促进非洲矿产-能源联动发展(MEND):从概念到实践.pdf
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1、中国与非洲能源转型政策报告系列政策报告 01:津巴布韦执行摘要执行摘要全球对于包括钴、铜、锂、镍在内的新兴战略矿产需求的快速增长,为矿产资源丰富的非洲国家带来了历史性的发展机遇,但同时也带来了巨大的治理挑战。如果对于关键矿业的巨量投资能够得到有效管理和引导,其收益将对非洲国家实现经济赶超和社会发展发挥至关重要的作用。电力供应以及其他基础设施的巨大缺口是非洲国家从关键矿业投资中获益的主要障碍之一。因此,本项研究设计了矿业-能源联动发展的分析框架(Mineral-Energy Nexus for Development,以下简称 MEND),用于深入探讨这一挑战的解决路径。MEND 探索建立各利益
2、相关方参与的合作型治理体系的可能性,并全面评估关键矿产产业,基础设施与当地社会发展之间的复杂互动关系。针对特定国家,MEND 的衡量方法是基于四个潜在的发展效益指标,即:(1)社区的电气化程度;(2)气候减缓效应(比如通过可再生能源解决方案);(3)强化电力基础设施支持;和(4)为矿电部门的治理改革提供可再分配的收入。我们采用 MEND 的分析框架对中国企业在津巴布韦锂矿开采项目(称为Z1)的深度案例研究。津巴布韦拥有丰富的关键矿产资源,但是其电力供应和基础设施能力不足的问题也是较为典型的。津巴布韦政府也希望能够提高本国关键矿产产业的加工能力,提升矿产资源出口的附加值。但是本国的严重电力短缺问
3、题影响了这一愿景的实现速度。在过去二十年中,中国企业主导了在津巴布韦的采矿和电力行业的开发投资。因此,我们的调查研究聚焦中国和津巴布韦双方的利益相关方,基于半结构访谈、焦点小组和问卷调查等方法,揭示了中国企业在投资非洲关键矿产产业过程中的企业战略和实践,及其电力解决方案对实现多重发展目标的影响。我们的研究发现,中方企业在项目执行期间采用了创新的电力解决方案,比如说嵌套式长期购电协议(Sleeved-PPA),并计划建造太阳能光伏发电站,形成组合式的供电方案。这些创新方案为矿上的作业提供了可靠且经济的电力供应,但对推动当地社区的电气化发展较为有限。因此,中国企业为了承担起更多的企业社会责任(CS
4、R),正在通过捐助太阳能节能灯等方式改善周边社区能源贫困状况。本案例研究表明,为了实现采矿设施和周边社区更具包容性和可持续性的电力解决方案,需要进一步统筹各方的资源优势,将公共、私营和民间参与者联系起来。单个投资者的能力难以凭借自身力量实现 MEND 框架中所列的四类发展目标,来自政府和社会组织的支持至关重要。研究表明,非洲国家的电力监管机构对各类创新型供电模式的支持对实现MEND 至关重要,比如支持嵌套式或其它非传统购电协议,或是基于社会融资的社区电力解决方案、和各类混合融资方案和去风险工具的采用。我们建议中国和津巴布韦监管和金融机构能够制定更加灵活和有针对性的政策,以推进实现 MEND 分
5、析框架中所展现的各类发展效益,防止“资源诅咒”的问题在非洲矿业大国重演。矿电联动发展的成功在很大程度上依赖于矿产品的销售活动所产生的现金流。“资源+基础设施”的综合开发和融资对于非洲资源类国家的发展路径具有深远的影响,这种联动模式与以往中国承建的相对独立的超大型基础设施项目有显著的不同。矿电联合项目若能实现 MEND 框架下的各项发展目标,将会是中国转向小而美一带一路项目的有益尝试。目录目录1.1.引言:中国与非洲矿业发展引言:中国与非洲矿业发展.1 12.2.矿业矿业-能源产业联动发展(能源产业联动发展(MENDMEND).3 33.3.应用应用 MENDMEND 框架分析津巴布韦框架分析津
6、巴布韦 Z1Z1 锂矿项目的发展效益锂矿项目的发展效益.11113.1.3.1.津巴布韦概况:津巴布韦概况:蓬勃发展的蓬勃发展的矿产矿产行业行业与与捉襟见肘的捉襟见肘的电力电力行业行业.11113.2.3.2.为为 Z1Z1 锂矿项目锂矿项目供电供电:具体供电具体供电方案对方案对 MENDMEND 框架的框架的启示启示.20203.2.1.Z1 项目的能源解决方案.213.2.2.从地方电气化到地方发展.253.2.3.组织管理与文化.293.3.3.3.案例研究的案例研究的启示启示.31314.4.政策建议与结论政策建议与结论.32324.1.4.1.支持关键采矿活动的创新电力解决方案支持关
7、键采矿活动的创新电力解决方案.32324.2.4.2.支持具有气候支持具有气候缓解缓解效益的可再生能源解决方案效益的可再生能源解决方案.33334.3.4.3.实现地方电气化和发展效益实现地方电气化和发展效益.34344.4.4.4.建立建立有效有效且且一致的再分配机制一致的再分配机制.3535图目录图 1.矿业-能源产业联动发展方式:发展效益与合作伙伴网络.3图 2.2018-2023 年关键矿产的价格变化(人民币).6图 3.实现的决定性因素.9图 4.津巴布韦矿产租金(占国内生产总值的百分比).11图 5.锂电池生产能耗范围.13图 6.2022-2023 年外汇汇率波动(津巴布韦币兑美
8、元).18图 7.嵌套式购电安排.22图 8.嵌套式购电安排+自备电站模式.23图 9.嵌套式长期购电协议及光伏电站供电的决定因素.24图 10.参与调查的村民.25图 11.对 Z1 项目对当地社会贡献的看法.26图 12.对 Z1 项目及中国投资者的总体态度.27表目录表 1.津巴布韦外债总额(单位:百万美元).1511.1.引言:中国与非洲矿业发展引言:中国与非洲矿业发展近年来,中国在可再生能源与关键矿产领域的海外投资已成为学界、业界及政界热议的焦点。自中国国家主席习近平于 2021年宣布停止对燃煤电厂的融资以来,关于如何促使中国扩大在非洲等地区的可再生能源投资规模的讨论持续升温(Aye
9、le et al,2021;Zhou and Ma,2023)。然而,中国在亚非拉地区大规模投资各类与能源转型密切相关的关键矿产项目,也引发了另一场截然不同的讨论。西方发达国家对于中国在全球电动汽车于电池价值链中日益增强的主导地位公开表示了担忧,并强调了实施适当的“去风险”策略的紧迫性(Demarais,2023)。然而,在这场持续的辩论中,往往缺乏一种极为重要的声音。来自全球南方的投资接受国,作为中国各类绿色产业投资的主要受益者,对中国在绿色能源和关键矿业领域不断增长的影响力有着截然不同的关注点和考量。考虑到这两个战略领域的投资对这些国家整体和地方的发展轨迹都会产生深远影响,以下两个相互关联
10、的问题显得尤为重要:(1)在受援国层面,如何抓住历史机遇,将绿色产业投资作为推动该国可持续发展的引擎?化石燃料和贵金属矿产曾给很多资源丰富类国家带来非常严重的资源诅咒困境。随着风能、太阳能和关键矿产成为新的战略资源,这些国家如何利用这些新的资源禀赋,实现经济和工业方面的“赶超”,并避免“资源诅咒”的重演?(2)在地方层面,需要关注绿色投资为当地民众带来的发展机遇和利益,以及实现“公正转型”的必要性。这个问题涉及到如何为矿业项目所在的社区和居民提供更好更清洁的公共产品和学习机会,增强他们的生产技能和效率,从而走上一条更加包容性的发展道路。本文旨在通过对非洲关键矿产采矿和加工活动中如何保证能源供应
11、这个具体问题的微观分析,探讨上述两个相互关联的问题。在国家层面,多个矿产资源丰富的东道国政府宣布了雄心勃勃的提高采矿工业化程度的目标。相关的干预政策旨在鼓励投资者投入矿产品的加工能力,作为防止资源掠夺和促进本国工业化的重要举措。矿业和电力部门的治理逐步趋于融合。然而,由于国内电2力基础设施的匮乏,尤其是在采矿和矿产品加工地点的电力供应短缺,已成为实现上述政策目标的重要制约因素。比如说,在非洲地区近 80%的采矿活动都位于农村和原住民地区(Owen et al,2023),如何设计创新和实用的清洁电力解决方案是尤为迫切的问题。另一方面,能源密集型活动,如按照东道国政府要求安装矿石加工和冶炼设施,
12、为提高周边社区的电气化水平提供了前所未有的机遇。实现 2030年全球能源可及是联合国可持续发展目标(SDGs)的重要组成部分,而撒哈拉以南非洲地区面临的挑战尤为严峻。目前,该地区仍有约 43%的人口未能接入现代能源系统(IEA,2022)。若能提高矿区周边农村和原住民地区电气化,将为尽快实现 SDG7提供不可多得的机会。因此,采矿业和加工关键矿产的电力解决方案具有重要的多重发展潜能。在本报告中,我们构建了一个分析框架矿业-能源产业联动发展(Mineral-Energy Nexus for Development,or MEND)方法来探讨这一问题。本报告的研究基于案头调查和实地调查,包括对中国
13、企业在津巴布韦一项锂矿开采投资进行了深入的案例研究。长期以来,津巴布韦一直是中国企业在电力和矿产领域的重要投资目的地。而当前该国正在经历的电力供应危机,与高歌猛进的关键矿产投资使其成为检验 MEND方法的理想案例。报告中揭示了该项目当前电力解决方案的成效与局限,还展示了参与交易的主要利益相关方在创新和实验方面的巨大潜力。为了实现更具包容性和可持续性的矿区及周边社区电力解决方案,我们认为需要采取一种更加协调包容的方案,协调投资国和受援国的其它公共、私营和民间组织,提供更为多元化和灵活的一揽子电力解决方案。尽管文章分析主要聚焦于项目层面的微观动态,但我们也将其置于中国对非洲的出口信贷和项目融资这个
14、大背景中。鉴于许多撒哈拉以南非洲国家面临着不断增加的债务负担和日益恶化的公共财政状况,以主权信贷或担保为支撑的大型基础设施开发模式正面临挑战。自 2017年以来,中国在非洲的出口信贷贷款额度下降明显(Moses et al,2023)。在此背景下,MEND方法提出了一种潜在的替代方案:在各利益相关方的支持下探索由私人主导的工业用电+社区用3电的综合解决方案。我们相信,成功实施 MEND方法有望充分释放关键矿产投资的各类发展价值潜力,并促进受援国在国家和地方层面的公正和可持续发展。2.2.矿业矿业-能源产业联动发展(能源产业联动发展(MEND)关键矿产投资的电力解决方案能够对国家和地方发展产生多
15、重影响(见图1)。图 1.矿业-能源产业联动发展方式:发展效益与合作伙伴网络来源:作者自制MEND 解决方案中的第一个显著优势是解决矿业投资周边地区的电力基础设施短缺。投资者需要确保矿业项目现场拥有完备可用的电力基础设施,这通常也被称为最后一英里的挑战。这些基础设施可能包括输电线路和变电站(若矿业项目的供电需要连接电网)或是独立的自备发电系统。在联有电网的情况下,若受援国的电力公司因资金或技术制约而无法及时提供这些基础设施,投资者必须利用自有资金和技术资源获得所需设施。之后,这些新建电力基础设施的所有权通常会部分或完全由投资人转让给当地电力公司。双方通常会事先协商电力设施转让后的购电机制。在独
16、立的自备系统中,这些基础设施主要由私人投资机构拥有,既可能是由矿业投资者完全拥有,也可能是矿业投资者4与独立电力开发商(IPP)共同持有。无论采取哪种方式,这些新增的电力基础设施都将提升受援国的电力供应状况。MEND 的另一个发展内容与清洁能源转型和减缓气候变化有关。风能和太阳能这类可再生能源具有为采矿活动提供清洁和可持续能源解决方案的潜力,这得益于其快速下降的成本以及在并网和离网环境中的灵活应用。矿业项目投资人如果投资可再生能源发电设备,即使仅用于其采矿业务的运营,也能获得一定的投资回报。这类的投资活动不仅能为投资者提供互补性的、具有成本效益的电力供应,还能帮助投资者在环境、社会和治理(ES
17、G)以及企业声誉方面获得提升。这些解决方案的综合减排效果将有助于受援国实现其国家气候目标和国际承诺。MEND 的第三个内容是为周边地区的电力可及提供可能性。在满足一定前提条件下,为采矿活动而开发的电力基础设施可与当地社区民众共享。从理论上讲,采矿活动可以提供重要的锚定负荷,从而大幅降低周边地区的总体电力接入和消费成本(Banerjee et al,2015)。若是这些电力基础设施为公有资产,国家电力公司或可负责为当地家庭开发额外的配电系统。如果公共资金难以承担这部分投入,投资者可根据其企业社会责任的预算承担起这一角色。不论哪种情况,都需要精心设计负荷分担和电价方案。民间社会组织或地方企业家也可
18、以发挥重要作用,特别是通过为这些计划提供维护能力。MEND 的最后一个影响方面较为间接,涉及国家层面的收益再分配机制。矿业投资中所征收的税金,可以进一步再分配到电力系统用于升级国家电力治理效力。这对于那些矿业收入可观但电力系统欠发达的受援国来说尤为重要,例如刚果(金)、津巴布韦和赞比亚。从长远来看,激增的关键矿产投资和相应增长的电力需求很难完全通过项目自备电力解决方案来支持,尤其是在需要大规模增加选矿冶炼加工设施的情况下。任何向绿色价值链上游发展的工业化尝试,如太阳能电池板、电池或电动汽车制造等,都是典型的能源密集型工业流程。这些流程需要一个由集中式和分布式共同组成的平衡电力系统。由于大多数撒
19、哈拉以南非洲国家使用自有资金开发这种组合电力系统的能力有限,因此来自矿业部门的税收和特许权使用费至关重要。然而,在矿业和电力系统之间建立这样的资金循环需要适当的制度框架,这个问题虽然超出了本课题的研5究范围,但是确是很重要制约长期发展的因素之一。综上所述,这四类潜在的发展效益形成了在特定国家背景下成功实施MEND 联动项目的框架,即(1)矿区周边的电气化,(2)(通过可再生能源技术的)气候减缓效益,(3)加强电力基础设施,以及(4)用于能源和矿业部门长期发展的可分配收入。然而,要实现这些潜在效益,往往需以矿业投资者为中心建立一个包括各利益相关方的密切合作网络。例如,基础设施建设需要国家电力管理
20、部门、有能力的独立发电厂投资者,以及各类融资机构的密切合作;而提高矿区周边的电气化则需要社会慈善机构或民间社会组织(CSOs),或是发展金融机构(DFIs)的支持。因此,基于 MEND 的矿电联动发展被视为是基于协作治理结构,且由多个行为体网络组成的,用以维持每个可实现发展目标的稳定推进。然而,行为体网络的中心一定是矿业投资者,他们将为其投资的矿业项目所需的具体能源解决方案做出最终决策。我们的分析表明,投资者认为各种MEND 所列明的潜在发展收益只能在与不同主体的交易活动中实现,而这些交易活动都存在需要仔细分析并妥善管理的风险和不确定性。从投资者的角度来看,MEND 基本上是一种与其他利益相关
21、者共担风险的机制。然而,其最终的成功取决于矿业投资项目的成功。如果矿业运营和销售出现问题,那么与之关联的电力解决方案和其他支持性基础设施也会受到影响,所有的潜在发展效益也都将付之东流。关键矿产的投资风险主要包括完工或运营风险、政治或监管风险、商业或市场风险、社区风险(环境和社会)以及组织或管理风险:完工或运营风险:该风险涉及投资项目的实际建设和生产活动。投资者需要同时评估采矿和供电两个项目按时投产的可能性。在建设期间,任何一方的延误都必然会影响到另一方。同样,在维护或运营期间,供电系统出现的任何技术问题都会影响采矿或加工活动,反之亦然。因此,对于部分自供电系统,完工或运营的风险较高。MEND
22、需要过硬的开发商和承包商,在技术和管理能力方面都有良好记录和当地经验。投资者必须在整个项目周期内与两端的参与者建立高效的沟通。6市场或商业风险:该风险涉及与电力和矿产品承购商相关的不确定性。近年来,多类关键矿产的国际市场价格波动巨大(见图 2),并显示出相关矿产品在下游行业需求波动、矿产品价格振荡,以及由于技术进迭代而导致的产品需求减少等不确定性。市场波动可能会侵蚀矿业投资的长期收益,对项目运营的稳定性造成重大风险。对于 MEND 框架中提供的解决方案,例如自备电站系统,独立电力开发商通常更希望获得长期稳定的电价收入,而不愿分担与矿业或其下游活动相关的任何市场波动风险。然而,MEND 需要矿业
23、投资者和独立电力开发商(IPP)之间协调矿业投资的高风险高收益和电力投资的低风险低收益这两种截然不同的收益模式。如果独立电力开发商和矿业投资者都来自中国,那么双方更有可能协调并共担这些商业风险。虽然最后的合同安排仍取决于双方的谈判和议价能力,并最终表现在企业购电协议(CPPA)的最终条款上。如果矿区的电力供应是通过并入国家电网解决的,投资者则会主要关注电力供应的稳定性以及供电方违反售电协议的潜在风险,特别是电价上调或削减电力供应的风险。图 2.2018-2023 年关键矿产的价格变化(人民币)来源:Trading Economics,2023年7政治或监管风险:在许多撒哈拉以南非洲国家,政治风
24、险往往被视为最难规避的风险。无论是投资者,还是中国的政策性银行和出口信贷机构,往往在承担东道国政府或国家公共事业部门的主权风险上非常谨慎。政治风险包括战争、内乱,以及突然性或歧视性的政策变化。这些风险都会干扰甚至中断投资的正常运作。如果电力解决方案以自备系统为基础,这些风险将由矿业投资者和 IPP 共同分担。同样,来自电力或矿业部门的监管变化会由于其“联动”性质而同时影响双方。部分监管风险,如全部或部分征用,对于投资者是生存性风险。而其他不确定因素,如政府或领导层的更迭或地缘政治紧张局势的加剧,则是间接性风险。但间歇性风险仍存在扩大至生存性风险的可能。虽然战争或国内冲突等问题会影响到所有利益相
25、关方,但它们对部分行为者带来更加严峻的挑战。例如,部分矿业资产被征用会对矿业投资者产生更大的影响,而 IPP 所受影响较小,这将引发双方如何协同应对和处理此类政治事件的问题。社区层面的风险:采矿作业不可避免地与当地社区发生交集,因此当地社区对外来投资的接受程度是 MEND 能够实现的关键。与当地居民的冲突、斗争和抵制可能导致运营中断甚至停工,造成企业财务和声誉方面的损失由于自备电站与采矿活动紧密相连,因此其运营也将受到当地社区关系的影响。培养建设性的社区关系将成为各方的共同利益。介于共同利益的联动性,矿业投资人和 IPP 的社会责任战略和社区发展项目计划应相互协调共同促进,而双方 ESG 方面
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