成都统筹城乡之变.ppt

【成都统筹城乡之变】土地制度改革的成都路径成都经验背景背景实践意义实践意义政策建议政策建议土地制度改革的原因土地制度改革的原因城市化水平的提高城市化水平的提高城市用地的扩大城市用地的扩大征收农民土地征收农民土地兴建公共设施或供城市商业住宅建设之需兴建公共设施或供城市商业住宅建设之需城市进一步城市进一步扩张扩张中国城市化筹资模式中国城市化筹资模式上述模式存在的原因上述模式存在的原因守旧守旧：我国城市化的历史性落后，在形成新的城市化筹资我国城市化的历史性落后，在形成新的城市化筹资模式之前，不容许现存财政体制和城市化筹资模式发生剧模式之前，不容许现存财政体制和城市化筹资模式发生剧烈的改变。在现行体制下，政府高度依赖于烈的改变。在现行体制下，政府高度依赖于“征地征地-卖地卖地”模式获取城市化的巨额资本。模式获取城市化的巨额资本。行政行政：长期以来，建立在低估地价和垄断一级市场之上的长期以来，建立在低估地价和垄断一级市场之上的征地制度，为城市化发展提供了大量的廉价土地。凭借国征地制度，为城市化发展提供了大量的廉价土地。凭借国家强制力来拿地，不但可以获取高额的土地出让金，既为家强制力来拿地，不但可以获取高额的土地出让金，既为行政手段运用，又保证城市建设的进度。行政手段运用，又保证城市建设的进度。可能产生的后果可能产生的后果征地制度获取廉价土地支持城市发展，是通过征地制度获取廉价土地支持城市发展，是通过低估农村土地低估农村土地价值价值和对农民和对农民实施强制征收实施强制征收实现的，而农民自身拥有的土地实现的，而农民自身拥有的土地资源却不能实现其价值。一方面可能资源却不能实现其价值。一方面可能减少农民的收入减少农民的收入，另一，另一方面还可能方面还可能导致城市用地结构不合理导致城市用地结构不合理，城市面积扩张快于城，城市面积扩张快于城市化。随着城市化进程带来农地和建设用地之间潜在市化。随着城市化进程带来农地和建设用地之间潜在收入差收入差距的增加距的增加，城乡之间级差地租逐渐扩大，征地需要的经济成，城乡之间级差地租逐渐扩大，征地需要的经济成本和社会成本越来越高，因其引发的本和社会成本越来越高，因其引发的社会摩擦社会摩擦也日益突出。也日益突出。法律背景法律背景我国两种土地所有制的不平等。我国我国两种土地所有制的不平等。我国宪法宪法规定，城规定，城市土地归国家所有，农村土地归市土地归国家所有，农村土地归集体集体所有。然而，所有。然而，宪法确定的这两种所有制，却在宪法确定的这两种所有制，却在下位法下位法中受到了截中受到了截然不同的对待：国有土地完整的权利束得到了法律然不同的对待：国有土地完整的权利束得到了法律确认，而集体土地的确认，而集体土地的转让权转让权却受到了法律的却受到了法律的严格限严格限制。制。制度因素制度因素行政行政法律法律政策指引政策指引交易平台交易平台交易价格交易价格总总基基调调：运运用用“城城乡乡建建设设用用地地增增减减挂挂钩钩”政政策策，促促进进土土地地资源优化配置，增加农民分享土地收益比例。资源优化配置，增加农民分享土地收益比例。保保证证耕耕地地总总量量不不减减少少、建建设设用用地地总总量量不不增增加加，又又要要缓缓解解城城市市建建设设用用地地紧紧张张、减轻减轻农村建设用地闲置，那么建设用地通过流转实现城乡间的农村建设用地闲置，那么建设用地通过流转实现城乡间的位置置换位置置换。成成都都市市从从基基层层试试验验开开始始，通通过过规规范范引引导导，努努力力搭搭建建城城乡乡间间建建设设用用地地流流转转的的政政策策渠渠道道，逐逐步步形形成成“城城乡乡建建设设用用地地增增减减挂挂钩钩”政政策策。该该政政策策将将若若干干拟拟复复垦垦为为耕耕地地的的农农村村建建设设用用地地地地块块（拆拆旧旧区区）和和拟拟用用于于城城镇镇建建设设的的地地块块（建建新新区区）共共同同组组成成建建新新拆拆旧旧项项目目区区，通通过过建建新新拆拆旧旧和和土土地地复复垦垦，以以建建设设用用地地指指标标的的流流转转形形式式实实现现了了通通过过项项目目区区内内建建设设用用地地位位置置置置换换。截截至至目目前前，成成都都已已完完成成挂挂钩钩项项目目3535个个，正正在在实实施施的的120120个个，累累计计投投入入200200亿亿元元，新新建建居居民民聚聚居居点点536536个个，促促进进6.86.8万户万户21.721.7万人集中居住。万人集中居住。（实现土地的最大化利用）（实现土地的最大化利用）挂挂钩钩程程度度高高，半半径径广广。成成都都的的建建设设用用地地挂挂钩钩半半径径从从村村内内使使用用建建新新地地块块，逐逐步步扩扩展展到到跨跨村村的的集集镇镇建建新新用用地地，乃乃至至跨跨镇镇的的城城市市建建新新用用地地，并并进进一一步步的的实实现现了了跨跨县县挂挂钩钩。挂挂钩钩半半径径的的不不断断扩扩大大使使得得建建设设用用地地城城乡乡置置换换所所实实现现的的级级差差地地租租不不断断攀攀升升，每每亩亩挂挂钩钩指指标标价价格格从从最最初初7 7万万元元迅迅速速上上涨涨到到1010万万元元、1515万万元元，乃乃至至最高近最高近3030万元。提高了农民的收益，释放了巨大的经济活力。万元。提高了农民的收益，释放了巨大的经济活力。整合政府各部门的职能，为城乡统筹提供公共服务明晰权责。以挂钩政策为主要平台推进城乡统筹和土地制度改革，往往由政府主导，由国土部门具体负责实施。这不仅造成政府“运动员”和“裁判员”集于一身，而且还造成政府各个职能部门权责不明晰不对等，村镇规划等部分基础工作缺乏力量或落实不够，相互推诿也难以避免。成都以国土部门牵头，市、县两级建设、规划、农业、财政、水利、交通、监察等部门通力协作、共同推进。20082008年，成都市专门成立了“成都市委统筹城乡工作委员会”，专职代表市委市政府协调整合国土、农发、城乡规划、发改等部门和领域的工作，统筹推进成都市全域城乡统筹实践。这就首次借助行政改革和配套设置，为政府各部门在城乡统筹实践中明晰分工、确立权责、协调推进，提供了更为制度化的保障。以农民为主体，公开招标。成都逐步尝试以农户和农民集体取代基层政府作为项目申报主体，在编制规划先行引导的基础上，通过公开招标引入社会资金进行项目运作，农民和社会资金各方收益由双方自主协商确定，政府则通过收取一定比例的公共基础设施配套费用，提供立项审批、工程验收、质量监管以及纠纷协调等服务。为集体土地上的工业园区提供地方性的合法承认变土地使用权的一次性转让为分期出租，降低中小企业发展用地的门槛，开创集体建设用地通过流转建设工业园区的新模式。农户将土地承包经营权集中起来，由农民集体与民营企业家签订土地出租协议，农户每年获得约定的租金，民营企业家则通过自筹资金建设厂房并出租给用地需求强烈的中小企业。两头租赁，显著降低了工业园区投资、中小企业用地门槛。仅截至2008年，蛟龙工业港就已发展为500 家中小企业入驻、带动就业10 万人、年创造GDP过10 亿、缴税1.5 亿以上的大型民营工业园区。同时具备民办、集体土地和规模达5平方公里这三个特点的中小企业园区，全国少有，成都唯此一家。农民农民民营企业家民营企业家中小企业中小企业租赁租赁租赁租赁分摊成本分摊成本首创联建政策，以制度创新服务灾后重建规范引导，推出鼓励城乡居民“联建”的政策。允许农户将合法取得的宅基地使用权，在扣除保障自住需求的部分后，将剩余部分通过退还给集体经济组织，并作为集体建设用地将使用权流转给社会投资方，以换取投资方为农户修建自住用房。联建引入的社会资金不仅大大缓解了灾后重建的压力，同时也显著改善了农村的居住环境，而且还通过集体建设用地流转，为当地旅游产业的长远发展奠定了基础。成都通过联建政策，肯定了农民进行集体建设用地流转的权利，从而开拓了一条农户分享土地流转收益与社会资本参与农村重建相结合的崭新通道，成为城乡统筹实践的一个可行切入点。农户农户集体经济组织集体经济组织社会投资方社会投资方退还退还流转使用权流转使用权修建自住用房修建自住用房农村集体建设用地的“招、拍、挂”20082008年10 10 月，成都锦江区仿照国有土地的出让方式，挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期4040年的商用土地，被以每亩8080万元价格竞得，将规划建设一个品牌车4S4S店和一个加油站，中标单位获颁“集体建设用地使用权证”。这是自19871987年我国法律允许国有土地使用权招、拍、挂以来，首批经由公开招、拍、挂实现使用权转让的集体建设用地，也是第一例经由合法流转平台公开竞价，集体经济组织以外的成员获得了经营性用途的集体建设用地使用权。此后，锦江又进行了数次集体建设用地的直接出让，价格也从每亩8080万元增加到130130万元、160160万元，甚至突破200200万元。集体经济组织成员组成：每个集体经济组织是经农民个人与集体合股而成。原本拥有所涉及土地的农民及村组，就以股东的身份，按合股章程的规定分享土地出让收益。搭建交易平台，探索市场化的土地资源配置方式搭建市场交易的平台。为使政府退出土地资源配置的直接掌控，转为为农村生产要素流转提供服务，同时也为实现指标的市场价值，引入土地交易的市场机制，成都农村产权交易所特别搭建了土地指标交易平台。成都的思路是对已有的“挂钩”进行改进，把“挂钩”涉及的拆旧、建新两阶段分开处理，实现城乡级差地租的更好释放：将拆旧产生的用地权利高度抽象化和标准化，以土地指标的形式，进一步扩大“挂钩”的半径。引入竞价模式。由市场决定土地指标价格，逐步去除指标需求行政化；以土地指标的市场价值，吸引社会资本参与农村土地综合整治，实现指标来源市场化。成都经验的核心收缩行政化市场化创新法律层面：具体来说，修订相关法律的原则应该是在坚持用途管制的前提下，从法律角度确认集体土地使用、转让、租赁、抵押等全面权利，做到集体土地与国有土地“同地同权”。下位法中相应规定也应随之修订：物权法应赋予农民土地承包权和宅基地使用权以抵押和继承功能，提高农民融资能力，强化农民的财产权利行行政政层层面面：确确立立土土地地用用途途管管制制为为数数量量控控制制而而非非位位置置控控制制。行行政政管管理理原原则则应应该该在在数数量量控控制制的的框框架架之之内内尽尽量量增增加加弹弹性性，为为空空间间位位置置资资源源的的优优化化配配置置提提供供便便利利。地地方方减减少少征征地地总总规规模模的的规规划划，协协调调多多部部门门推推进进减减征征以以及及相相关关改改革革。土土地地空空间间位位移移过过程程中中需需要要认认真真核核查查复复垦垦质质量量，加加强强耕耕地地保保护护和和监监管管，同同时时推推进进农农村村基基础础设设施施建建设设和和社社会会保保障障制制度改革。度改革。资源配置层面：资源配置层面：逐步扩逐步扩大土地指标交易范围，为大土地指标交易范围，为市场配置空间资源搭建更市场配置空间资源搭建更好平台。对于全国而言，好平台。对于全国而言，统一建立高端市场有利于统一建立高端市场有利于强化监管，避免场外非标强化监管，避免场外非标准化交易造成的监管困难准化交易造成的监管困难和寻租活动；而逐步扩大和寻租活动；而逐步扩大交易范围则有利于监管系交易范围则有利于监管系统的跟进建立。现阶段我统的跟进建立。现阶段我们的改革应该先做大交易们的改革应该先做大交易规模，充分利用市场配置规模，充分利用市场配置的优势的优势THANK YOU