城市社区环境合作治理的逻辑与实现路向——基于W市M社区的案例分析.pdf
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1、中 共 宁 波 市 委 党 校 学 报 JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF CPC NINGBO 收稿日期 2023-08-03 基金项目 国家社会科学基金一般项目“城市社区环境治理中公民参与机制创新研究”(19BGL207)作者简介 施生旭(1981),男,福建大田人,管理学博士,公共管理博士后,福建农林大学公共管理与法学院教授,博士生导师,主要研究方向为公共管理与公共政策;张向向(1996),男,山东沂水人,福建农林大学公共管理与法学院硕士研究生,主要研究方向为基层治理与公共政策;陈 浩(1997),男,福建延平人,福建农林大学公共管理与法学院硕士研究生,主要研究
2、方向为技术治理与公共政策。2024 年第 1 期(第 46 卷总第 257 期)No.1,2024(Vol.46,Serial No.257)城市社区环境合作治理的逻辑与实现路向 基于 W 市 M 社区的案例分析 施生旭 张向向 陈 浩(福建农林大学 公共管理与法学院,福建 福州 350002)摘 要 城市社区环境治理是基层治理体系和治理能力现代化的重要内容。目前社区环境治理存在诸多困境,表现为政府推动力不足、居民参与意愿不高、企业缺乏自主性、主体参与权责不清等。基于合作治理理论,从“还权动员合作赋能监督”五个角度构建社区环境合作治理创新机制,即建构社区环境合作治理的基础、激发社区环境合作治理
3、主体的活力、促成社区环境合作治理结构的转变、增进社区环境治理能力的提升、实现社区环境合作治理角色的转换。对各主体参与社区环境合作治理进行理论分析,以此实现社区环境合作治理基础、治理结构、治理角色的转变,并以 W 市 M 社区为例对社区环境合作治理的实现路向进行实践检验分析,通过提升社区环境合作治理能力确保社区环境合作治理成效。关键词 合作治理;社区环境治理;参与;逻辑;机制 中图分类号 D638 文献标识码 A 文章编号 1008-4479(2024)01-0043-12 一、问题提出与文献回顾 社区作为建构社会的基本单元,是居民交流互动的微观场域,也是基层治理体系的实践末梢。党的十八大以来,
4、国家治理重心向基层下移,城市社区环境治理问题得到学界的广泛关注。在社区治理沿革中,出现了以国家为中心和以社会为中心的“行政自治”二重对立的社区结构复合谱系。不同于西方社会的结构基础,中国社区脱胎于长期“官民”关系依赖的文化传统和城市“生人”社会的现实背景,存在着他治与自治双重向度的治理困境1。况且在社区中存在多元主体以及不同的利益诉求。因此,学界尝试将网络化引入社区治理,建构社区多元主体合作治理模式,城市社区环境也被纳入这一体系。寄希望通过制度保障连接政府、居委会、企业、社会44 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 组织以及社区居民等主体,增强社区的环境治理能力,并通过制度供给尽可能消
5、解主体间的利益冲突,增强多元主体共治的合力,实现“权力共享、风险共担”的社区环境治理新格局。社区环境治理作为社区基层治理事务的重要组成部分,一直被视为社区治理子系统加以研究。社区治理包含社区环境的内容,但社区环境又具有自身的特征与需求,两者既有共性也有个性。目前,单独将社区环境治理作为独立个体进行系统的研究稍显不足。改革开放 40 多年来,伴随着社区治理整体上由“街居制”向“社区制”转型2,社区环境治理体系也由单维治理向多维治理转变。受时代背景和行政科层的形塑,社区环境治理主要分为以政府为主导的“自上而下”的行政控制和以社区为主导的“自下而上”的居民自治两种模式。一方面,就传统的城市社区治理模
6、式而言,社区治理任务主要由以街道为代表的政府行政力量承担,导致社区内以居民为主的治理主体长时间处于缺位的状态3,居民参与动力缺乏成为社区环境治理的问题之一。传统模式下,政府一般是公共服务的提供者和生产者,以命令和支配为主要手段,强调以维稳为主要目标的管理和控制介入社区治理4。基层政府在社区环境治理中占据权力优势,依托政治势能高位推动,保障社区环境事务的执行有效,但同时挤压了社区自主选择与灵活处置的弹性空间。因此,需要通过行政命令、行政动员等管控措施来主导社区环境治理实践5。另一方面,在社区环境自主治理的模式中,同样存在治理资源短缺、治理能力匮乏等问题。由于多数民间力量发育不成熟、社会资本不充裕
7、,特别是随着新型商品房小区的增多和居民快速的社会流动,社区异质性不断增强、公共性日趋衰落6,导致社区环境治理问题难以通过社区自我主导模式来实现。随着我国住房商品化和私有化改革带来的社区利益关系调整、治理主体多元化和社区治理单位制向社区制的结构转变7,学者们试图建构社区环境治理的多元主体互动网络,在合作治理框架下从各个角度对社区环境治理进行研究。在社区环境治理角度方面,应该深入研究社会动员过程,进一步强化环境保护制度化及环境设计整体性8。在环境治理主体方面,各主体之间进行合作关系重构,实现社区信任重塑,以推动社区行动、促进社区环境治理的有效性9。在社区环境治理体系与制度保障方面,现阶段社区环境治
8、理已具备多元共治环境治理体系的基础,政府已进行顶层设计且环境法治建设成果为多元共治体系提供建设基础10,从立法层面保障公众及其他主体在社区环境治理中的参与机会11。社区环境合作治理强调了多元主体之间的合作,需要对制度进行有效设计并进而保障各主体之间的权利。在传统的“强政府弱社会”的大背景下,治理关系仍然是“中心边缘”或者“中心外围”关系,参与式合作治理存在操作非现实性12。随着城镇化进一步推进,现有社区基础设施建设水平无法适配现代社区发展的需求,尤其是垃圾分类政策出台后,社区环境污染在社区治理主题中的重要性逐步提高。社区环境问题所具有的复杂性、系统性和不确定性等特征使得社区环境治理趋于复杂化1
9、3,并表现为“三重关系”困境和“三个失灵”问题14,各行动主体间彼此分割,各主体内部碎片化,社区环境治理的多元合作治理网络建构面临诸多挑战,行动主体的缺位或治理资源的匮乏可能造成社区环境治理的失败。行动主体间的关联松散,居民参与的自主性与持续性较差,意味着仍需要进一步培育居民参与社区环境治理的意愿与能力、加强社区环境制度体系的完善和执行力建设15。从实现主体间的利益均衡出发,创新社区环境合作治理实践,加强制度设计和体系保障,引导多元主体形成具有一致性的治理目标,共同塑造社区共同体的观念,在多元良性互动的基础上实现社中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 45 区环境治理活动有序开展。学界已
10、有研究较好剖析了社区环境治理中出现的种种问题,并依托合作治理理论建构了社区环境治理体系,这也符合当下公共治理改革的趋势。相关研究为社区环境合作治理沉淀了丰厚的理论基础,但对于社区环境治理措施的多维度分析还比较薄弱,尚未形成制度化的社区环境合作治理框架,社区环境治理仍局限于社区整体治理框架。由于地区经济文化、居民素质、价值观等主客观条件差异,不同社区形塑出强弱不等的社区基础,导致社区环境合作治理措施存在差异性。同时,城市社区环境治理是怎样引入多元主体的参与合作?建立怎样的制度体系来保障多元主体参与的有效性?社区环境合作治理实现的路向是什么等?这些问题亟须在城市社区环境合作治理实践中不断探索并作出
11、解答。因此,针对不同社区的异质性特征,本文试图从还权、动员、合作、赋能、监督五方面来构建社区环境合作治理创新机制,并以 W 市 M 社区的实践进行检验,对解决现有社区环境合作治理困境进行探索。二、城市社区环境合作治理现存困境 社区环境不仅是社区居民参与下形成的特定场域,还受其他主体共同参与的影响,社区环境质量影响着社区居民的生活质量。在社区环境治理中,从主要依靠政府行为到社区居民的有限参与,再发展到多主体合作治理,社区环境治理的参与主体不断增加,治理成效显著增强。合作治理强调行动者间的关系是平行而非垂直的,参与者拥有作出集体决策的实质权力,每一个参与者在集体决策中均有平等的机会来反映其偏好,是
12、一个集体的平等过程16。但社区网络中存在因权力与资源配置差异而形成的等级差序,导致社区环境治理信息不对称,在实践中并没有做到所谓的参与平等。合作治理在解决跨部门问题时主要依靠协商的方式,而目前参与者无法实现信息充分共享,也难以一视同仁地对待各参与者提供的信息。诸多困境使社区环境治理尚未达到预期效果。(一)政府垂直推动力的偏差 社区居民生活质量满意度与社区环境问题息息相关,解决社区环境问题已成为基层政府的重要工作任务之一。但受内外部因素的影响,政府行为可能与既定治理目标偏移。科层制层层传导的行政体制决定了上级政府与下级政府的“委托代理”互动关系,位于一线的基层政府与上级政府的层级间隔较远,难以完
13、全把握居民对于社区环境的需求信息,造成上级政策制定与实地执行相互脱钩的困境,基层行政组织在执行上级政策时可能导致政策执行偏离预期治理目标。项目经过多重的“发包”“打包”后,会触发下级的“抓包”行为17,基层组织在执行政府政策时会掺杂本地区、本部门的利益,从而扭曲政策的执行。同时,政府对社区环境治理主要集中在资源、设施等硬件基础上的投入,而忽视在社区文化、强化居民环保意识等软件基础上的投入。(二)社区居民参与动力不足 合作治理是介于政府治理和居民自治的复合性治理模式,其基本特征在于不同治理主体为解决共同事务而对各方治理资源进行的交换和共享18。面对社区共同环境问题,居民主要贡献出自己的时间和精力
14、来参与社区环境治理的各项事务,交换与共享就意味着必须有必要的牺牲和交易成本。社区居民对不同类型环境的改善具有不同偏好,如部分居民关注社区分类垃圾政策执行,部分居民注重水环境的改善,此外诸如噪声污染和光污染等也是居民关心的焦点。如果社区环境合作治理只针对某一方面,将造成居民预期收益产生差异,居民主动参与社区环境治理的积极性不高。对于居民而言,合作反而是一种强制命令,社区环境治理的自愿参与将形同虚设。政府主导的自上而下逐级开展的合作治理模式具有较浓厚的运动式治理色彩,依循“强政府弱社会”46 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 的行动逻辑,虽然在治理初期会有计划、有目的地动员群众参与,但此
15、种参与属于下压式的被动参与,而非自发式的主动参与,群众参与的可持续性明显不足19。如果无法构建起居民自发参与的内在动力,社区环境合作治理将因内生动力缺失而不具持续性。(三)市场企业参与缺乏独立性 在参与社区环境治理过程中,企业与政府部门等其他主体本应形成一种平等合作共享的关系,彼此分享资源并提高资源利用能力,在合作过程中实现双方各自的利益或价值。从企业自身角度看,其主要关注政府部门的任务是否完成、是否实现自己利益的最大化,而不注重公共价值与社会责任的实现。但在企业与政府的合作治理实践中,双方存在一种不对称、不均衡的关系,从合作治理中双方发挥的作用来看,企业主要是充当资源提供者和政策执行者的角色
16、,大多是一种经济利益关系,独立参与社区环境治理的意愿并不强烈。从政府与企业的互动关系和合作治理模式的具体表现来看,政府处于强势地位,企业则处于被动从属地位,主要发挥对政府社会管理“查漏补缺”的作用,并没有深入参与到政策制定及政策决策等各个环节过程。企业所具有的逐利倾向与强调自觉行动意识与集体价值的社区环境合作治理相冲突,更需加强引导以克服自利性倾向保障合作治理成效。(四)主体参与权责不清 社区环境拥有的生产、生活和生态功能多元属性,决定了社区环境治理是基层政府、市场企业、社区居民等基于公共价值和社区认同进行的互动合作,是共同参与管理社区环境公共事务、满足社区环境治理需求、优化社区环境治理秩序的
17、过程7。众多主体在参与社区环境事务合作治理过程中,理论上处于平等的地位,各方为实现共同的目标分享权力与承担责任。但在社区环境治理的具体实践中,尤其是在组织结构不健全、人员管理能力欠缺等基础薄弱社区的治理实践中,缺乏明确的共享机制,致使各主体之间因权责不明而相互推诿和转嫁责任,严重削弱社区环境治理的效能。吸引众多主体的参与,在组织结构、管理制度欠缺的社区可能会进一步加重参与主体的混乱,出现权力重复设置、多头管制的问题,或者出现权力设置真空、无人监管的混乱局面,难以发挥社区环境治理的整体效力。社区环境治理需要多元主体的相互合作,需要清晰的权责结构以及行政机制、市场机制和社会机制多方面的联动,主体间
18、相互尊重彼此的利益、建立平等伙伴关系,利益相关者围绕公共事务做出共同讨论最终形成决策方案,基于共同目标而开展集体行动。然而,由于社区环境资源的公共性,在利益成本分配不均,治理机制和措施运行不当的情况下,合作治理机制往往流于形式,易产生公地悲剧和搭便车现象,难以促成集体行动。三、社区环境合作治理的路向选择 社区环境合作治理形成并产生实际效用,概括来说主要经历三个阶段。第一步为构建阶段。首先是形式上的多主体联合,构建多主体参与社区环境治理的组织形式,在社区环境治理目标和行动上达成一致,产生方向性指引,奠定社区环境合作治理的初始框架和形式。第二步为组织阶段。逐步确立合作治理过程中运行机制与权责归属,
19、明确各自行动的自主性,以合作开放的态度整合资源,形成社区环境合作治理制度保障与多元化公共行动体系。第三为完善阶段。根据前期组织的运行状况,在协商沟通的基础上寻求组织动态平衡,提高合作治理的运作效率,完善沟通机制、信任机制、协调机制、激励机制和监督机制20,弥补组织运行短板并形成自我更新,能够确保社区环境合作治理的长效性。目前,大多数城市社区环境合作治理仅仅停留于第一阶段,仅限于形式上的联合,社区环境治理仍然受到行政主导等传统单一路中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 47 径的束缚。多元主体合作治理仅仅流于表面形式,政府尚未摆脱自上而下的管制思维窠臼;居民参与程度与参与意愿偏低,在社区环
20、境治理中仍然依赖于政府主导并发挥领导作用的行动方式;市场企业行动方式与行动权力未被充分承认,仍处于补缺地位。上述困境的产生归结起来可以分为以下几个方面:权责归属不明、参与内生动力不足、治理能力欠缺和后续保障不足等。社区环境合作治理最重要的合作机制决定着各相关主体能否真正走向合作,决定着合作治理的潜在功效能否得到有效发挥21。因此,要以合作为中心,以合作方式优化各治理主体结构,这是社区环境合作治理的根本所在。以合作为中心,从权力、动力、能力和持续力等方面着手,构筑社区环境合作治理体系。重新调整权力分配,达到权力运行机制结构性改变,实现权力主体的多元化、权力行使的双向化和权力格局的网格化,适应社区
21、环境合作治理网络化22,还权成为权力结构性改变的基础。要保障社区环境合作治理的长效性,社区治理内生动力的不断产生是关键,要以动员形式凝合社区价值和集体意识,确保治理长效可靠。各主体治理能力的高低决定了社区环境合作治理效能的上限,充分利用现代数字技术赋能提升主体治理能力,是社区环境合作治理有效的条件所在。社区环境具有动态发展特征,社区环境合作治理组织框架应适应这种特征,以监督权力运作,确保城市社区环境合作治理的有效性与时效性。以上五个方面的调整,既是对城市社区环境合作治理困境的尝试性解决,也是完善城市社区环境合作治理组织阶段的必要步骤。因此,本文从“还权动员合作赋能监督”等五个角度构建社区环境合
22、作治理机制框架(见图 1),以此促进社区各主体进行合作治理,提升社区环境治理成效。(一)还权:建构社区环境合作治理的基础 治理旨在通过寻求多元主体的利益共识和共同行动来解决公共问题,政府在社区治理中不是唯一的责任主体,社区居民和社会组织等在社区治理中的重要性在实践中得以印证23。在社区环境治理发展历程中,社区居民和社会组织等在社区环境治理中发挥着越来越大的作用。受街居制的影响,传统社区环境治理基本由政府控制,其他参与主体在政府领导下象征性参与。随着市场经济体制的发展,这一传统局面逐渐被打破,政府不断对参与主体进行授权,社区居民和社会组织等主体在环境治理中由被动参与逐步变为积极自主参与。社区环境
23、问题具有复杂性、系统性和不确定性等重要特征,仅凭政府一己之力难以有效 图 1 社区环境合作治理分析框架 48 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 应对社区环境问题,需要发挥其他主体力量、共担社区环境治理的责任。在后工业社会时代,政府应逐渐摆脱“超级保姆”角色,将一些责任下放到社会组织、私营部门或志愿组织,从而促进各治理主体共同承担责任24。治理的责任与权力需要相互匹配,在其他主体承担责任时,需要政府还权于其他主体。就还权对象而言,社区环境公共事务治理主体主要包括社区居民和社会组织,授予基础性权力将充分活化社区资源。对社区居民而言,需要保障居民的知情权、参与权与决策权。重塑居民参与治理的
24、动力机制不仅需要满足社区居民的公共价值要求,也要调和各主体间的价值矛盾冲突。对社会组织而言,还权主要在于组织建设、组织嵌入以及组织赋权。组织建设主要在于给予组织合法身份,使其在参与社区环境治理中以一个独立的能够承担责任的主体身份出现,赋予其参与的合法性和责任性。组织嵌入主要在于把社会组织纳入社区治理的决策和行动,把社会组织作为社区环境治理决策中的重要主体。组织赋权主要体现在社会组织对社区事务具有管理能力,能够有效发挥承上启下的作用。即能够有效执行传达政府政策和促进政策有效执行,能够充分收集居民的意愿并传达给上级政府,使政府决策更能够体现居民的愿望。(二)动员:激发社区环境合作治理主体的活力 在
25、公民意识崛醒、互联网空间发展、社会自治组织成长的宏观背景下,越来越多的主体得到有效动员并参与社区环境治理,呈现出协商共治的格局。在动员策略中,行政控制与政策动员是两种主要的动员策略。行政控制主要体现为自上而下的动员方式,在合作治理的情景下往往作为一种保障方式存在。政策动员更注重从非制度化的组织行为出发,考察基层政府如何将组织内部的各方利益主体、资源整合到统一的行动中25。随着社会变革发展以及其他主体的成长,政府的角色从“规制者”向“规划者”和“引导者”转变,开始构建多元共治的制度框架、培育社区合作共治的理念、规范制度安排,不断动员其他主体的有效参与。市场主体具有与基层社会联系紧密的优势,可通过
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