具有复杂性、多变性和突发性等特征.解纷工作涉及部门较多,单纯依靠某个牵头部门或简单的多部门联合行动难以取得满意的效果.政府部门的职能侧重点不同,政绩评价标准和归口不同,如果缺乏综合性统一调度的平台,容易出现行政重叠、力量分散等治理壁垒,陷入“看得见的管不了,管得了的看不见”的困境.基层矛盾纠纷具有不确定性,政府部门一般不会包揽或主动承接超出部门职责要求和考核指标的其他任务安排,“多做多错、少做少错”、不被问责逐渐成为一些基层政府和部门的追求,加剧了基层条块关系的分割失衡,部门协同难以实现.基层矛盾纠纷的精细化治理需要政府各职能部门及社会等多元力量的共同参与,共建参与式联动机制,实现主动参与、有机联动、明确分工,做到既有分工、又有协同,通过条块互嵌和网格联动形成基层矛盾纠纷预防化解的治理共同体,实现条块预警联动、处置联动、化解联动、稳控联动.清晰明确的部门职责是政府履职尽责的基础,不明晰职责归属就难以实现精准治理.我国政府治理模式的特色是纵向呈现职责同构和机构“上下对口”的样态,自上而下的条线部门职责相似,只是涉及的范围不同.在现实基层治理场景中,当复杂的基层矛盾纠纷同具有职责同构、职能交叉特征的部门设置相碰撞时,推诿卸责成为策略性行为,条条“属事责任”与块块“属地责任”难以通过及时沟通实现资源互通共享下的跨部门协同,需要利用制度赋权、技术赋能构建纵向合作和横向协同的关系,通过条块互嵌,整合治理资源形成治理合力,将“条线”部门的身份优势、资源优势充分运用于“块块”上,充分发挥“条”“块”各自的比较优势,实现跨部门协同和联动执法.“小网格”事关“大治理”,网格是最小治理单元,网格联动以空间为单位,联结国家、社会和民众.基层矛盾纠纷预防化解工作涉及基层政府多数部门,实现多元主体之间的协作互嵌和共同联动,规避可能存在的各自为政、效率低下等问题,需要加快构建数智赋能、集成协同的现代化网格治理体系.充分发挥网格优势,建立矛盾纠纷发现响应机制,推动矛盾纠纷防控关口向村社前移、情报信息收集触角向网格延伸.一是按照事项全覆盖、问题全闭环原则优化网格、微网格设置,以村居民小组、网格、小区、楼宇、院落等为基本网格单元,划小治理单元.二是将党建引领基层治理的政策、管理和服务延伸到“最后一公里”,将党支部建到网格上,细化村、社区网格员任务清单,推动机关、企事业单位在职人员和乡镇(街道)综合执法人员下沉到网格,积极引导各类社会组织、物业服务企业等参与基层治理和服务,有针对性地开展基层矛盾纠纷调解工作,确保矛盾纠纷得到合理公正处理,提升基层解纷工作精准化、专业化,推进全方位、立体化的协同联动.三是利用电子网格技术、多元网格队伍和综合网格平台,以综治信息系统为基础,推动各层级政府智慧治理平台互联互通,与民政等部门信息系统汇聚共享,联结网格中的信息系统和业务系统,畅通多元主体之间的沟通、交流、协商渠道,形成“上面千条线、下面一张网”的格局,通过网格化管理、参与式联动、多元化服务,从组织设计层面化解基层矛盾纠纷预防化解中的主体缺位和管理滞后等问题.(三)结果维度:成果共享与责任共担基层社会稳定的结果具有非排他性和非竞争性的特征,且具有较强的正外部性,任一治理主体的解纷行为不仅会让本部门获益,还会增加相关部门的福利回报.然而,在基层矛盾纠纷预防化解工作中,“责任甩包”和“搭便车”也容易成为治理主体常见的策略选择,以期寻求最小成本下的最大化收益,不愿为实现多元主体共享的解纷利益而承担额外的付出.基层矛盾纠纷预防化解工作的参与主体队伍庞大,矛盾纠纷化解工作复杂性高、难度性强,矛盾成功化解后的成果可以为多个主体共同分享,导致部分责任主体存在不积极履行法定职责,一味想要搭其他部门便车的现象.基层矛盾纠纷的预防化解和治理主体之间本就存在“一对多”的复杂关系,在责任分担机制下,一些部门根据属事责任安排,仅完成自己份内的事务,消极等待其他主体付出更多,在集体行动困境下,参与解纷工作的责任主体越多,每个主体主动承担责任的动力就越低,跨部门协同就越难以实现,需要利用同一治理场域中不同解纷主体之间的共生关系,通过化零为整,建立多主体对一项矛盾纠纷的责任共担机制,平衡各部门之间的关系.责任共担是在基层矛盾纠纷预防化解过程中对参与解纷的多元主体分配义务的过程,当责任主体不止一个部门时,基于考核奖惩的理性逻辑,无论将主要责任分配给哪个部门都会引起被分配部门的不满,使责任共担成为解决责任分配的优选方案,不仅决策和执行需要多主体参与,考核评估也需要形成多元主体共同参与的网络.在责任共担原则下,基层矛盾纠纷的预防化解工作需要相关部门共同负责.基层政府通常会优先完成职责范围内、考核指标明确规定的事务,特别关注奖惩所占权重大、问责严的任务,基于“避责”逻辑,各部门间根据职责设定相互独立,缺乏稳定的协同机制.为解决问题,可通过矛盾纠纷预防化解机制平台,整合各项考核内容,改变以往上级政府和各级职能部门逐级、分别对乡镇(街道)解纷工作多头考核和反复评估的情况.同时,将考核权赋予综治中心,由综治中心制定统一的考核内容和方式,将办理时限、办理情况、办理效果等纳入考核内容,通过成果共享、责任共担,形成以矛盾纠纷化解情况为导向的激励奖惩链条.这不仅减轻各部门为应付频繁考核的压力负担,避免部门间的相互推诿卸责,还将各职能部门通过绩效绑定的方式联系在一起,消除责任差序格局状态下相关部门可能存在的机会主义行为.五、结论传统意义上的跨部门协同大多是政府基于上级命令要求,依据政策文件规定所采取的回应行为.各种服务大厅相继建立,通过政府职能部门和社会力量入驻的形式进行集中化办公,一定程度上实现了跨部门间的协同配合,方便了民众,但是静态的“反应式合作”大多缺乏常态化跨部门间主动参与的热情和联动机制,容易导致基层矛盾纠纷防化工作重视部门机构形式上的集中,轻视部门机构职能实质上的联动互通.政府部门亟须通过体制机制创新,推动政策、制度系统集成,资源、力量有机融合,实现上下贯通、左右联动、多元共治.参与式联动机制是中央顶层设计、高位推动下地方政府结合属地情况进行适应性探索的结果.基层矛盾纠纷预防化解,需要推动全主体参与、全要素汇集、全方位联动、全周期服务、全方位强基.当面对涉及多主体、多领域、多部门的矛盾纠纷时,地方政府应坚持和发展新时代“枫桥经验”,树立系统集成观念,打破条块分割、各自为政局面,通过信息集约、联席指挥、无缝调处和绩效绑定,打造参与式联动机制,回应民众、化解矛盾.实现基层矛盾纠纷从“单一管”到“多方治”转变,推动基层矛盾纠纷预防化解工作从“反应式合作”向“参与式联动”转变.一是树立系统集成理念,优化资源配置,将党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能,整合政府、市场、社会力量,促进治理体系全覆盖、治理要素全参与.二是依托线上线下数据汇聚,情理法并重,强化制度保障、技术赋能和情感治理的有机融合,实现“硬治理”与“软治理”同频共振,通过源头预防、及时调处、有效化解,实现案结、事了、人和.三是推进跨部门、多层次、多领域依法治理和全要素依法治理,推动更多法治力量向引导和疏导端用力,让法治理念全面融入基层治理实践.参与式联动机制一定程度上丰富了基层矛盾纠纷治理的知识库,为基层矛盾纠纷预防化解机制创新提供了一个新的视角和图景.参考文献:习近平关于 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议 的说明N人民日报,习近平高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告M北京:人民出版社,韩志明从“粗糙的摆平”到“精致的治理”群体性事件的衰变及其治理转型J政治学研究,()胡燕佼当前基层社会矛盾的主要表现及原因探析J中共福建省委党校学报,()曹海军,王梦制度、资源与技术:社会矛盾调处化解综合治理之路 以衢州“主”字型矛调模式为例J中共天津市委党校学报,()郭志远我国基层社会矛盾预防与化解机制创新研究J安徽大学学报(哲学社会科学版),()吴晓林,邢羿飞同构分责:数字政府建设中的纵向间政府职责配置 对广东“省市区”三级的调查研究J中国行政管理,()丁文,陈源媛协同治理型基层人民调解联动机制及其运行困境与纾解 基于渝西南Q综合调解站的个案研究J广西大学学报(哲学社会科学版),()徐勇基层治理的基本问题与结构转换J探索与争鸣,()胡仙芝综合行政执法体制改革的实践探索与对策建议 基于成都、嘉兴的调研分析J中国行政管理,()丁煌,李雪松整体性治理视角下综合行政执法改革的深化之道J南京社会科学,()陈辉,陈晓军内容形式化与形式内容化:精准扶贫工作形式主义的生成机制与深层根源J中国农村观察,()王清行政执法中的部门博弈:一项类型学分析J政治学研究,()叶敏从运动式治理方式到合力式治理方式:城市基层行政执法体制变革与机制创新J行政论坛,()吕普生,张梦慧执法召集制:“吹哨报到”机制如何使综合执法运转起来J河南社会科学,()周志忍,蒋敏娟中国政府跨部门协同机制探析 一个叙事与诊断框架J公共行政评论,()雷晓康,刘顺新时代十年我国社会矛盾化解:政策历程、机制解构与基本经验J中共天津市委党校学报,()朱光磊当代中国政府过程M天津:天津人民出版社,美 尤金巴达赫跨部门合作M北京:北京大学出版社,G i d d e n sA C e n t r a lP r o b l e m s i nS o c i a lT h e o r y:A c t i o n,S t r u c t u r e,a n dC o n t r a d i c t i o n i nS o c i a lA n a l y s i sMU n i v e r s i t yo fC a l i f o r n i aP r e s s,陈柏峰社会诚信建设与基层治理能力的再造J中国社会科学,()汪锦军嵌入与自治:社会治理中的政社关系再平衡J中国行政管理,()美 乔尔S米格代尔社会中的国家:国家与社会如何相互改变与相互构成M南京:江苏人民出版社,朱光磊,张志红“职责同构”批判J北京大学学报(哲学社会科学版),()责任编辑:崔正贤P a r t i c i p a t o r yL i n k a g e:I n n o v a t i o no fM e c h a n i s m s f o rP r e v e n t i n ga n dR e s o l v i n gC o n f l i c t sa n dD i s p u t e sa t t h eG r a s s r o o t sL e v e lZ h o uZ h e n c h a o,H u a n gH o n g k a iA b s t r a c t:T h e t i m e l yd i s c o v e r ya n de f f e c t i v er e s o l u t i o no fc o n f l i c t sa n dd i s p u t e sa tt h eg r a s s r o o t sl e v e l a r er e l a t e dt ot h em o d e r n i z a t i o no fn a t i o n a lg o v e r n a n c ea n dt h e l o n g t e r ms t a b i l i t yo f s o c i e t y C o m p l e xa n dv o l a t i l ec o n f l i c t sa n dd i s p u t e sc o n t i n u et ob r i n gn e wc h a l l e n g e sa n dp r e s s u r et ot h eg r a s s r o o t sg o v e r n m e n t s,a n d i t i su r g e n t t o i m p r o v eg o v e r n a n c e a n dd i v e r s i f y t h em e a n so f r e s o l v i n gd i s p u t e st h r o u g hi n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o nc a p a c i t y U n d e rt h eo r g a n i cc o m b i n a t i o no f t h et o p l e v e ld e s i g na n dt h ep r a c t i c ea n de x p l o r a t i o no f l o c a lg o v e r n m e n t s,w h e nf a c e dw i t hc r o s s d e p a r t m e n t a la n dd i s p u t e si n v o l v i n gm u l t i p l es u b j e c t s,m u l t i p l ef i e l d sa n dm u l t i p l ed e p a r t m e n t s,l o c a lg o v e r n m e n t sb u i l dad i s p u t er e s o l u t i o nm o d e lc a l l e d“p a r t i c i p a t o r yl i n k a g e”,a n dh a v eb u i l tf o u rm e c h a n i s m s,n a m e l y i n f o r m a t i o ni n t e n s i f i c a t i o n,j o i n tc o mm a n d,s e