中国政府会计正式迈向权责发生制.doc
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1、中国政府会计正式迈向权责发生制近日,财政部正式发布政府会计准则基本准则(下称“基本准则”),它意味着中国的政府会计正式开始过渡到权责发生制以及编制政府综合财务报告,这两个步骤与在此领域领先的国家的发展轨道相符。目前,国际上并没有硬性规定一个国家的政府会计制度改革的最佳实践方式。因此,中国可以自主地设计满足自己需求和愿景的一套系统,如果政府会计的目标是作为国家治理的基础,就有必要整合政府财务报告、政府预算和政府财政统计,只有如此,才能形成一个清晰连贯的财政报告框架。首次正式使用“政府会计”基本准则的发布是建立中国的权责发生制政府综合财务报告制度的第一步。2014年12月12日,国务院同意财政部权
2、责发生制政府综合财务报告制度改革方案,并要求各级政府执行。具体而言,财政部提出自2014年起在7年内,建立权责发生制的政府综合财务报告系统,主要将建立以下四个健全的系统:(1)政府会计核算体系:会计核算体系包括独立的和相互关联的财务会计和预算会计,并为中期和长期财政发展、宏观经济监测和监管,以及政府信用的评估服务。(2)政府财务报告体系:报告体系包括部门报告和整体政府报告。这些报告会展示财务状况和经营状况,以及在政府层面的财政可持续性。(3)政府财务报告审计和公开机制:财务报告将接受审计,然后传送到立法机构,随后向社会公布。(4)政府财务报告分析应用体系:该体系直接关注财务状况、运营成本和财政
3、可持续性;识别和管理财政风险;预算和资产管理;财政绩效。根据这个计划,财政部明确了2014-2015年的工作重点:在政府会计方面,组建政府会计准则委员会、修订发布财政总会计制度、制定发布政府会计基本准则;为了促进财务报表的编制,制定操作指导以便规范编制方法。在实务工作方面,继续进行政府资产及负债的清查,并设计更好的方法来管理国有资产,涉及行政部门和事业单位,如医院和大学等。所以,基本准则的发布只是带动上列行动的第一步。中国政府首次正式使用“政府会计”一词,并明确指定了中国的政府会计包括收付实现制的预算会计和权责发生制的财务会计。基本准则包含概念框架的本质,其主要内容涉及必须确认和计量的会计要素
4、,以及这两种会计体系下财务报表的种类。基本准则言简意赅,却有其重要意义,反映了政府内部各方已达到一定程度的见解和共识,可以说是终结了15年中国政府是否采用权责发生制这个问题的争论。笔者认为,有三个基本问题有待进一步明确。一是有待进一步明确划分“中华人民共和国”这个报告主体的范围,以便于国际财经状况比较。因为国际比较尤其需要知道中国政府的覆盖范围是否包括国有企业;国内各级地区性(如省,市等)的财经状况比较也同样需要知道各级政府包括哪些行政单位、事业单位和企业单位。二是有待进一步明确要求预算会计不可以仍将“债务收入”当成是预算收入的一部分。否则,至少要解释收付实现制和权责发生制产生的两组数字的差异
5、。三是个人认为要先研究各种资产和负债的性质,然后再决定是否采用历史成本对资产进行计量。来自最高层的推动世界各国根据本国国情制定了政府会计准则,这次中国在制定政府会计时考虑的最大国情是最高层的推动力。2013年11月,党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(下称“决定”)特别要求建立权责发生制的政府综合财务报告系统。从国际视野的角度来看,一国的执政党最高权力机构特别指定政府会计和报告方法比较少有。但值得注意的是,这个似乎技术性的规定是与完善预算管理和建立预警系统配套的,以便跟踪并减少地方政府借贷风险。这一决定表达了中国政府最高层的决心,并已经成为了中国政府会计和财政改
6、革的强力指令。之后,2014年8月,全国人大常委会在新的预算法中加入第九十七条。该条款规定“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性,报本级人民大会常务委员会备案”。这也给新的政府会计提供了强大的法律依据。在观察中国政府会计改革20多年之后,笔者认为此次改革与过去有所不同,主要体现在以下几个方面:一是期望高。改革的号召来自于中共领导的决定,并且由国务院授权批准在各级政府执行。审批机关的地位决定了改革期望的高度;期望越高,对于改革成功的要求就越高。二是目标崇高。改进政府会计和财务报告的目标从深化财政改革工作的一部分,提
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