制定能源转型政策的十项原则.pdf

EEIST 制定能源转型政策的制定能源转型政策的十项原则十项原则 经验教训经验教训 作者：作者：LAURA DIAZ ANADON*,ALED JONES*,CRISTINA PEASCO*,SIMON SHARPE#,MICHAEL GRUBB#,SANCHIT AGGARWAL,NELSON HENRIQUE BARBOSA FILHO,RAKTIMAVA BOSE,ANDREA CABELLO,SASWATA CHAUDHURY,PAUL DRUMMOND,DOYNE FARMER,CHRIS FOULDS,DANIELA FREDDO,CAMERON HEPBURN,VIDHU KAPUR,JIANG KEJUN,AILEEN LAM,JEAN-FRANCOIS MERCURE,LCIA HELENA MICHELS FREITAS,SARAH ROYSTON,PABLO SALAS,JORGE VIUALES,SONGLI ZHU *主要作者（按字母顺序排列），主要作者（按字母顺序排列），#主要贡献者，主要贡献者，其他贡献者（按字母顺序排列）其他贡献者（按字母顺序排列）EEIST 执行摘要执行摘要 实现巴黎协定的目标，实现巴黎协定的目标，需要需要在全球范围内迅速改在全球范围内迅速改变能源和土地使用系统。变能源和土地使用系统。在2021年11月举办的第二十六次联合国气候变化框架公约缔约方会议（COP26）上达成了格拉斯哥气候公约，不仅重申了将全球平均气温升高控制在2摄氏度以内、“实现1.5摄氏度温控目标”以及加强韧性的承诺，还强调了通过国家自主贡献（NDC）兑现额外政府承诺和行动的重要性。本次会议发起的突破议程得到了40多个国家的支持，旨在2030年之前使清洁技术成为各个污染最严重的行业中最能负担、最易获得和最具吸引力的选择，从而加快实现巴黎协定的目标。以公正的方式实现所有能源消费部门的结构转变，需以公正的方式实现所有能源消费部门的结构转变，需要在要在全世界全世界多个政策领域和多个政策领域和层面层面采取更有力、更协调采取更有力、更协调的政策应对措施。的政策应对措施。必须加强与民间社会、企业、青年、劳工、媒体、原住民和当地社区的接触。1正确实施旨在加快能源转型的政策，可以释放大量机会，包括新产业、净创造就业、宜居城市、积极的健康影响以及同时应对正义和贫困挑战的机会。鉴于鉴于现行现行能源转型的规模、速度和相互依赖性，能源转型的规模、速度和相互依赖性，该该行动将要求各国政府应用一套行动将要求各国政府应用一套全新的全新的工具和原则，工具和原则，以支持决策和评估。以支持决策和评估。政府使用的许多经济原则、模型和决策工具都是为应对“边际”或渐进式变革而设计的，在这种情况下，技术、市场和其他经济结构相对稳定。当政策的目标和背景囊括广泛创新和结构变革时，如能源转型，就需要使用不同的工具。本报告概述的制定能源转型政策的十项原则制定能源转型政策的十项原则是从过去三十年收集的丰富经验和分析中得来，政策促进了清洁能源技术的快速创新和增长。我们提出了五项互补性“政策设计”原则，以及五项涉及如何比较政策选择和做出决策的“政策评估”原则。下表对上述原则和“传统原则”进行了总结，“传统原则”是对原则的概括，用于指导某些边际变化情况下的政策制定。在描述每一项原则时，我们概述了这些传统原则在其适当领域的用途，指出其局限性，并解释了用十项原则对其进行补充的必要性。简介简介 EEIST项目对前沿的能源创新分析进行研究，以支持政府关于低碳创新和技术变革的决策。本项目与巴西、中国、印度、英国和欧盟的政策制定者和利益攸关方进行接触，旨在为新兴国家的经济发展做出贡献，支持全球可持续发展。EEIST项目由埃克塞特大学牵头，汇集了来自巴西、中国、英国和欧盟的世界领先研究机构的国际团队。参与机构包括英国英国：埃克塞特大学、牛津大学、剑桥大学、伦敦大学学院、安格利亚鲁斯金大学、剑桥计量经济学会、气候策略机构；印度印度：能源与资源研究所、世界资源研究所；中国中国：清华大学、能源研究所；巴西巴西：里约热内卢联邦大学、巴西利亚大学、坎皮纳斯州立大学；欧盟欧盟：比萨圣安娜大学。贡献贡献者者 EEIST由英国商业、能源和工业战略部（BEIS）和儿童投资基金会（CIFF）通过英国国际发展研究署（UK Aid）共同资助。撰稿作者来自各大机构。完整的机构名单见网站www.eeist.co.uk 本报告的内容仅代表作者个人观点，不代表英国政府、CIFF、作者所属组织或任何赞助机构的观点。致谢致谢 作者感谢英国商业、能源和工业战略部（BEIS）、儿 童 投 资 基 金 会（CIFF）、正 交 气 候 基 金 会（Quadrature Climate Foundation）和创始人誓言（Founders Pledge）作为EEIST项目赞助商提供的支持。我们还要感谢所有贡献出时间和专业知识来发展和更新本报告中提出的分析、概念和想法并将其出版的人，这包括但不限于：Jacqui Richards、来自EEIST伙伴国家的实践社区的个人、EEIST高级监督小组以及英国政府。1 IPCC 6th Assessment Report.Working Group III.(2022).Summary for Policy Makers.www.ipcc.ch/report/ar6/wg3/downloads/report/IPCC_AR6_WGIII_SPM.pdf 2 1 在创新和结构变革的背景下，政策几乎总是对某些技术更有利。在支持低碳方向的创新时，最好是有意而非无意地对政策进行选择。一些旨在保持中立的政策可能会偏向维持现状和渐进式变革。2 设计良好的投资和监管政策可以降低清洁技术的成本，通过为创新创造“需求拉动”，补充研究、开发和示范的“供给推动”，在技术开发、部署和普及中加强“边做边学”的反馈。3 低碳转型涉及许多不确定因素。努力降低清洁技术私人投资的风险，鼓励由公共财政牵头的投资等，可以降低技术风险和融资成本，并大大提高投资率和部署率。4 有针对性的干预措施可以激活技术竞争力、消费者偏好、投资者信心或转型的社会支持等方面的临界点，让小投入引发大变化。这有助于树立目标，决定补贴和税收水平，以及监管的严格程度。5 我们需要一系列政策来推动每一次低碳转型。由于每项政策的效果取决于与其他政策的互动，因此单独评估某项政策可能会产生误导。将政策作为一个整体进行评估，可以识别具有相互加强效果、产生的效果“大于各部分之和”的政策。6 随着时间的推移，各经济体的发展路径不同。在实践中，就公共目标而言，往往很难确定哪一个政策是“最佳的”以及哪一个政策在经济上是“成本最低的”，这意味着可能没有单一的“最佳”政策。鉴于经验教训，政策设计应具有适应性，以便更好应对不可预见的变化、利用机会和管理风险。7 8 各国应进行国际协作，在全球经济体的每个排放行业发展清洁技术市场。这可以加快创新、扩大规模经济效应，加速降低清洁技术成本，造福所有国家。9 当不可量化或非常不确定的因素可能占据重要地位时，政策评估应考虑风险和机会，而不仅仅是成本和收益。如果目标是转型变革，政策评估应考虑政策对经济变革过程的影响以及预期效果。10 3 政策政策保持保持“技术中立”“技术中立”政府干预增加成本政府干预增加成本 进行投进行投资和监管以降低成本资和监管以降低成本 市场自身能够以最佳方式管理风险市场自身能够以最佳方式管理风险 积极管理风险以积极管理风险以挤入挤入投资投资 政策应是最政策应是最佳佳的的 政策政策具有适应性具有适应性 评估总成本和收益评估总成本和收益 评估机会和风险评估机会和风险 简单设置碳价格水平，内化气候变化的损害简单设置碳价格水平，内化气候变化的损害 以临界点为目标以临界点为目标 根据不同的“市场失灵”来单独考虑政策根据不同的“市场失灵”来单独考虑政策 采取政策组合以改善效果采取政策组合以改善效果 连接碳市场以使当前成本最小化连接碳市场以使当前成本最小化 开展国际协作扩大清洁技术市场开展国际协作扩大清洁技术市场 引言引言 EEIST项目旨在汇集全新经济理解和分析，为巴黎协定目标中提出的深度脱碳政策决策提供参考。本项目在第二十六届联合国气候变化大会（COP26）上发布首份报告创新与转型的新经济学：评估机会和风险，2分析了证据和理论，以解释传统政策评估方法的局限性和新方法的基本原理。该报告的结论是，尽管（而非因为）存在主流的经济分析和建议，某些政策对于低碳转型取得的最突出成就发挥了关键作用，到目前为止这些政策普遍得到了实施。本报告在此基础上提出十项原则，为能源转型背景下的政策制定提供参考，我们认为这些原则可以帮助政府在更多时候做出成功的选择。我们称其为“十项原则”或简称为“原则”。这些原则借鉴了学术文献3以及EEIST合作伙伴在中国、印度、巴西、欧盟和英国的工作经验和证据。在介绍这些原则时，我们将讨论其中的实证证据，并为每个原则提供一个具体的说明案例，案例覆盖了广泛的地理区域。我们将逐一介绍并讨论能源转型的十项政策制定原则，并将其与传统经济指导原则（通常源自基于均衡的经济学）进行比较。传统经济指导原则常常假设政策的目标是以最有效的方式进行“边际”变化，特别是在市场已发展成熟的情况下：即在不推动技术和结构根本变革的情况下，对现有体系进行渐进式变革。我们将这种类型的指导原则称为“传统原则”。这些“传统原则”在使用范围、不同时间、部门和国家的实施方式，以及推荐力度（或注意事项）等方面存在很大差异。因此，传统原则具有概括性，经济学教科书则常将其 描述为“理想化”。我们对传统原则进行介绍，以加深理解建议的原则为政策制定带来的新要素。十项原则并非在所有情况下都要取代传统原则。我们简要讨论了传统原则最初提出的背景，并尽可能地区分二者各自的适用范围。我们还解释了十项原则如何结合过去三十年来世界各地清洁技术部署的最新经验和实证分析，从而在能源转型背景下提供相关的见解。随着越来越多的研究人员和政策分析人员参与相关工作，随着越来越多的证据可用，十项原则可以作为一个良好的出发点。总体而言，传统的政策评估方法通常是“静态的”，这意味着传统方法通常旨在预测某一特定时间点的政策效果。其中隐含的假设是，这些决定对现有市场和体系的结构影响很小甚至没有影响。通常假设随着时间的推移，世界会发生变化，但发生的变化相对较小，不受政策本身的影响，也不会破坏基本假设。4 2 Grubb,M.,Drummond,P.,Mercure,J-F.,Hepburn,C.,Xiliang,Z.,Mathur,R.,Ferraz,J.C.,Roventini,A.,Kelkar,U.,Anadon,L.D.,Clark,A.,Ives,M.,Jones,A.,Barbrook-Johnson,P.,Gao,J.,Kolesnikov,S.,Lam,A.,Ramos,L.,Pasqualino,R.,Penasco,C.,Pollitt,H.,Salas,P.,Waghray,K.,Zhu,S.,Sharpe,S.,The New Economics of Innovation and Transition:Evaluating Opportunities and Risks,EEIST Report to COP26,www.eeist.co.uk/reports;UK Department for Business,Energy&Industrial Strategy.3 See e.g.Peasco,C,Anadon,LD,Verdolini,E.Systematic review of the outcomes and trade-offs of ten types of decarbonization policy instruments.Nature Climate Change(2021).doi.org/10.1038/s41558-020-00971-x 4 Stern,N.(2022).A Time for Action on Climate Change and a Time for Change in Economics.The Economic Journal,Volume 132,Issue 644,May 2022,Pages 12591289,doi.org/10.1093/ej/ueac005 4 因此，传统原则更适合于仅针对或预期出现边际变化的情况，例如，现有行业、机构和现有技术的市场份额基本保持不变。然而，现在有有力证据表明，通过各种促进清洁技术研发、示范和部署的政策来实现脱碳，已经开始导致广泛的全球经济转型。在过去的三十年里，我们目睹了全新的全球产业的诞生，以及不同技术部门之间日益增长的相互依赖性，例如个人交通工具的日益电气化等。越来越多的中长期脱碳最低成本方案可能涉及结构性经济变化。这意味着需要采用其他政策评估方法，即可以考虑结构性变化的方法，以及可以帮助决策者以最大化机会、最小化成本和风险的方式管理转型的方法。传统上，政策评估侧重于在固定市场结构内有效分配现有经济资源。而在新情况下，分配效率的分析需要考虑其他因素，特别是动态效率（政策在一段时间内实现预期变化的效果）以及公平问题。为了应对能源转型背景下政策界不断变化的需求，本报告总结了国际领先研究人员和实践者团队的工作，归纳了过去三十年来发电和能源消费行业（主要包括电力、交通和建筑行业）脱碳工作的经验教训。我们制定了十项原则，并将其分为两个主题：“政策设计”（原则1-5）和“政策评估”（原则6-10）。前者旨在帮助设计政策，以激励和扩大清洁技术的开发和部署。后者强调需要考虑其他层面、机会和风险，以及政策评估过程本身，以确保尽可能考虑不确定性、机会、本地知识和背景。这必然涉及广泛的利益攸关方的持续 参与，包括弱势和边缘化社区。虽然这十项原则在理论上可以为各种情况下的政策制定提供参考，但我们注意到，这些原则的设计和实施背景在不同行业和地区之间存在很大差异。因此，具体的设计和执行方法应务实地考虑不同的背景以及制度和政治文化。例如，有必要了解不同地区的执行利益攸关方以及他们如何参与、激励、授权或边缘化相关政策。背景的重要性还体现在涉及创新、脱碳、竞争力和公平性等方面的政策变化上，这些政策变化的影响和分配情况因各国公司公有制程度、产业结构和能力差异而有所不同。我们也强调了金融在这种转型中的重要性和复杂性。在遵循上述原则的同时，我们也看到了改变财政政策和金融监管的重要性，以确保机构投资者和其他投资者将更多资金投入清洁能源技术解决方案。这可能涉及其他经济激励和信号，包括受托责任、资本要求、量化宽松和基金监管的使用。原则没有覆盖能源转型的财政政策或金融监管方面的内容，因为关注重点在于能源政策的必要发展。本报告研究的证据表明，以适当的方式实施十项原则可以解决在扩大清洁技术投资5过程中发现的许多障碍，有助于刷新思维方式，思考在促进快速零碳转型方面什么可行，什么不可行。5 Hafner,S.,Jones,A.,Anger,A.,&Pohl,J.,2020,Closing the green finance gap:a systems perspective,Environmental Innovation and Societal Transitions,34,26 5 第第一一部分部分 政策设计原则政策设计原则 推动能源创新和低碳转型的政推动能源创新和低碳转型的政策，往往超越了传统经济学教策，往往超越了传统经济学教科书中最推荐的政策科书中最推荐的政策 6 原则原则1：概述：在创新和结构变革的背景下，政策几乎总是对某些技术更有利。在支持低碳方向的创新时，最好是有意而非无意地对政策进行选择。一些旨在保持中立的政策可能会偏向维持现状和渐进式变革。传统原则的传统原则的合理性合理性 在能源和气候政策领域，人们经常听到政策应该保持“技术中立”的说法。换句话说，广泛的市场激励应该推动技术选择，以确保有效地减少温室气体的排放。6这一技术中立的目标经常被援引以说明政策和政府不应“挑选赢家”，而应允许替代技术在假定的公平竞争环境中进行竞争。7在表达对个人利益对公共权力的“规制俘虏”的担忧时，也常常援引这一目标。在适当的情况下，技术中立可以成为一个有力工具，从而推动新想法的萌芽（例如，当研发融资轮对不同技术“开放”时，或当提供某种程度的整体融资时8），并促进价格发现、灵活性和竞争（例如，在碳定价的情况下9,10）。此外，一些经典的实证研究表明，在某些情况下，对技术进行挑选可能是出于或导致任人唯亲（偏袒有关系的人担任政府角色或在非竞争性基础上签订合同）或政府失灵11（从经济的角度来说，与理论上的最佳情况相比，政府和市场都可能面临失灵的困境）。传统原则的局传统原则的局限性限性 尽管技术中立概念广为流传，但对其的定义和理解往往不够深入。12其中一个原因是，根据不同的政策工具、背景和政策目标，技术中立有时被用来解释避免偏袒或“挑选”行业部门、能源系统的组成部分（如运输与电力）、不同的发电技术（如风电与太阳能、陆上风电与海上风电）或特定技术设计（如用于演示的直接空气捕获项目）。换句话说，在某些情况下，“技术”指的是用途，而在某些情况下指的是设备，并且具有不同的颗粒度。因此，很难定义技术中立原则。技术中立也是一个很难在实践中实现的概念，甚至在某些情况下是不可能实现的。在研发过程中，一个方案可能支持一系列技术，但无法支持一切技术：有些技术必须进行研究，而有些则必须进行开发。我们必须做出选择。不太明显但同样重要的是，特定行业的市场形成政策的效果将对不同的技术产生不同的影响。如果一项政策鼓励使用成本最低的技术实现短期减排，那么该政策往往会鼓励应用相对成熟（因此成本也较低）的清洁技术（该技术也因此能得到进一步发展），而非相对不成熟的技术。6 Lehman,P.,Gawel,E.,Korte,K.(2018).Technology Neutrality:A Critical Assessment.Technology Neutrality in the Context of Transport.Agora Verkehrswende.Helmholtz Centre for Environmental Research.Available at:www.ufz.de/index.php?en=46374 7 Powell,J.(2011).Why politicians lose so much money trying to pick winners.Forbes.October 24.Available at: 8 Anadon,LD,Chan,G,Bin-Nun,A,Narayanamurti,V.(2017).The pressing energy innovation challenge of the U.S.national labs.Nature Energy 1:16117.doi:10.1038/nenergy.2016.117;Chan,G,Goldstein,AP,Bin-Nun,A,Anadon,LD,Narayanamurti,V.(2017)Six principles for energy innovation.Nature 552:25-27;Wang,J,Lee,Y-N,Walsh,J-P.(2018)Funding model and creativity in science:Competitive versus block funding and status contingency effects.Research Policy 47(6),1070-1083.9 Stavins,R.N.(1998).What Can We Learn from the Grand Policy Experiment?Lessons from SO2 Allowance Trading.The Journal of Economic Perspectives.Vol.12,No.3(Summer,1998),pp.69-88;Schmalensee,R.,Stavins,R.N.(2013).The SO2 Allowance Trading System:The Ironic History of a Grand Policy Experiment.Journal of Economic Perspectives(27)1,103-122.10 Metcalf,G.E.(2009).Tax Policies for Low-Carbon Technologies.National Tax Journal.Vol.62,No.3,pp.519-533.11 Cohen,L.R.,Noll,R.(1991).The Technology Pork Barrel.Brookings Press.Washington D.C.,USA.June 1,1991.12 Greenberg,B.R.(2016).Rethinking Technology Neutrality.Minnesota Law Review 207(Vol.100,page 1495.)scholarship.law.umn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1206&context=mlr 7 传统原则：政策保持“技术中立”某一政策对不同技术的相对影响不仅因当时这些技术的相对成本而异，还取决于现有基础设施、市场结构和资本成本等因素。上述因素往往对成熟技术更为有利，因此，看起来设计中立的政策最终可能会歧视新兴或未来的技术，甚至可能会促进或加强现状偏见。13特别是在涉及结构变化的情况下，这种倾向于渐进式变革的趋势可能会阻碍关键经济部门实现气候变化目标所需的快速技术发展和成本削减。原则原则1的的依据依据 由于政策无法避免在技术投入中厚此薄彼，政策制定者就必须有意或无意地在技术之间做出选择。现有技术往往受益于现有网络、信息不对称和制度锁定，14这些因素通常会加强现有技术的主导地位。这种技术和经济发展的路径依赖性意味着，在某一时刻对一种或另一种技术的看起来微不足道的选择，可能在更长的时期内产生巨大的影响。我们认为，有意选择比无意选择更可取，并建议，虽然无法消除不确定性，但可以根据以往的经验合理地做出有意选择。有证据表明，目前在全球范围内，有些国家使用了并非旨在保持技术中立的政策工具，在降低关键能源技术成本和增加关键能源技术部署方面取得了巨大进展（往往是意料之外的进展15），尤其是在促进技术早期部署和市场增长的激励措施和监管法规方面。16 具体来说，在太阳能光伏、陆上风电和海上风电、聚光太阳能和电动汽车用锂离子电池等领域的快速技术进步，并不是由一般的研发投资和碳定价推动的，而是由“一揽子创新政策”推动的。这些政策降低了成本，支持了技术的采用，17其中涉及许多国家政府几十年来经过深思熟虑做出的大量技术选择。这些政策包括需求拉动政策，如能效标准、可再生能源组合或燃料标准、上网电价和拍卖，以及研发（包括定向研发和不定向研发）和示范支持。太阳能光伏的历史是个经典的案例，能够很好地诠释各国实施不同政策来“挑选”太阳能光伏的过程，包括研发和采购（美国）、住宅部署的利基市场补贴（日本）、上网电价（德国）以及通过补贴进一步扩大规模（中国），促使太阳能光伏的成本自60年前商业化以来下降了1万多倍。18归根结底，尽管太阳能每单位能源的初始成本很高，但仍吸引了大量关注和资源的原因在于其潜力：太阳能是迄今为止世界上能量最大、强度最高、分布最广的清洁能源。19 还有其他一些原因可以解释为什么随着时间的推移，有意侧重于支持特定技术的政策能够加快创新和扩大成本效益；可以通过边做边学和规模经济来降低实验、生产和安装成本（见原则2）；可以将边做边学的过程理解为一种正外部性（部署技术的公司并未充分利用经验带来的益处20,21），也可以理解为一种强化反馈：做得越多，我们就能学着做得更好；这从而导致了更多的需求和生产。13 Ibid.14 Hepburn,C.Stern,N.,Stiglitz,J.E.(2020).Carbon pricing.European Economic Review,127,103440.15 Meng,J,Way,R,Verdolini,E,Anadon,LD.(2021)Comparing expert elicitation and model-based probabilistic technology cost forecasts for the energy transition.PNAS 118(27).doi.org/10.1073/pnas.1917165118 16 Peasco,C,Anadon,LD,Verdolini,E.(2021)Systematic review of the outcomes and trade-offs of ten types of decarbonization policy instruments.Nature Climate Change.doi.org/10.1038/s41558-020-00971-x 17 IPCC.(2022).Intergovernmental Panel on Climate Change 6th Assessment Report Working Group III on Mitigating Climate Change.Summary for Policy Makers.B.4.Also,Chapter 16.report.ipcc.ch/ar6wg3/pdf/IPCC_AR6_WGIII_FinalDraft_FullReport.pdf report.ipcc.ch/ar6wg3/pdf/IPCC_AR6_WGIII_SummaryForPolicymakers.pdf 18 Nemet,G.F.(2019).How solar became cheap.Routledge.London and New York.19 Hoppmann,J,Anadon,LD,Narayanamurti,V.Why matter matters:how technology characteristics shape the strategic framing of technologies.Research Policy(2020)49:1,103882.DoI:doi.org/10.1016/j.respol.2019.103882 20 Thompson,P.2010.Learning by doing.Handbook of the Economics of Innovation 1(10):429-476.;21 National Academies of Sciences,Engineering,and Medicine.2016.The Power of Change:Innovation for Development and Deployment of Increasingly Clean Electric Power Technologies.Washington,DC:The National Academies Press.doi.org/10.17226/21712 8 22 Weinold,M,Kolesnikov,S,Anadon,LD.Quantifying the impact of performance improvements and cost reductions from 20 years of light emitting diode manufacturing.Proceedings of the International Society for Optics and Photonics(SPIE).Light-Emitting Devices,Materials,and Applications XXV(2021):1170611.23 IPCC(2022).Intergovernmental Panel on Climate Change.6th Assessment Report,Working Group III on Mitigating Climate Change.Summary for Policy Makers.Available at:www.ipcc.ch/report/ar6/wg3 9 图图1.快速变化的减缓技术的单位成本的降低和使用。快速变化的减缓技术的单位成本的降低和使用。某些形式的可再生能源和乘用电动汽车电池的单位成本已经下降，使用量继续上升。光伏(PV)陆上风电 海上风电 聚光太阳能 客用电动汽车电池 从经济角度来看，边做边学可以为参与制造和/或安装的公司以外的公司和行为者带来好处，因此能产生“溢出效应”。规模经济24也可以产生强化反馈：生产单位规模越大，每个单位的成本就越低；这往往会增加需求，刺激更多的生产。针对具体技术的政策可以直接加强这些强化反馈，使政策产生自我放大效应，让某些技术随着时间的推移取得显著的技术进步。相比之下，“技术中立”政策在某些情况下可能只能激励现有化石燃料系统更有效地运行，而强化反馈并未得到加强。此外，当研发的“技术推动”和创造市场政策的“需求拉动”相一致时，创新、改进和成本降低可能会随着时间的推移而得到最强有力的支持。有意识的技术选择可以帮助两者的结合。正如关于英国风力发电的案例研究1所示，创新和降低成本能产生很大的公共利益，确实开辟了陆上风电和太阳能以及后来的海上风电等国家重大新资源，这些都是通过制定具体的技术部署政策实现的。简而言之，必须做出技术选择。技术选择的必要程度在很大程度上（但不仅仅是）取决于对边做边学、规模经济和融资成本的期望。特定行业脱碳的首选政策工具应取决于可用技术的数量和成本、行业结构、可用的信息和资金以及国家背景。例如，如果一个市场中有多种替代技术，价格可以与现有技术竞争，技术中立的规定或碳价格可能足以刺激市场上的技术开发和部署。相反，在替代品很少且价格昂贵的经济领域，碳价格的效力可能有限，需要具体的示范和/或适合特定行业和国家情况的定向需求拉动，才能将新技术推向市场。为了在目前去碳难度大的领域或行业取得进展，需要大量的投资、融资和政策关注，这意味着可以和应该“选择”的技术、行业或任务的数量也有实际限制。特别是在部署时，选择哪些仍然昂贵的技术以支持尽早采用是很重要的。因此，设计政策的一个关键标准是，哪些技术有望取得快速进展，并在累积投资下具有竞争力。研究表明，迄今为止，未来成本轨迹的最佳预测者不是模型或专家，而是以前的成本轨迹。25,26也有一些新的证据表明，与核能等更庞大的定制技术相比，颗粒度更细或模块化的技术（如图1所示）的成本下降（或学习率）更快。27更有力的证据表明，应利用以前的成本降低，特别是在早期技术商业化之后发生的成本降低，来了解考虑了不确定性的未来成本。当决定以经济刺激来支持某项特定技术时，应设计方案以确保一旦实现目标就可以轻松取消该经济支持，从而避免技术在较长时期内被过度锁定，或受到国家控制及规制俘虏。（原则6将进一步探讨这一点。）总之，技术选择及优先顺序必须是战略性的、透明的、可问责的和适应性强的（见原则6）。在可能的情况下，可以有效地利用投资组合方法28以及政策组合（原则5）。战略选择是针对那些需要重大技术飞跃的大量排放源。这些排放源在技术性能或成本方面的失败风险巨大，企业不太可能在没有公共部门干预的情况下对其进行投资。可以根据原则9来确定某领域是否具有上述特征，相关领域可能包括绿氢、净零钢铁和水泥生产、长期可调度电力以及净零航空和航运。适应性很重要，既有利于以低成本高效益的方式促进创新，也有利于降低不均衡分配影响的风险（见原则7）。24 Gillingham,K.,and J.Sweeney.2010.Market failure and the structure of externalities.In Harnessing renewable energy in electric power systems:Theory,practice,policy,edited by B.Moselle,J.Padilla,and R.Schmalensee.Washington,DC:RFF Press.Pp.69-91.25 Farmer,J.D.,Lafond,F.(2016).How Predictable Is Technological Progress?Research Policy 45,647 655 26 Meng,J,Way,R,Verdolini,E,Anadon,LD.(2021)Comparing expert elicitation and model-based probabilistic technology cost forecasts for the energy transition.PNAS 118(27).doi.org/10.1073/pnas.1917165118 27 Wilson et al.(2019).Granular technologies to accelerate decarbonization.Science 368(6486):36-39.;Meng,J,Way,R,Verdolini,E,Anadon,LD.(2021)Comparing expert elicitation and model-based probabilistic technology cost forecasts for the energy transition.PNAS 118(27).https:/doi.org/10.1073/pnas.1917165118;Malhotra,A.,Schmidt,T.S.(2020).Accelerating Low-Carbon Innovation.Joule 4(11):2259-2267.28 Way,R,Lafond,F,Lillo,F,Panchenkof,V,Farmer,D.(2019).Wright meets Markowitz:How standard portfolio theory changes when assets are technologies following experience curves.Journal of Economic Dynamics and Control 101:211-238.10 案例研究案例研究 1:英国海上风力发电 主要总结自29,30,31 鉴于北海的资源潜力和英国工业的海上工程能力，海上风电长期以来为英国国内能源发展提供了契机。然而，直到2008年，早期试验发电的成本约为170英镑/兆瓦时，比现有技术产生的电力成本高出许多倍。32 2002年，为了实现到2010年10%电力来自可再生能源的目标，英国政府推出了可再生能源义务（RO）机制，这是一种绿色证书交易机制，在电力的市场价格之外提供补贴。该机制最初是技术中立的（即对可再生发电机产生的每单位电力颁发一份证书），结果是有利于建设成熟的、成本最低的技术（主要是陆上风能），可能会导致过度补贴的情况出现，同时也无法激励对风险更高、成本更高的海上风电项目进行投资。33 为了解决这一问题，英国政府在2009年开始实行技术“分级”。通过这种方式，给不同成熟度的技术颁发不同数量的证书，从而提供差异化的补贴。这使得对海上风能等不成熟技术的支持水平翻了一番，降低了对最成熟技术的支持水平。两项扶持政策对此提供了有力支持：（1）海上风力加速器