住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究_刘灵辉.pdf

土地经济研究2 0 2 2(1):1 7 5 1 9 9J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s引用格式:刘灵辉,田茂林.住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究J.土地经济研究,2 0 2 2(1):1 7 5 1 9 9.L I UL i n g h u i,T I AN M a o l i n.R e s e a r c ho nt h ec o n f l i c t o f i n t e r e s t s i nt h ee x p i r a t i o na n dr e n e w a l o f r e s i d e n t i a l c o n s t r u c t i o n l a n du s er i g h t sJ.J o u r n a l o fL a n dE c o-n o m i c s,2 0 2 2(1):1 7 5 1 9 9.住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究 刘灵辉,田茂林(电子科技大学公共管理学院,四川 成都,6 1 1 7 3 1)摘 要 民法典 规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”,但是“自动续期”这一表述过于抽象而存在着多种解读的可能性,极易导致诸多相关利益主体均站在理性人的角度为实现自身利益最大化来对法律条文的字面意思进行选择性解读,进而诱发不同主体在“自动续期”过程中围绕利益分配以及权利享有产生激烈竞争和冲突。在住宅建设用地使用权期限届满续期过程中,作为行使国有土地所有权主体的政府与通过“自动续期”延长住宅建设用地使用权的个人是一对最重要的权益冲突主体,如若两者之间的权益冲突得不到妥善的化解,将不利于住宅建设用地使用权期间届满“自动续期”法律制度的顺利贯彻落实。首先,本文分析了在住宅建设用地使用权到期续期过程中政府和个人各自的经济利益和权利利益。其次,剖析两者在经济利益和权利利益上的冲突表现,经济利益冲突包括续期缴费标准和住宅建设用地使用权出让期内增值收收稿日期:2 0 2 1 0 9 2 2基金项目:教育部哲学社会科学研究后期资助重大课题“住宅建设用地使用权期限届满续期问题研究”(2 1 JHQ 0 2 0)。作者简介:刘灵辉(1 9 8 2),男,河南伊川人,博士,教授,博士生导师。研究方向为土地制度与政策、房地产经济。E-m a i l:l i u l i n g h u i 2 0 0 51 6 3.c o m。田茂林(1 9 9 6),男,重庆巫溪人,硕士研究生。研究方向为土地制度与政策、房地产经济。E-m a i l:1 2 7 7 9 6 2 9 6 4q q.c o m。益分配上的冲突,权利利益冲突主要表现在续期过程中房产内在的装修权、修葺权、出租权、出售权、重建权、抵押权等各项具体权利的争夺上。最后,根据政府和个人在住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突的具体表现,提出了针对性的对策与建议:第一,住宅建设用地使用权期限届满权益冲突的展现与调查;第二,完善法律规定,界定住宅建设用地使用权期限届满时政府与个人的权益边界;第三,明确住宅拥有者对建设用地使用权处于续期状态的住宅享有处分权与继承权。关键词 住宅建设用地使用权;自动续期;经济利益;权利利益;权益冲突1 引言在中国,地上建筑物及其附属设施的所有权归购房者所有,建筑物所占用的地基的土地所有权归国家所有,购房者仅享有7 0年法定最高土地出让年限内的国有建设用地使用权。即,虽然地上建筑物及其附属设施与其所依附的建设用地在物理状态上是牢牢黏合在一起的有机统一整体,但是两者在所有权的归属上却分别隶属于两个完全不同的权利主体。国有建设用地使用权并非国有土地所有权那样属于一项无限期的永久性权利,随着时间的推移,住宅建设用地使用权一直在朝着逼近法定最高土地出让年限的方向演进,总有期限届满的那一刻,可以说,住宅建设用地使用权期限届满是中国土地公有制背景下购房者必然要面对的一个现实问题。那么,如何处理住宅建设用地使用权期限届满续期问题就成为涉及数亿民众房产权利的一个重大社会问题。2 0 2 1年1月1日开始实施的 民法典 延续了原 物权法 第1 4 9条关于住宅建设用地使用权期限届满“自动续期”的规定,然而,同样并未回答“自动续期”是有偿还是无偿、可续期多少年、可续期多少次、续期费用采用何种方式缴纳、续期后住宅所蕴含的“权利束”应该继续归住宅拥有者完全享有还是应当有所限制或予以禁止等重要事项,“自动续期”背后内涵上的模糊性深度刻画出城市土地资源配置中民事权利与行政权力间的内在张力1。“自动续期”使得政府在住宅建设用地使用权期限届满时收回土地使用权丧失了法律支撑,这无疑会对政府掌控的可供出让的存量建设用地数量以及土地出让收益产生不利影响。如若赋予政府在住宅建设用地使用权期限届满时收取续期费用的权力以使土地所有者地位得以彰显,那么,政府倾向于续期费用的缴纳标准越高越好,而购房者倾向于“自动续期”是什么也不671土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)用做这一字面意思解读下的无偿续期,或者仅仅是象征性缴纳些许续期费用的廉价续期,这无疑使得政府和个人在续期费用标准上出现了针锋相对的观念冲突。同时,在住宅建设用地使用权出让期内增值收益的归属及分配、住宅建设用地使用权期限届满续期后个人对房产享有完整权利还是部分权利等诸多领域,政府与个人的权益诉求均不完全一致,甚至呈现此消彼长的对立状态。利益是有限的,为了获得更多利益,必然会产生竞争,而任何竞争活动必然意味着某种类型的代理人之间的“利益冲突2”,这也同样适用于住宅建设用地使用权期限届满续期过程中政府和个人的权益冲突。如若政府和个人的权益冲突得不到妥善的化解,住宅建设用地使用权期限届满续期在推进实施过程中可能会遭遇重大的阻力和干扰。因此,本文深挖住宅建设用地使用权期限届满续期中政府与个人的权益冲突表现,从平衡政府与个人的权益角度探究“自动续期”制度规则的完善路径,具有一定的理论价值与现实意义。2 住宅建设用地使用权期限届满续期中权益冲突的分析视角在传统研究中,政府与个人之间是一种契约关系,政府掌握的权力来源于众多个人的授权以实现公共利益。卢梭甚至指出,政府在行使公权力的过程中除了公共利益以外不会追求任何个人或团体的利益3。在近代以来,以亨廷顿为代表的学者继续持这一观点,他认为政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面。4彭德尔顿赫林亦明确指出“公共利益”就是指导行政管理者执行法律时的标准。5从法律上来看,如我国 宪法 中相关条款规定政府为了公共利益的需要可以执行一些损害其他主体利益的措施(如土地征收、房屋拆迁),此时,政府被视作公共利益的界定者和执行者。故而,无论是学术界的认知还是法律政策的规定都将政府与公共利益画上了等号。然而,基于公共选择理论假设基础之上的政府存在着自身利益诉求,即政府利益,该理论认为,要看到政府既是由个人选出的,又是由个人组成的群体,难免会迎合特殊利益集团的态度6。同时,政府是由诸多层级和不同部门的行政官员组成的,并维持其行政机构正常运转,这些官员会在政府工作事务中追求个人效用最大化,可能导致政府在界定、代表公共利益上出现偏差,致使政府也难以全部追求公共利益7。尽管不能完全将行政官员的行为与政府行为画上等号,但这些行政官员的行为必然会影响政府行为。本文并不讨论政府存在自身利益的原因以及行政官员的行为如何771住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究影响政府行为,而仅是以公共选择理论作为政府确实存在自身利益的观点支撑。在现实社会中,资源在数量上总是有限的,而稀缺资源在不同群体中根据权力、财富、声望等又进行着差异化分配,这必然会导致不同群体之间为享有更多份额的稀缺资源而产生激烈的权益冲突。此外,社会体系处于绝对不均衡状态,冲突是社会固有的特征8。博弈是两个或者两个以上主体围绕既定的利益遵循相应的秩序和规则采取相应的行为或作出相应的决策,进而获得各自满意的或者最优收益的过程。实质上,社会资源的配置也是一个利益博弈的过程,在追求利益最大化的过程中,各方内心中都有着一条不可逾越的心理底线,越界即犯规,就会引发主体间冲突9,产生冲突的原因在于资源配置的不公平,冲突的表现形式为不同主体间各种形式的对抗1 0。行政权与公民权的关系是对立统一的关系,是行政法所调整的一对基本矛盾1 1。从法理上来看,政府与个人存在着天然的权益冲突,如果将住宅建设用地使用权期限届满续期过程中所蕴含的各项权益视作一个待分配的“蛋糕”,出于利益最大化的考量,政府和个人都会凭借手中掌握的资源竭尽所能地谋求对自己最有利的利益分配格局,并试图将这一利益分配格局固定下来,保证自身能够长久地享有该利益。对于政府而言,政府会通过法律法规将自己关于住宅建设用地使用权期限届满续期的意志通过条文化、制度化之顶层设计予以展现,对于住宅拥有者而言,他们作为可以“自动续期”的物权属性的国有建设用地使用权的享有者,拥有着“房地一体”状态下 宪法 等法律保护地上房屋这一私有财产权益的现实优势。在住宅建设用地使用权期限届满续期过程中,当政府作出不符合住宅拥有者个人利益的行为或决策时,住宅拥有者往往会通过“抱团取暖”、制造舆论压力等方式逼迫政府作出让步。土地产权表现了一种法律关系,然而其根本由经济关系决定。1 2从社会冲突理论中得到启发,产生冲突的原因在于稀缺的资源即利益的分配诉求存在差异,形成权益冲突,而重要的利益分配诉求则是经济利益与政治利益,通常政治利益以权利的形式展现出来。同时,根据土地产权理论,土地产权是一个包含土地所有权、使用权、租赁权、抵押权、出售权、继承权、赠与权等“子权利”在内的“权利束”,各项土地权利的支配和控制以及处置会给拥有者带来一定的经济利益,例如,土地出租能给权利拥有者带来租金,土地抵押能给权利拥有者换来融资等。因此,本文将住宅建设用地使用权期限届满时政府和个人的权益冲突划分为两个方面:第一,经济利益。产生的利益分配差异抽象为直观的利益本身,以货币等形式展现。第二,权利利益。房屋产权所蕴涵“权利束”的各项权利的享有主体或者不同主体对各项权利的享有程度。权利的享有与否是经济利益在871土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)分割过程中能否得到充分保障的前提。因此,本文从经济和权利两个角度来深入分析住宅建设用地使用权期限届满续期中政府与个人的权益诉求、冲突的表现形式,据此提出平衡政府和个人权益的对策与建议,具有较高的理论价值和现实意义。3 住宅建设用地使用权期限届满续期中的政府利益和个人利益表现3.1 经济利益3.1.1 政府的经济利益(1)土地出让收入我国城市土地归国家所有,地方政府接受中央政府的委托代行辖区范围内土地的经营管理权。根据土地利用总体规划和土地利用年度计划,地方政府有权依法依规将一定期限的国有建设用地使用权出让给用地方并获得收益,即土地出让金,土地出让在本质上是未来若干年建设用地使用权租金收益的一次性提前“套现”,所以又称为“批租”。在中央分税制改革所推行的“事权下放,财权上收”的制度框架下,对于地方政府而言,最大程度地获得财政收入以实现财政自由与维持财政收入的可持续性是其努力追求的目标之一。由于土地出让金属于地方政府预算外收入,地方政府能够获得的土地出让金收益比例高且支出受中央政府的干预较少,故而,土地出让金便成为地方政府极为重要的可支配收入来源,可谓是地方政府的“小金库”“第二财政”。在地方竞争和财政分权体制下,由于竞争冲动和客观现实压力,地方政府被锁定在土地财政的路径依赖中1 3。从表1可以看出,2 0 1 52 0 2 0年,国有土地使用权出让的收入占地方政府性基金收入的平均比例为8 9.7 7%。表1 2 0 1 52 0 2 0年国有土地使用权出让收支占地方政府性基金收支比重 年份(年)项目 2 0 1 52 0 1 62 0 1 72 0 1 82 0 1 92 0 2 0全国政府性基金收入(亿元)4 2 3 3 04 6 6 1 96 1 4 6 27 5 4 0 58 4 5 1 69 3 4 8 9地方政府性基金收入(亿元)3 8 2 1 84 2 4 4 15 7 6 3 77 1 3 7 28 0 4 7 68 9 9 2 7国有土地使用权出让收入(亿元)3 2 5 4 73 7 4 5 75 2 0 5 96 5 0 9 67 2 5 1 78 4 1 4 2国有土地使用权出让收入占地方政府性基金收入比重(%)8 5.1 68 8.2 69 0.3 29 1.2 19 0.1 19 3.5 7 注:数据来源于财政部2 0 1 52 0 2 0年全国财政收支情况971住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究一般而言,土地出让金收入占地方政府财政收入的比重越高,表明地方政府对土地财政的依赖程度越高,对土地财政依赖程度越高的地方政府更容易患上“路径依赖综合症”,会愈发重视土地出让所带来的源源不断的巨额财政收入,形成“项目土地税收财政”的链条1 4。在住宅建设用地使用权期限届满时,已出让的住宅建设用地区位变化极大,原来位于城市边缘的住宅区很大可能已经演变成中心城区或者城市核心区域,同时,在不断攀升的房价的拉动下,土地的经济价值得到极大显化。倘若在住宅建设用地使用权期限届满时不允许续期,则意味着届时政府可以将建设用地使用权重新收归国有,以消除国有土地所有权之上所设置的权利负担,此时,地方政府便有理由将收回的住宅建设用地使用权重新安排出让以赚取新一轮更高额的土地出让金,这样便可以形成“土地出让赚取土地出让金土地使用权期限届满收回土地再出让收取新一轮土地出让金”的循环模式,这无疑会给地方政府财政收入可持续性带来极大的保障。(2)住宅建设用地使用权期限届满续期费用从1 9 9 4年出台、2 0 1 9年修正的 中华人民共和国城市房地产管理法 第2 2条规定可以看出,政府对土地使用权期限届满采取依住宅拥有者申请续期且需要重新签订土地出让合同并再次收取土地出让金的方案,这也表明住宅建设用地使用权期限届满续期收费并非没有法律依据可循,只是后来的立法者出于某种考虑进行了“有意的制度模糊”1 5。2 0 2 1年实施的 中华人民共和国民法典(以下称 民法典)延续了 中华人民共和国物权法“自动续期”的原则性规定,并增加了“续期费用的缴纳或者减免,依照法律、行政法规的规定办理”这一后缀,使得续期费用的缴纳问题终于浮出了水面。然而,由于法律条款并未对续期费用的缴纳标准以及测算方案作出顶层设计,从法律条文的字面意思解读中可以看出,续期费用存在着“缴纳”“减”“免”等多种可能性。具体而言,“缴纳”即住宅拥有者应当及时足额缴纳以家庭全部住宅分摊的建设用地使用权的市场价为基准实际测算出来的续期费用;“减”即政府对住宅拥有者需要缴纳的续期费用给予一定的打折优惠,具体减少的续期费用额度,视情况而定,既可以是打一折之类的超大幅度让利,也可以是打九折之类的小幅度让利;“免”即政府免除住宅拥有者缴纳续期费用的责任和义务,也就是自动无偿续期。由于政府在“自动续期”的法律条款规定下丧失了收回期限届满住宅建设用地使用权并再行出让的权利,缴纳一定数额的续期费用作为个人继续享有住宅建设用地使用权的前置条件就成为应有之义,且全额收取续期费用将实现政府经济利益的最大化。081土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)(3)住宅建设用地使用权出让期内增值收益在正常市场状态下,由于自然增值和人工增值的综合作用1 6,在住宅建设用地使用权合同约定的使用年限届满后,土地的经济价值较刚签署土地使用权出让合同时的经济价值一般会有相当幅度的增加,这一土地增值称为住宅建设用地使用权出让期内增值收益。政府有着将这一增值收益全部“归公”的强烈意愿和充足理由。首先,住宅建设用地使用权出让期内增值根源于国有土地所有权,个人为购买房产承担的土地成本在本质上属于租赁国有建设用地使用权每年应当支付租金的一次性支付,所以住宅拥有者可以视为国有土地的“租客”。因此,住宅建设用地使用权出让期内的增值收益应当归土地所有者享有,正如“租客”享有合同约定期限内房屋的使用权甚至再转租的权利,但绝对不可能参与分享租赁期间的房价上涨所带来的增值收益,这些增值收益所带来的经济利益和精神愉悦都归属于“房东”,“租客”则因为房价上涨还可能面临着被“房东”涨租的风险。其次,住宅建设用地使用权出让期内的增值还依赖于政府力量的推动和支持,包括政府规划、基础设施建设、政策支持等,如在政府规划中越靠近中心商业区的住宅,其升值潜力越大;政府提供基础设施如地铁等较为完善的住宅小区,也有着相当大的升值前景;政府给予政策并主导建设的国家级经济开发区,经济发展速度越快、发展水平越高,土地使用权升值幅度也越大,如被确立为经济特区的深圳。再次,住宅建设用地使用权出让期内增值收益归公,使得土地在出让期内的增值收益和购房者无关,这无疑是给房地产投机行为泼了一瓢冷水,倒逼房地产市场回归理性,以服务于“房子是用来住的,不是用来炒的”定位。最后,在土地开发的运作过程中,地方政府日益呈现出公司化特征,表现出高度的经济理性,遵循着成本最小化、收益最大化的行为逻辑1 7。故而,在住宅建设用地使用权期限届满续期中,无论是作为土地所有者还是作为社会管理者,政府都有着强烈的动机参与到住宅建设用地使用权出让期内增值收益的分配之中,以获得政府运转、城市发展、基础设施和公共服务设施建设、政府债务偿还等所需的资金。3.1.2 个人的经济利益(1)住宅的经济价值住宅产权即地上建筑物及其附属设施的所有权和住宅建设用地的使用权之集合体,地上建筑物与地基在物理上不可分离的自然特性,造就了“房地一体”所蕴含的“地随房走”之原则。自从2 0世纪9 0年代我国逐步开放国有建设用地使用权出让市场后,国家将住宅建设用地使用权出让给开发商,开发商投入巨额资181住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究金开发建造楼盘后对外销售,个人通过签订房屋销售合同并支付房款的形式从开发商手中购买房产,他们支付的房款包括两部分:地上建筑物及其附属设施的所有权价值以及该住宅所分摊的一定面积、一定期限的国有建设用地使用权的价值。在房产“双证”时代,这一特性体现得更为明显,在购买房产后,业主成为与政府订立的国有建设用地使用权出让合同的当事人1 8,持有国有土地使用权证,同时也是地上房屋的所有权人,持有房屋所有权证。房产具有投资和消费的双重属性,不仅发挥着居住保障功能,还通过房产的保值增值功能发挥着投资行为所带来的经济收益。对于大多数国人来说,买房置业是一生中最重要的事项,我国城镇居民家庭的实物资产中,7 4.2%为住房资产,城镇居民家庭的住房拥有率为9 6.0%,户均拥有住房1.5套1 9。而在这些住房拥有者中,大多数个人及家庭在当下并没有一次性支付购房款的能力,只能通过“家庭积蓄+按揭贷款”的方式实现置业的目的,且房贷的平均年限超过1 5年。2 0 2 0年年末,我国房地产贷款余额4 9.5 8万亿元,个人住房贷款余额3 4.4 4万亿元,占比达到6 9.4 6%2 1。个人花费巨大的经济成本购买房产,承担着高额的首付和长年累月的分期贷款本息支出,大部分购房者在经过1 0年、2 0年乃至3 0年完全还清银行贷款之后,除去开发商拿地后的房地产开发年限,住宅建设用地使用权的剩余年限一般只剩下7 0年法定最高土地出让年限的2/3左右。因此,倘若这一昂贵的、重要的财富在土地出让年限届满后便宣告归属地位未定或者要被政府收回,这无疑将会引发公民对已购房产未来归属的巨大担忧,不利于对私人合法财产权益的保护。因此,积极寻求续期成为大多数人的必然选择。“自动续期”蕴含着续期是“自动”发生的这一层意思,即“到期”与“续期”之间是没有时间间隔的无缝衔接,续期的发生是自然而然的行为,根本不需要住宅拥有者提出申请。“自动续期”的这一字面意思无疑是与大多数住宅拥有者的房产权益保护诉求高度一致的,这一法律规定能打消住宅拥有者在住宅建设用地使用权期限届满时房产可能被收回的顾虑,至于“自动续期”这一法律规定背后存在的模糊性,住宅拥有者也会为了争取更大利益投入到与政府部门的博弈之中,以争取更长的续期年限、更多的续期次数、更低的续期费用等。(2)住宅建设用地使用权期限届满续期费用住宅建设用地使用权期限届满“自动续期”并不妨碍国有土地所有者在经济利益上的体现,因此,住宅拥有者缴纳费用获得续期似乎成为一种理所当然的事情。由于职业类型、经济收入、社会地位等差异,不同住宅拥有者为不丧失住宅这一重要财富所能承受的经济代价是不同的,但是他们都渴望能以最小的经济281土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)代价换取“自动续期”。因此,在住宅建设用地使用权期限届满时,如何以尽可能低的代价获得尽可能长的续期年限、尽可能多的续期次数便成为住宅拥有者所关注的首要问题。由于住宅建设用地使用权期限届满续期缴费规则国家层面顶层设计的缺失、“自动续期”这一法律规定的模糊性和激起老百姓对无偿无限期续期期望的“两不一正常”过渡办法的存在2 2,对于住宅拥有者而言,按照“自动无偿续期”“两不一正常”的过渡性方式,个人无须缴纳任何费用便能继续享有住宅建设用地使用权且能够维持正常的房产交易,无疑是其利益最大化的体现。此时,住宅拥有者虽然获得的是7 0年有期限的国有建设用地使用权,但是在实质上享有的却是永续性的国有建设用地使用权,并可以通过法律允许的财产继承方式代代传承下去,这样国有土地使用权在实际上已经转换成住宅拥有者的“准私有”。(3)住宅建设用地使用权出让期内的增值收益由于住宅作为不动产具有良好的保值增值功能,在中国,无论购买的是首套房还是多套房,家庭都将购买房产不仅仅看作一种为了居住的消费行为,更视作一种投资行为,这从不断攀升的房价给购房家庭带来的精神喜悦就可以看出端倪。同时,房产价格主要由市场供求关系决定,由于对土地使用方面的法律政策缺乏必要的认知,土地剩余使用年限的重要性在二手房交易中往往被买受人忽视1。二手房的交易价格并未因建设用地使用权年限大幅变短而贬值,反而在新房限购政策下与新房价格相比还可能会产生价格“倒挂”现象。因此,个人有着将住宅建设用地使用权出让期内增值收益全部“归私”的意愿和理由。首先,在购买房产取得住宅建设用地使用权的过程中,政府没有出资或以其他分担成本的方式参与到这一购买行为中来,按照“谁投资,谁受益”的原则,其收益应该全部归出资方所有,政府也就不应该参与住宅建设用地使用权出让期内增值收益的分配。其次,住宅建设用地使用权不同于其他使用权,是一项具有高度自主性的权利,几乎涵盖了所有权的各个方面,根据法律规定,住宅拥有者在土地出让期内可以进入二级土地交易市场通过出租、销售等方式将住宅建设用地使用权的增值收益变现,由于国家对首套房或者达到一定持有年限的自有住宅采取381住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究2 0 1 6年1 2月2 3日,国土资源部副部长王广华在 自然资源统一确权登记办法(试行)新闻发布会上表示,针对温州当地二十年住房土地使用权到期问题,国土资源部和住建部会商后回复,可以采用“两不一正常”的过渡性办法处理,不需要提出续期申请,不收取费用,正常办理交易和登记手续,涉及“土地使用期限”,仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期,并注明“根据 国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函 办理相关手续”。免交个人所得税、免征土地增值税等措施,这就使得住宅建设用地使用权出让期内绝大部分增值收益都落入个人的腰包之中。再次,购房者支付的高额的7 0年土地使用权价款,是不是已经十分接近国有土地所有权的价格,这是一个隐藏在土地所有权禁止交易规定中的疑问,如果购房者再添加为数不多的地价支出就能换来无限年的土地使用权,而这种选择仅仅是因为法律禁止而受到限制,那么,购房者从地价支出上来看就已经成为土地的“准所有者”,理应享有住宅建设用地使用权出让期内的增值收益。最后,按照“自动续期”法律规定,只要住宅拥有者不放弃自动续期权,在“自动续期”后个人仍然对房产享有绝对的支配控制权。因此,住宅拥有者应当继续享有土地使用权带来的增值收益。3.2 权利利益3.2.1 政府的权利利益在我国,城市土地所有权归国家所有,土地所有者对其拥有的土地享有占有、使用、收益和处分等权利。住宅建设用地使用权作为一项定限物权,成为设置在国有土地所有权之上的一个权利负担,是一种明显有别于其他使用权的高自主性、高独立性之权能,由此衍生出了与土地所有权相类似的对土地的占有、使用、收益、处分等多项权能。由此可知,我国的住宅建设用地使用权并不是一项狭窄的权能,它与土地所有权之间的实质界限是模糊的,甚至可以将其视作在土地出让期内发挥实际作用的“准所有权”。因此,在住宅建设用地使用权出让后,政府手中的土地所有权发挥的支配力极其受限,只能退居二线通过税费等间接方式在经济上得以体现。因此,政府部门消灭地上设置的建设用地使用权是让国有土地所有权权能重新恢复到“圆满”状态的唯一途径。目前,国家可以收回住宅建设用地使用权的途径主要有两条:第一,在土地出让期内,根据 宪法第1 3条第3款规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。即政府可以凭借公共利益需要将这一“高度自主”的国有建设用地使用权收回以恢复到完整所有权的状态,但是通过这一途径收回土地使用权只适用于少数符合公共利益的项目且需要付出极大的经济代价。第二,在住宅建设用地使用权期限届满时,政府有着强烈的意愿收回使用权以使土地所有权权能恢复到完整的状态,这在1 9 9 0年5月发布施行的 中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 第四十条中体现得尤为明显,即在土地使用权期限届满时,国家无偿收回土地使用权以及地上的建筑物和附属设施的所有权,土地使用者需积极配合并主动交回手中持有的 国有481土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)土地使用证,并到政府部门办理土地权利注销登记手续。毕竟收回国有建设用地使用权、注销土地使用权证,将使得土地所有权彻底消除设置其上的建设用地使用权这一定限物权的负担。3.2.2 个人的权利利益在住宅建设用地使用权期限届满时,住宅拥有者经济利益的实现必须以相应法定权利作为后盾。目前,住宅拥有者已经享有了“自动续期”的法定权利,即,国家无法定理由不能无故剥夺住宅拥有者继续使用期限届满的住宅建设用地的权利,亦不能通过折价补偿地上建筑物的价值损失就收回土地使用权,“自动续期”使得住宅拥有者拥有了在“地随房走”原则下继续支配和控制土地的法律依据。若在住宅建设用地使用权期限届满续期后,住宅拥有者享有的产权越完整,表明国家对个人的住宅私有财产权益保护就越充分,住宅的交换价值就越大。因此,住宅拥有者有极强的意愿维护续期后住宅蕴含的各项权能不发生改变,即个人对房产享有的各项权利在建设用地使用权处于续期状态不应被限制或者禁止,这主要体现在:(1)装修权和修葺权。在住宅建设用地使用权期限届满时,住宅拥有者有权设计和装潢住宅内部的屋顶、地板、墙壁和其他结构,使得住宅居住起来更加舒适、观赏起来更加美观。同时,住宅拥有者有权采取科学的维修技术对房屋的老旧、毁损的结构进行维修、加固或改良,以提高住宅的使用寿命。随着住宅使用寿命的延长,个人可续期的年限也就更长、可续期的次数也就越多,进而实现对地块更长时间的实际占有。(2)出租权和转让权。个人以购买房产的形式取得地上建筑物的所有权和住宅建设用地使用权后,即可在市场上通过出租、出售等行为赚取经济收益,这一权利不应因住宅建设用地使用权处于续期状态而有所限制,住宅拥有者在法定的续期年限内,依然可以将房产出租给他人赚取租金收益,也可以将房产出售给他人以赚取一次性的让渡收益。(3)抵押权。在住宅建设用地使用权期限届满后,住宅拥有者可能面临着生活拮据需要周转资金的局面,因此,利用建设用地使用权处于续期状态的住宅向金融机构进行抵押以发挥其融资功能就成为一项重要选择。(4)继承权和赠与权。在7 0年法定最高土地出让年限期限届满后,通过“自动续期”获得的土地使用权延展期限内,住宅拥有者很可能会出现自然死亡或者法定死亡的情形,那么,房产作为一项重要的财产,按照法定继承或者遗嘱581住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究继承交给继承人所有,就成为住宅拥有者最大、最迫切的愿望。同时,住宅拥有者依法还可以将建设用地使用权处于续期状态的住宅赠与法定继承人之外的其他单位或个人,以体现对房产自由处分的“意思自治”。(5)重建权。民法典 第2 7 8条将重建权赋予全体业主,这似乎使得业主依照法律规定进行表决并达到规定人数比例就可以随时行使重建权2 3。重建权是住宅由于地震、火灾、水毁等原因发生倒塌等毁灭性破坏以至于正常的维修不能达到重新可利用的程度时,业主通过共同决议在原址重新建造建筑物以替代原建筑物功能的权利。重建权的行使就相当于让住宅拥有者获得了新建住宅,相当于获得了新一轮的土地出让年限。综上所述,在住宅建设用地使用权期限届满时,住宅拥有者的权利诉求主要表现在装修权、修葺权、出租权、出售权等7个方面(见表2)。表2 住宅建设用地使用权期限届满后住宅拥有者的主要权利诉求具体权利含义狭义的具体权利法律依据广义的产权法律依据装修权装修 房 屋 以 提 高 居住舒适度的权利 物业管理条例5 3条;住宅室内装饰装修管理办法 第2条;民法典 第9 4 5条等修葺权修葺 房 屋 以 提 高 住房使用寿命的权利 民法典 第9 3 7条重建权重建倒塌、严重毁坏导致 结 构 功 能 失 效的房屋的权利 民法典 第2 7 8条等出租权出租 房 屋 以 赚 取 租金的权利 城市房屋租赁管理办法 等出售权出售 房 屋 以 赚 取 一次性 资 产 盘 活 收 益的权利 中华人民共和国城市房地产管理法 第3 7条等抵押权抵押 房 屋 以 获 得 金融机构贷款的权利 中华人民共和国城市房地产管理法 第3 6条等继承权住宅 被 作 为 遗 产 被法定继承人、遗嘱继承人继承的权利 民法典 第1 1 2 2条等 民法典 第2 7 2条:业主对其建筑物专有 部 分 享 有 占 有、使 用、收 益 和 处 分的权利681土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)4 住宅建设用地使用权期限届满续期中政府和个人的权益冲突表现4.1 经济利益上的冲突表现第一,在住宅建设用地使用权期限届满续期缴费问题上,对于政府而言,给予住宅拥有者一定年限的续期,意味着政府在相应期限内就无法通过重新出让这一地块获得新一批的土地出让金收入。故而,无偿续期或象征性地低价缴费续期,无疑会在经济上给政府带来巨大的损失,况且,现行法律政策并没有对“自动续期”采取禁止收费的方式,毕竟法律政策没有直接表明是“自动无偿续期”。因此,政府有着按照届时住宅建设用地使用权市场价测算出的续期费用并足额收取的强烈意愿。此时,住宅拥有者也有很大的动力去争取少缴续期费用,例如,通过抖音、微博、微信朋友圈以及信访等途径,发出如若收取高额续期费用将危及众多个体居住保障的底层声音,以赢得国家的同情和支持。如果国家坚持收取高额的续期费用,众多住宅拥有者会以自保的心态采取抱团取暖的方式,共同抵制缴纳续期费用,在法不责众且政府采取过激措施可能激化社会矛盾、危及和谐稳定的局面下,迫使政府在续期费用的缴纳标准上作出有利于住宅拥有者的让步。第二,在住宅建设用地使用权出让期内增值收益分配上,对于政府而言,虽然“自动续期”只是表示住宅拥有者可以继续居住房屋,但是并没有规定住宅建设用地使用权出让期内增值收益归属于住宅拥有者个人。在7 0年法定最高土地出让年限范围内,房价的大幅度攀升在很大程度上是由于土地的增值速度和数额远远超过了地上建筑物因折旧而价值贬损的速度和数额。故而,国家作为土地所有者有权在土地出让期届满时决定增值收益的归属。站在财政收入可持续性的角度,政府有着极大的意愿完全占有住宅建设用地使用权出让期内的增值收益,即使考虑到地上建筑物尚有剩余使用寿命以及出于保护个人私有财产权益的角度作出让利,政府部门也不可能完全放弃参与住宅建设用地使用权出让期内增值收益的分配,最高税率达到6 0%的土地增值税的存在正是对政府有着强烈的参与住宅建设用地使用权出让期内增值收益分配意愿的真实反映。对于住宅拥有者而言,在购买房屋时已经一次性缴纳了相当于“租金”性质的土地出让金,且政府没有分担购房成本,个人没有理由将自己投资带来的增值收益分割给政府,进而造成个人福利受损。因此,当政府做出的住宅建设用地使用权出让期内增值收益分配决策不781住宅建设用地使用权到期续期中权益冲突问题研究利于住宅拥有者时,往往难以得到住宅拥有者的拥护,毕竟当个人福利面临损失时,多数人缺乏支持造成这一损失的政策的意愿2 4,具体见表3。表3 政府与个人在经济利益上的冲突表现利益冲突表现政府个人续期缴费标准按市场价测算并足额缴纳结果:政府通过收取续期费用获得巨额财政收入,能够充分弥补因自动续期而无法收回国有建设用地使用权并重新安排土地出让而失去的土地出让金收入,国有土地所有者地位在经济利益上得到充分体现态度:完全支持结 果:在 住 宅 建 设用地使用权期限届满 续 期 时,续 期 费用缴纳额度大幅攀升,极 大 地 增 加 了个人的经济负担态度:完全反对按市场价测算,再辅之以一 定的优惠措施,然后足额缴纳结果:政府通过住宅建设用地使用权期限届满续期缴费获得较多财政收入,较好地体现土地所有权主体地位态度:较为支持结 果:住 宅 建 设 用地使用权期限届满续 期 时,个 人 需 要缴纳较多的续期费用,经济负担较重态度:较为反对象征性缴纳结果:政府通过住宅建设用地使用权期限届满续期缴费只能获得少量的财政收入,国有土地所有者的经济地位体现得不明显态度:较为反对结 果:住 宅 建 设 用地使用权期限届满续期时,个人只需付出极低的经济成本,经济压力幅度降低态度:较为支持不应当缴纳结果:政府无法通过住宅建设用地使用权期限届满续期获得任何财政收入,国有土地所有者的经济利益无法得到体现态度:完全反对结 果:住 宅 建 设 用地使用权期限届满续 期 时,个 人 不 用付 出 任 何 经 济 成本,享 受 自 动 无 偿续期的福利态度:完全支持住 宅 建 设 用地 使 用 权 出让 期 内 增 值收益全部“归公”结果:住宅建设用地使用权出让期内的巨额增值收益完全归政府所有,国有土地所有者的主体地位得到充分彰显态度:完全支持结 果:住 宅 建 设 用地使用权出让期内的增值收益被完全剥 夺,个 人 对 房 产投资所带来的财富增值很大程度上与己无关态度:完全反对881土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)续 表利益冲突表现政府个人公私兼顾结果:政府与个人共同享有住宅建设用地使用权出让期内的增值收益,根据所获得的增值收益的比例决定土地所有者主体地位的彰显程度,承认个人投资房产获得出让期内建设用地使用权增值收益的正当性态度:较为支持结 果:个 人 投 资 房产的经济回报有一定 程 度 降 低,住 宅建设用地使用权出让期内的部分增值收益被政府分走态度:较为支持全部“归私”结果:政府从住宅建设用地使用权出让期内增值收益分配中退出,增值收益全部归个人所有,土地所有者地位在经济上无法得到体现态度:完全反对结 果:住 宅 建 设 用地使用权出让期内增值收益全部归个人 享 有,投 资 房 地产以 及“炒 房”“囤房”行 为 获 得 丰 厚收益态度:完全支持4.2 权利利益上的冲突表现权利的冲突是两种权利正当、合法行使而发生的冲突2 5,权利冲突的本质是利益冲突,权利的核心是利益2 6。无论是政府还是个人都有着行使各自权利的充分理由,“自动续期”法律规定的模糊性导致住宅建设用地使用权期限届满续期中的法律权利界定冲突,并通过住宅建设用地使用权期限届满续期过程将各自权利诉求展现出来。在住宅建设用地使用权期限届满续期过程中,相应的权利是唯一的,即政府与个人在权利问题上处于一种“零和”的状态,一方主体权利的享有就意味着另一方主体的权利丧失或者“缩水”,这就是权利的冲突性2 7。加之作为产权存在的特殊性,权利混乱将会带来严重后果,必须要