基于国土空间规划下的河道水生态空间管控策略研究——以潮河为例.pdf

planning:A case study of Chaohe River J.Water Resources Development Research,2023,23(9):14-20.WU Xiaoli,DENG Wenjing,GAO Xuyang,et al.Research of control strategies about water ecology space based on nationalspatial2023,23(9):14-20.以潮河为例J水利发展研究武晓丽，邓文静，高旭阳，等基于国土空间规划下的河道水生态空间管控策略研究水利发展研究第2 3 卷2023 年第9 期基于国土空间规划下的河道水生态空间管控策略研究以潮河为例武晓丽，邓文静，高旭阳，赵玉丽（1.江河水利开发中心有限责任公司，北京100089；2.靖边县应急救援队，陕西榆林718500)摘要：在现有国土空间用途管理研究的基础上，以北京市密云区潮河为例，结合区域发展定位和实际需求，划定不同生态管控范围线，确定管控分区，梳理空间用地等基础信息，建立水生态空间管控数据库。对比分析已有管控研究、相关法律法规、设计规范等，针对性提出管控分区用途管制，提出了水域、农田、林地“复合利用”的新管控理念，形成潮河“一套空间划定成果、一本空间基础台账、一张空间底图、一套管控对策”的水生态空间划定成果，是国土空间保护与开发利用水务领域的重要探索，为国土空间用途管制制定提供参考和依据。关键词：潮河；水生态空间；管控策略；复合利用doi:10.13928/ki.wrdr.2023.09.003开放科学（资源服务）标识码（OSID）：中图分类号：TV85文献标识码：A文章编号：16 7 1-140 8（2 0 2 3)0 9-0 0 14-0 7Research of control strategies about water ecology space based onnational spatial planning:A case study of Chaohe RiverWU Xiaoli,DENG Wenjing,GAO Xuyang,HAO Yuli?(1.Jianghe Hydraulic Development Center Co.,Ltd.,Beijing100089,China;2.Jingbian Emergency Rescue Team,Yulin 718500,Shaanxi,China)Abstract:On the basis of existing research on land use management,taking Chaohe River in Miyun District,Beijing as acase study,combined with regional development positioning and actual needs,this article delineates different ecologicalcontrol scope lines,determines control zones,sorts out basic information such as spatial land and established a water eco-logical spatial control database.By comparing and analyzing existing control research,relevant laws and regulations,designspecifications,etc.,targeted control zoning and use control as well as a new control concept of“composite utilization ofwater,farmland,and forest have been proposed,forming a water ecological space delineation result of one set of spatial收稿日期：2 0 2 3-0 8-0 7作者简介：武晓丽（19 8 8 一），女，工程师，硕士，研究方向为水文水资源。E-mail：w u x i a o l i 12 312 3 12 6.c o m15水与万物：专栏人与自然和谐共生delineation results,one set of spatial basic ledger,one spatial base map,and one set of control measures for the ChaoheRiver.This is an important exploration in the field of land space protection,development,and utilization of water affairs,providing references and basis for the formulation of land space use control.Keywords:Chaohe River;water ecospace;control strategies;composite utilization0引言2019年5 月，中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见正式发布，新时代国土空间规划要求强化底线约束，突出山水林田湖草生命共同体理念，要求以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制 2022年11月，中共北京市委生态文明建设委员会印发了北京市加强水生态空间管控工作的意见，要求编制水生态空间管控规划并明确用途管控要求，结合不同类型水生态空间的功能定位，因地制宜地进行功能分区，并制定差异化管控措施2】关于生态空间管控措施目前还没有明确的标准和统一的措施。杨永波等3 指出国土空间用途管制主要矛盾点为缺乏统领用途区和功能区的空间管制手段，建议引入“分区”，体现一定的兼容性和复合利用。张洪巧等4 提出建立“三区三线 全域空间用途管制与“功能分区+用地分类”的空间区划用途管制机制。张宝中5 在山区河道水生态空间划定及管控的技术研究中，提出了菜食河河道管控要求，指出河道行洪范围内耕地应有序退出，需要保留的不得扩建。刘鑫等6 指出水生态空间所有权与空间范围内土地所有权之间的关系模糊，对划定的水域岸线等水生态空间内涉水工程占压地进行权籍调查及勘测定界，明确权属。陈阳等 在国土空间规划的生态空间管制分区探讨研究中表述，生态空间管制分区应适时适度地从“物种保护”到关注“人的需求”，考虑人类对生态系统服务的诉求，将“以人为本”理念纳人到生态空间管制分区的实践中。以上各类研究中提到了土地用途和功能结合的的管控分区、“山水林田湖草”管控规则，强调要加强农业、生态空间监管，并体现“以人为本”的理念，更多从管控宏观思路、方向探索管控策略，各空间分区具体划定方法、用途管制办法未能落实到具体的用地分区，针对不同规划空间管控协调问题，未能提出相关意见。本次选取密云区主要河道一一潮河（分密云水库上游、下游段），兼具山区和平原区河道特点，提出水务领域空间管控策略，有利于水生态空间精细化管理，为国土规划分区协调、用途管制机制的设立提供一定的参考和示范。1研究区域概况潮河属潮白河水系，是潮白河的一级支流，发源于河北省丰宁县草碾沟南山下，于滦平县巴克什营镇西出河北入北京市境内，分别于古北口镇北甸子村、高岭镇辛庄村纳人小汤河、安达木河，最终于太师屯西北汇人密云水库，出水库后河道穿穆家峪镇，依次纳人红门川河、南穆峪沟、后焦家坞沟、水沙河，最终于河南寨镇西南河槽村东汇人潮白河。潮河（密云水库上游段）流域面积5 2 31km，密云境内流域面积2 38 km，境内全长2 6 km；潮河（密云水库下游段）自密云水库三个溢洪道下万岭桥起至潮白河汇合口全长2 3.5 km，孤山以上长17.4km，密云水库以下区间面积35 6 km。潮河（密云水库上、下游段）流域范围分别如图1、图2所示。潮河（密云水库上段）防洪标准为：古北口镇镇域段2 0 年一遇，其他段10 年一遇；潮河（密云水库下游段）防洪标准为：孤山以上河道防洪标准为2 0 年一遇，孤山以下河道防洪标准为5 0 年一遇。根据密云县潮河（密云水库上游段）治理工程实施方案潮白河整治规划，计算潮河密云水库上、下游段设计洪水成果，分别如表1、表2 所列。根据计算的洪水流量，利用HECRA S 5.0 5一维模型推求河道不同洪水标准的水面线，作为河道空间管控线划定依据。模型参数包括：潮河水库16水利发展研究第2 3 卷2023年第9 期潮河潮河小汤河下木河云水库图1潮河（密云水库上游段）流域范围及水系示意潮河水沙河南穆峪沟红门川河白河后焦家坞河潮白河，图2潮河（密云水库下游段）流域范围及水系示意上游段河道综合糙率设定为主河槽0.0 3，滩地0.0 30.05；河道上游起始水位位临界水深高程；河道下游5 年一遇、10 年一遇洪水起始水位为15 0.9 m，20年一遇洪水起始水位为15 4.0 8 m。表1潮河（密云水库上游段）设计洪水计算成果流域面积不同重现期洪峰流量/m.s-1序号河道名称断面/km5年一遇10年一遇20年一遇1古北口镇46518181.5962.5652小汤河汇人前4.71083016152.595潮河3安达木河汇人前484685516602.6704人密云水库523192017952.885表2潮河（密云水库下游段）设计洪水计算成果不同重现期洪峰流量序号河道名称断面流域面积/m3.s-1/km220年一遇50年一遇1潮河密云红门川汇人前3955012902水库下游人潮白河35675017002水生态空间管控2.1水生态控制线及分区划定潮河（密云水库上游段）为山区自然河道，滩槽界线不明显，河道纵坡大，周边居住区相对分散，河道治理主要考虑防洪安全，打造以水灾害防治为主的“平安生态水系”，划定“两线两区”，即“临水控制线（低标准洪水淹没线）和管理范围线（设计标准洪水淹没线）”，对应的管控分区为“河道主流区和洪水淹没区”。河道临水控制线是保障河势稳定、行洪安全和维护河流健康的最基本的管控范围线，选取5 年一遇标准洪水淹没线作为临水控制线。河道管理范围线是为加强河道管理，确保河道行洪安全、水工程安全而划定一定的区域，一般为其设计标准的洪水淹没线，即古北口镇镇域段2 0 年一遇设计洪水标准，其余河段10 年一遇设计洪水标准。河道水生态控制线及分区划定如图3所示。潮河（密云水库下游段）为满足城市开发建设以及居民生活需求，河道已进行整治，现有河道筑堤加固，且为单式梯形断面，结合城市建设及居民生活休闲要求，河道治理打造以水生态修复为主的“绿色生态水网”，构建滨水空间，划定“三线三区”，即“河道上开口线、管理范围线、保护范围线”，对应的管控分区为“河道主流区、岸线管理区和岸线保护区”。河道上开口线为河道迎水坡的内堤肩（墙顶）边线，是河道宣泄洪水、维持河道生态的重要空间。河道管理范围是确保河道行洪安全、水工程安全而划定一定的区域，以防洪堤脚线外延10 m作为管理范围线。保护范围是为保证河湖护岸、堤防等附属水工程设施正常运行，在管理范围线以外划定的一定区域，以管理范17水与万物：专栏和谐共生管理范围线临水控制线临水控制线管理范围线洪水淹没区河道主流区图3潮河（密云水库上游段）水生态控制线及分区河道保护范围线河道管理范围线河道上开口线河道上开口线河道管理范围线河道保护范围线岸线保护区岸线管理区河道主流区岸线管理区岸线保护区图4潮河（密云水库下游段）水生态控制线及分区围线外延30 m作为保护范围。河道水生态控制线及分区划定如图4所示。2.2空间用地分析根据密云区第三次土地利用调查评价成果、国土空间规划分区用地等成果，结合现场踏勘，分析水生态空间用地本底状况、地被物、地上物等情况，建立现状土地利用情况、河道建筑物、构筑物等的基础信息台账。2.2.1潮河（密云水库上游段）根据北京市第三次国土调查阶段成果，潮河主流区面积5 7 8 hm，用地含水域及水利设施用地、林地、草地、耕地等。其中水域用地面积414.9 6 hm，占总用地面积7 1.7 8%，占比最大。潮河洪水淹没区面积6 30 hm，现状用地包含水域用地、交通运输用地、住宅用地、林地、耕地等，其中用地以林地为主，面积为430.35 hm，占比达到6 8.2 6%。地上物调查采用地理影像图结合现场踏勘方式进行分析。潮河内地上物主要为灌木、草本、乔木。其中，河道主流区范围内地上物主要为灌木草本，洪水淹没区范围地上物以乔木为主，兼有部分农田及少量果园。潮河主流区、洪水淹没区现状用地情况分别如图5、图6 所示。8071.7870%/早册由6050403025.8220101.770.340.180.110水域及水利林地耕地草地交通运输园地设施用地用地用地类型图5潮河（密云水库上游段）主流区现状土地利用情况2.2.2潮河（密云水库下游段）河道主流区面积341.8 6 hm，用地为水域及乔木林地。其中水域用地面积340.8 7 hm，占总用地面积9 9.7%；乔木林地面积0.9 9 hm，占总用地面积3%。潮河岸线管理区面积12 3.8 1hm，现状用地包含交通运输用地、工矿仓储用地、林地等。18水利发展研究第2 3 卷2023 年第9 期807068.266050403019.9320106.842.451.510.870.090.060.00410林地耕地水域及园地交通运草地住宅其他公共管水利设输用地用地用地理与公施用地共服务设施用地用地类型图6潮河（密云水库上游段）淹没区现状用地情况用地以林地为主，面积为6 9 ha，占比5 5.7%。岸线保护区面积137.18 hm，现状用地包含交通运输用地、工矿仓储用地、住宅用地、林地、园地、草地等。其中，林地面积为8 2.41hm，占比6 0%，占比最大。潮河内地被物主要为灌木草本，存在少量乔木。潮河河道主流区、岸线管理区、岸线保护区现状用地情况分别如图7、图8、图9 所示。2.2.3用地分析与协调根据河道管理要求，潮河主流区是低标准洪水行洪区，禁止种植树木和苗圃等影响行洪的植被、集中连片树木等稠密林木；禁止建设必要防洪、水利等基础设施之外的阻碍行洪的建筑物、构筑物。按照上述空间用地分析，潮河管控范围内存在除水域用地外其他用地，河道内水域空间被占用，区域内用地性质复杂，存在着用地不协调的问题，具体表现为：（1）潮河密云水库上游段河道管理范围内，现状用地地上物存在阻水桥，影响行洪；林地占比达到48%，耕地占比11%，影响河道行洪同时，对密云水库水质也会产生影响。（2）潮河密云水库下游段，两堤范围内存在少量乔木林地，面积0.9 9 hm，占比为0.2 9%，主要位于河道坡面上，用地（乔木林）权属单位为北京密云经济开发区总公司。根据河湖管理要求，两堤内为河道主流区，是河道行洪的重要区域，其生态空间为水域用地，用地（两堤内用地，含乔木林）权属单位理应为密云水务局，存在用地矛盾。管理范围内除水域、交通运输用地之外的其他用地（工矿仓储用地、住宅用地、林地等）面积7 9.5 ha，占比16.9%，河道水域空间被占用。12099.71100806040200.290河流水面乔木林地现状用地类型图7潮河（密云水库下游段）主流区现状土地利用情况2.3水生态空间管控策略为确保河湖等水生态空间和功能的稳定，严格控制各类经济开发利用活动对水生态空间的占用和扰动，体现河湖等水生态空间管控的针对性和差异化，结合潮河水生态空间功能分区定位，从保障行洪安全、强化水务空间保护等方面，分别对潮河不同空间管控分区提出禁止、约束或限制、适宜进入6055.71504031.803020104.762.671.611.520.790.700.440.010林地水域及交通运草地工矿仓园地商服住宅公共管耕地水利设输用地储用地用地用地理与公施用地共服务设施用地现状用地图8潮河（密云水库下游段）岸线管理区现状用地情况19水与万物：专栏和谐共生7060.0760%/早田50403020107.507.246.955.493.932.971.991.741.440.660林地园地水域及交通运商服工矿仓草地住宅耕地公共管其他水利设输用地用地储用地用地理与公用地施用地共服务设施用地现状用地图9潮河（密云水库下游段）岸线保护区现状用地情况等保护与开发利用要求。2.3.1潮河（密云水库上游段）管控策略潮河（密云水库上游段）主要为山区河道，管控要求在满足防洪安全的前提下，重在协调不同用地矛盾。中华人民共和国防洪法（以下简称防洪法）、中华人民共和国森林法（以下简称森林法）以及北京市河湖保护管理条例中华人民共和国土地管理法等均对符合要求的用地进行保护。其中，防洪法禁止行洪区域种密集林木；森林法实行天然林全面保护，严格限制采伐；国家对永久农田进行保护，经依法划定后，不得擅自占用或者改变其用途。原则上，潮河管理范围内用地类型为河流水面、滩涂用地及水工建筑用地等，不含林地、农田等不符合水域空间主导功能的地类。按照上述法律法规，国家对林地、农田实行保护，除特殊情况，不得改变已有用地性质。本次河道管理范围内其他用地已有相应权属，且合法合规，考虑土地权属与河道管控划定的时间顺序，以及河道功能特征等，提出河道淹没区水与林、水与田复合利用的管控要求。保留淹没区内农田、林地，农田做好面源控制，减少对河道水质污染；林地进行自然演替，不得补植补栽。因此，潮河（密云水库上游段）水生态管控要求建议为：（1）河道林带进行自然演退，必要时伐移，不得改变原有用地性质或者增植林木。伐移的林木要考虑占补平衡，选择适当的区域进行合理补植，或者给予相应标准的费用补偿。一定的费用补偿。（2）河道范围内禁止新划永久基本农田，现有基本农田，做好农业面源控制。合理运用与控制农田水和肥，进行化肥减量，与有机肥搭配使用，采用节水灌溉的方式，提高水肥利用率，同时做好农田退水的过程控制，减少农业面源污染。（3）河道内，零星的房屋建筑出于居民安全考虑，建议进行搬迁，可按照中华人民共和国土地法进行2.3.2潮河（密云水库下游段）管控策略潮河密云水库下游段，河道已进行加固筑堤，满足防洪要求，管控措施主要为对河道及堤防的保护，结合城市建设发展及居民生活需求，尽可能提升河道滨水景观，体现“人水和谐”。因此，潮河密云水库下游段水生态管控要求建议为：（1）河道内现有林木自然演退，必要时进行伐移。现有林木管护单位应定期修剪、维护，但不得再补种补植。（2）岸线管理区内的林地、草地等在不妨碍防洪抢险，对河道岸线无不利影响的前提下可以保留，沿河林带还能起到对堤防的保护作用。现有堤顶路可行驶社会车辆，用地使用顺序上应优先满足水务建设与管理功能需求。护堤地范围可结合园林绿化的需求，营造滨水景观，（3）岸线保护区禁止从事开挖土方、打井、爆破等危害堤防工程安全的建设活动。在城市用地规划中岸线控制利用区定为绿地，原则上形成滨河休闲绿带，属于生态控制限建区。3结论和展望现阶段，国土空间规划正处于编制、完善阶段，对于编制方法、用地标准体系、用途管控、监督实施等方面也在有力探索。在现有国土空间用途管理研究的基础上，对河道进行管控范围划定，根据项目区域特点、管控对象和目标，分类提出差别化、针对性的管控要求，落实管控责任，是国土空20健）康（责任编辑水利发展研究第2 3 卷2023 年第9 期间保护与开发利用水务领域的重要探索，有利于水生态空间精细化管理。本文以兼具山区、平原区河道特点的潮河为例，结合河道特点，提出了差异化管控策略，对管控范围线、分区划定及管控策略进行了初步探索，结合水利、森林、土地等相关法律法规，提出用地“复合利用”的管控要求，并通过国土空间规划、第三次土地利用调查评价成果、水务普查等建立了用地基础信息台账，有利于空间管控数据库的建立，支撑规划编制、实施和监测评估。为进一步强化监管，为规划编制、实施和监测评估提供依据，建议建立河道水生态空间管控信息平台，包括水域、工程和设施空间用地范围、土地性质等现状数据以及涉河的各类规划数据，整合水生态空间管控监督和信息反馈，形成河湖水系规划的数据集成及共享载体。此外，应将“以人为本”的理念融人到水生态空间开发管控8)。当前生态空间管控更多强调采用保护行为以减少人类活动对自然环境的扰动影响。由于城市开发建设，用地紧张，服务居民休闲活动的河道滨水空间受限，河道的生态管控缺少对社会文化服务功能的权衡。在对河道重新划线的过程中，若有条件进行滨水空间打造，结合居民需求，在岸线管理区进行绿化改造、步道建设等，打造滨水景观，体现人水互动。参考文献：1中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见【Z：北京：中共中央国务院，2 0 19.2中共北京市委生态文明建设委员会北京市加强水生态空间管控工作的意见Z北京：中共北京市委生态文明建设委员会，2 0 2 2.3杨永波，于书伦，段娟莉试论构建统一的国土空间用途管制制度的思路与建议J农村经济与科技，2 0 19，30（13)：58-59.4张洪巧，何子张，朱查松基于空间治理的国土空间规划强制性内容思考一一从城市总体规划强制性内容实效谈起J.规划师，2 0 19，35（13）：2 1-2 7.5张宝中山区河道水生态空间划定及管控的技术研究J水利技术监督，2 0 2 3（7）：7 7-8 1.6刘鑫，刘建军。甘肃省疏勒河水域岸线空间管控方法与经验探讨J水利发展研究，2 0 2 0，2 0（6）：40-43.7陈阳，岳文泽，张亮，等国土空间规划视角下生态空间管制分区的理论思考J.中国土地科学，2 0 2 0，34（8）：1-9.8潘安君：践行十六字”治水思路复苏北京河湖生态环境J水利发展研究，2 0 2 2，2 2（6）：6-8.