试议我国公务员的考核制度样本.doc

试论中国公务员考评制度

内容摘要：本文就中国现阶段公务员考评制度中存在问题加以分析、从中得出考评中出现不公平现象形成原因，和杜绝公务员考评制度中不公平现象发生，应采取对策和方法。经过全文三大方面叙述，作者提出了自己观念，那就是——努力使公务员考评制度化是顺应历史发展趋势必需举措。
 关键词：国家公务员  考评    管理  制度  制度化

国家公务员是指国家公务人员，是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，推行国家公务人员[1]。自1987年10月党十三大汇报明确宣告在中国建立和推行公务员制度至今已经历了二十多个年头。在这二十几年过程中，中国公务员制度不停得到完善。在这里我想就中国公务员考评制度谈一点自己见解。
公务员考评制度是指国家行政机关根据管理权限，依据相关法律、法规，根据一定标准和程序对国家公务员思想品德、工作成绩、工作能力及工作态度进行全方面考察、评价，并以此作为对公务员进行奖惩、培训、解聘和调整职务、等级和工资等依据制度。公务员考评是公务员制度“中枢”。它是公务员录用、晋升、工资福利、奖惩等基础和依据，同时又可为人事决议科学化和改善人事制度提供指导。客观公正考评有利于促进公平，提升效率，确保廉洁。考评制是公务员制度关键组成部分，是人事行政关键一环，是发觉、选拔优异行政管理人才关键路径。中国自1９９４年３月８日，颁布了《国家公务员考评暂行要求》，为公务员考评提供了关键法规依据，把公务员考评工作逐步纳入规范化、科学化、法制化轨道。但同时我们也应发觉，现在在公务员考评中还存在部分不如人意地方。探讨怎样改善考评制、调动公务员主动性，这对深入完善公务员制度，有主动意义。

目前中国公务员考评中问题
中国公务员考评制度实话几年来取得了很大成绩，首先经过全方面考评，激发了公务员竞争意识和进取精神，使机关面貌出现了可喜改变，公务员普遍增强了本身责任感，促进了行政机关勤政廉政建设；其次经过全方面考评，具体了解了公务员政治思想表现、工作能力、业务水平和工作实绩，立即发觉了大批优异人才，促进了后备干部队伍建设。
但我们在看到成绩同时，也应发觉在公务员考评中，仍然存在不少问题，需要认真加以研究处理。
1、考评中流于形式和极端民主化现象同时并存，影响着公务员考评制度健康发展。
参与考评人员包含考评者（单位领导，考评小组组员，上级主管领导同执法监督人员，舆论工作者）和被考评者。考评人员中有认为“考评年年搞，哪有精力搞”，考评是一项复杂艰巨任务，没有充足人力、物力和财力；有情面观念重，你好我好大家好，怕得罪人影响自己宝座；有不含有考评工作所需专业技术知识，素质低下，难以胜任此项工作，造成考评结果失真。而被考评者素质不高，敷衍了事，表现为写个人总结和述职汇报时三言两语。部分单位和部门对考评工作认识不深，宣传不力，很多人缺乏参与意识，把公务员考评等同于过去年底评优异，优异等次实施轮番坐庄，搞平衡，搞照料或搞论资排辈。出现两种极端现象：一是部分单位领导即使表面上推行了考评要求程序，但考评中并不认真听取群众意见，而是个人说了算，凭个人好恶搞内定，结果使考评工作流于形式、走过场；二是部分单位领导碍于情面，怕得罪人，将优异等次确实定交由群众无记名投票表决，结果使部分政绩突出而平时不太注意人际关系人榜上无名，相反，部分政绩平平但“人缘好”人却评为优异。没有真正坚持领导和群众相结合。
2、考评结果等次偏少，而且不重视考评信息反馈，致使公务员考评激励作用得不到应有发挥。《国家公务员暂行条例》和《国家公务员考评暂行要求》全部要求：公务员年度考评结果分为优异、称职、不称职三个等次。根据公务员考评实施暂行措施，被确定为优异等次人数通常掌握在本单位、本部门参与考评人数１０％左右，最多不能超出１５％。为了照料到大小不一样部门，通常单位作法是，根据各部门实际人数乘以１５％百分比和四舍五入方法，将名额分配下去，结果产生了两个问题，一是不管部门工作优劣，一律按人数分配指标，有指标就可评优，挫伤了公务员主动性；二是四舍五入措施使人数少部门取得评优机会，反而比人数多部门多。称职等级较轻易确定，这其中既包含相当一部分德才表现和工作实绩全部比很好公务员，也包含一部分德才表现和工作实绩比较差公务员。然而，她们全部享受一样待遇，没有任何差异，难以起到奖优罚劣激励作用[2]。
3、考评结果使用不妥，对优异公务员奖励太轻，而对不称职公务员处理似乎又太重，影响考评公正性和合理性。
年度考评中被确定为优异公务员和被确定为称职公务员，在职务晋升、晋级增资和奖金发放等方面实际上没有多少区分，如依据《国家公务员考评暂行要求》：“国家公务员连续三年被确定为优异等次或连续五年被确定为称职以上等次，在本职务对应等级内晋升一级。”但假如某一公务员在五年考评中分别被确定为优异、优异、称职、优异、优异，那么，根据此要求也只能晋升一级，和连续五年被确定为称职没有什么差异，显然起不到激励优异作用。同时，对年度考评中不称职公务员处理，在某种意义上甚至重于受行政处分公务员。因为依据要求：年度考评被确定为不称职等次公务员要给予降职。而降职通常对应地还将降低等级和工资档次，若“连续两年考评被确定为不称职等次，按要求将给予解聘。”相反，对那些因严重违犯公务员纪律而受到记过、记大过、降级、免职处分人员，在受处分期限内，只是不确定考评等次，即在一定时期内（最多不超出两年）影响晋级增资而已。显然有点不公平。
4、考评者本身偏差。出现考评结果失真现象，究其原因关键有两个：一是所确定考评标准科学性不够，不是因公务员岗位层次而异，而是习惯于用统一标准去考评不一样类型。二是主考人心理原因出现偏差：（1）趋中效应（或中心化倾向、“枣核”理论），即各有所长，又各有所短，最好没有，最差也没有。在这种心理原因作用下，考评评价公务员往往习惯于把全部些人全部评定为中间等级，所形成评语也全部几乎相同，出现中间大平台倾向，无法拉开被考评者之间档次。考评结果除优异外，全部是称职，没有不称职，“不称职”一档形同虚设。（2）定势误差，是指考评者依据过去经验或平时所形成思维定势，来分析看待干部。（3）首尾印象效应（或首因错误），是指主考人凭借自己对考评对象印象或近期印象作为评价关键依据，在考评中常表现为“以貌取人”，多以印象为评价依据，而不是依据考评对象一贯表现作全方面分析。（4）月晕效应（或光环效应），是指在考察评价考评对象时，只重视其突出方面，而忽略其它方面。即“一俊遮百丑”或“一丑遮百俊”两个极端现象。（5）对比误差，考评者总喜爱拿自己性格、能力、作风等和被考评者相比，对和己相同者，评价过高；不然评价偏低。甚至“说你行你就行，不行也行；说你不行你就不行，行也不行”。也有考评者往往不把被考评者和其岗位结合，而是出现以“局长岗位考评处长”等现象。（5）逻辑误差，即考评者利用逻辑推理方法对一些有逻辑关系要素进行推理评定。
5、重视定性考评而忽略定量考评。在人事考评中，重定性考评、轻定量考评现象仍然存在。定性考评是中国长久人事考评实践中广为利用考评方法之一，简便易行，普遍受到各级领导和人事工作者重视。不过，这种考评方法关键依靠于考评人个人感觉、印象和经验，缺乏客观考评标准，主观随意性大，难以从动态改变中了解公务员。
6、公务员考评限制性原因。（1）中国相关公务员考评制度方面政策和法规太少，缺乏应有配套政策和法规体系。（2）中国机关内部上下、平行缺乏非正式组织沟通，机关官本位文化、官僚主义和文牍主义文化浓厚。（3）部分领导轻视公务员考评制度及其作用，不能解释清楚考评目标和意义，评价方法可靠性。（4）不合适考评方法降低了考评结果说服力，挫伤工作优异者主动性，掩盖差劣工作行为。
以上种种现象，不仅会直接挫伤广大公务员主动性。而且因为考评不公平，会对公务员制度本身带来一定破坏作用。实施国家公务员制度，其作用在于：（１）造就一支高素质公务员队伍，确保公务员素质优良，适应管理越来越复杂社会事务需要；（２）促进政府依法管理，公务员依法行政；（３）促进政府管理科学化；（４）确保政府管理高效能[3]。假如考评不公平，考评结果不能反应公务员德能勤绩等方面实际情况，就起不到奖优罚劣作用；用这种考评结果作为公务员升降依据，则难以选出优异人才，其后果不见得比领导干部凭个人印象、好恶选人方法愈加好；以此作为公务员奖惩依据，还不能客观评价公务员行为，依此树立经典则不仅无法起主动示范作用，甚至会起不好导向作用，引发其它人反感。目前不少单位存在一个不良现象，就是好不香，坏不臭，相互浑浑噩噩，混一天算一天。这种社会风气出现，和不公平考评不无关系。同时不公平考评既无法帮助行政首长发觉机关工作中存在缺点和管理制度上漏洞，也不能帮助公务员了解自己工作中缺点和不足，并立即改善和补救，更不能激励公务员之间相互比较，公平竞争，提升工作效率。全部这些，全部无益于公务员制度作用发挥。假如任其发展，不仅公务员制本身权威性会受到损害，而且党和政府形象也会受到影响。

考评中出现不公平现象原因
上述不公平现象产生关键原因有：
1、考评内容缺乏针对性、可比性。中国对干部考评，经历了多个不一样发展阶段。新民主主义时期，叫做“审查”，考评内容侧重考审干部对党和革命忠诚程度、工作能力和弱点，在审查中尤其注意干部家庭背景、社会关系和过去历史上问题；建国后，普遍实施干部判定制度；十年动乱时期，干部考评工作遭到破坏，直到十一届三中全会以后，干部考评工作才逐步恢复并得到新发展，１９７９年中组部下发《相关实施干部考评制度意见》，提出干部考评内容关键是德、能、勤、绩四个方面，要对干部进行定时全方面考评。以往干部考评制度是为了适应革命战争和社会主义建设而逐步发展起来，对纯洁和壮大干部队伍，确保革命战争胜利和推进社会主义建设起了关键作用。中国实施公务员制度后考评制度继承了过去干部考评制度很多优点，但也沿袭了部分不适应新时期公务员考评实际内容，如考评内容定性成份多，定量成份少，追求全方面性，关键不突出等。这些内容作为对公务员要求，是正确和必需，但作为考评标准却显得过于笼统，在实际实施中较难把握，可比性差，两个情况相差不大人，极难分出优劣。
２、部分岗位忙闲不均。公务员职位分类法要求每一等级中职位即使工作性质能够不一样，但其责任大小、工作难易程度，所需资格条件要大致相同，所得酬劳待遇也相同。但不少部门确实存在同一等级不一样岗位之间工作量大小、工作难易程度差异较大情况，如全部完成了工作任务，其它表现也差不多，那么谁可在考评中评为优异呢？有时往往是工作量大、工作难度高岗位上同志没有评为优异，而工作量不够饱满岗位同志却被确定为优异等级。
３、岗位职责不十分明确。岗位职责是衡量一个岗位上公务职员作好坏标准，是进行考评基础依据。中国推行岗位责任制已经很多年了，在政府机关，每一个职位有一定职责应是十分明晰。但有些部门还存在职责不清情况，甚至部分单位至今也没有制订岗位责任制，这就增加了考评工作难度。事先未制订明确岗位职责，考评就没有了标准和依据，真正意义上考评也就无法进行。这是造成考评中出现轮番坐庄现象关键原因。
４、部分领导干部不负责任，甚至带有私心杂念。在考评工作中，领导干部责任是十分明确。但有领导干部因不愿意得罪人而不敢坚持标准，不敢坚持标准；有甚至自己想取得优异等次，或期望将和自己亲近人评为优异，所以不想按标准按标准办。这两种情况全部是造成出现考评不公平直接原因。尤其是后者，其副作用比大锅饭更大。大锅饭是干好干坏全部一样，而在主管领导存在私心杂念情况下进行考评，则效果正相反，很可能和领导亲近者，即使干得通常也能评上，和领导疏远者，即使干得再好也评不上，这种因为领导者本身作风不正，对有些下属抱有偏见，不能实事求是一碗水端平，而造成人为不公平，还会在群众中造成人际矛盾，甚至形成派性，亲近领导者和疏远领导者会形成对立，不仅严重挫伤下属主动性，还会使群体凝聚力下降，排斥力上升。对群众而言，可能轻易谅解领导者能力方面缺点，却无法忍受领导者不公正，从而对领导行为合理性和权威性产生怀疑甚至抵触。
５、考评方法简单化。中国国家公务员考评暂行要求对考评方法作了标准性要求，在实际操作中，部分地方和单位不重视考评方法选择和把握，轻视平时考评，只重年底考评，甚至只重年底评优；不看工作好坏，一律按部门按百分比四舍五入分配优异名额；重定性考评，轻定量考评等，就是将考评方法简单化突出表现，也直接造成了考评中不公平现象产生。

应采取对策和方法
１、澄清思想，提升认识，加强领导。
多年来，考评中存在问题，和考评者对考评工作不够重视、工作失误、领导不力有很大关系。所以要巩固已取得结果，深化考评，突破处理考评中难题就必需深入提升认识，把考评工作提升到公务员制度关键地位，只有把对考评重视提升到推进和促进人事制度改革高度来认识，考评才能深入深化和完善，为此首先要加强考评者再教育，把考评相关要求和方法作为考评者任职学习关键内容；并对被考评者进行思想政治教育，让她们深刻认识到考评关系到每个人工作和前途，增强她们责任感和配合考评工作主动性，其次，把考评工作列入考评者岗位职责和工作目标范围中，从机制和制度高度来加强她们对考评工作领导，并果断有力地落实实施[4]。
2、要提升认识，加强公务员考评制度化建设。
各级政府及相关部门领导要充足认识到考评在公务员管理中关键意义，经过考评，对公务员劳动和贡献作出公平合理评价，做到功过、是非分明，既是识人、用人基础和依据，也能激励优异，鞭策后进，增强公务员责任感。所以，必需高度重视公务员考评工作，加强考评制度化建设。要把考评和实施岗位目标责任制结合起来，在实施目标化管理过程中，依据公务员岗位目标完成情况来确定考评等次。
3、考评标准要适宜，要尽可能具体化、数量化。
在公务员考评中，确立科学考评标准至为关键。为此，提议首先要深入建立健全岗位责任制，使每个公务员全部有明确职务、责任、权力和应有利益，做到四者有机统一，为公务员考评提供科学依据，以利于公务员考评制度建设。其次增强现行考评标准针对性，最好是每一个岗位全部有相对应考评标准，而非放之四海而皆准笼统几条；再次要数量化。可参考其它国家计分考评方法，将德、能、勤、绩四个方面分配适宜分值。为表现关键考绩标准，宜将考绩分值百分比合适提升；为反应定性和定量相结合要求，德、能两个方面可实施按等级计分措施，若“能力”一项在总分中占２０分，能够定为若干等级，取得一等可得１８－２０分，二等可得１６－１８分，依这类推，当然每一等级还要有具体标准；而对勤、绩两个比较轻易量化方面，则能够将各岗位公务员工作或服务态度、出勤率、工作质量、工作数量、工作效果和贡献等各方面明确分值。考评标准量化以后，在考评中既轻易掌握，又便于分出高低，就能够避免单凭主观意愿或随大流给被考评者评定等级了。
4、提升考评功用，充足发挥激励竞争机制在考评中作用。
现在中国公务员考评是和其升、降、奖、惩紧密挂钩，这在一定程度上发挥了激励竞争功用。但假如我们只是出于激励公务员主动性和提升行政管理效率需要，出于对公务员工作及其行为控制需要，把考评功用仅用于这些方面，为考评而考评，极易引发被考评者逆反心理，使考评流于形式。我们知道人是社会中人，她既追求经济价值又追求社会价值；现有低层次物质需求，又有高层次精神需要。所以，在考评中要充足注意到公务员作为人社会价值追求和高层次精神需求，要从公务员本身需要来制订考评政策和标准，把公务中潜能开发，绩效提升和个性发展引入考评目标中来，即把考评结果公开用于满足公务员个人需要各个方面，最大程度地发挥激励竞争机制在考评中功用。
5、实施末位淘汰制度，扩大和疏通公务员队伍出口。现在，中国公务员考评制度中要求不称职百分比太少，且在实际操作中极少得到有效利用。实际上，在公务员队伍里放些“真吃羊狼群”，扩大淘汰百分比，可真正激活机关生机和活力，淘汰一部分不能满足于机关发展公务员出公务员队伍。针对末位淘汰这一问题，很多单位进行了有益尝试和探索。比如，江苏沭阳县决定每三个月开展一次公务员评议活动，第一次被评为“最差工作人员”时，责令其写出检讨，工资降两级；连续两次，离岗培训，只拿生活费；连续三次，给予解聘②。这一淘汰制度考评时间较短，被评为“最差工作人员”更正过失机会较多。再如，上海市高级人民法院院长滕一龙提出应实施末位淘汰制考评方法，对超出三分之二人员不拥护科处级干部也采取淘汰制。她认为，干部提升、考评、考评和退休等已经形成制度，但干部管理中能上不能下机制一直没有很好建立起来。实施末位淘汰制能表现公平、公开，能够反应三个问题：个人工作能力、对本身要求、群众是否拥护③。笔者认为末位淘汰制要尽力避免以下两个误区：一是把末位淘汰制变为考评目标。其实考评目标是激活机关工作作风，使公务员主动性和发明性能得到充足发挥，进而提升机关工作效率。二是把末位淘汰制沦为个人排斥异己工具。在现实考评中，考评是自上而下管理机制和政府行为，而非自下而上群众行为，不能把末位淘汰制沦为个她人排斥异己工具。为了避免这两种误区出现，就必需把末位淘汰制和严格、科学考评联络起来，做到法制化和常规化。
6、确保考评结果兑现。考评结果兑现是否，直接关系到下一轮考评工作开展。确保考评结果兑现，需从下述三个方面建立健全严密、科学各项规章制度：1、统一考评结果制度创新和建设。遵照政策制度统一平衡和国家公务员考评公开、公平、公正标准，对考评结果兑现和使用进行强制性统一要求，如第一次考评被确定为不称职等次，给黄牌警告，第二次考评仍被确定为不称职等次，给予解聘。这里“次”，根据现在相关公务员法规，是十二个月，时间间隔较长，强度较弱。也能够加大考评力度，缩短时间间隔和增强考评强度，再把考评按时间划分为六个月制、季度制。这首先，国家虽有相关要求，但部分政府部门制订政策时间间隔标准不一，影响了国家要求整齐划一性。所以要尽可能降低各地、各部门依据本身要求“因地制宜”或“因部门制宜”而造成时间上参差不齐情况。2、考评和奖惩、升降挂钩制度建设。这类制度建设应包含任免制度、功绩晋级制度、功绩晋职制度、奖惩制度、工资制度、培训制度等方面。把公务员日常自我约束和切身利益预期收益相联络，变考评为一个利益约束机制，即利益驱动，“有功者上，无功者下”。3、配套政策和制度连接和建设。建立健全相关配套制度，来确保上述一系列制度得以实施。这些制度包含强制制度、救助制度、教育制度、反不正之风制度和其它多种相关制度等。
经过公务员考评制度不停完善，能够不停加强公务员队伍建设，从而不停提升我们每一个公务员素质水平，因为公务员素质优劣直接影响着一个国家政务水平，纵观中外历史发展轨迹，我们能够发觉一个没有文化底蕴政府是没有期望政府，而一个仅有文化而不能使之化为力量政府一样是没有前途政府。对致力于公务员制度建设且有良好开端中国政府来说，努力使公务员考评制度化是顺应历史发展趋势必需举措。

【参考书目】
※     徐颂陶，国家公务员制度教程[M].北京：中国人事出版社.1994年第2版.1页
※     庄垂生，国家公务员制度竞争机制[J]，《地方政府管理》第3期
※     金太军，公务员制度和政府廉政建设[J]，《社会科学》1994年第12期
※     金太军主编.公务员制度创新和实施[M]，广东:广东人民出版社，第1版，第64页
※     江泽民，相关讲政治，人民网，1996年3月3日
※     国家公务员暂行条例[M].国务院，1993年8月
※     国家公务员职位分类工作实施措施[M].人事部，1994年1月
※     国家公务员培训暂行要求[M]，人事部，1996年6月