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(完整版)论公务员权利救济
论公务员的权利救济制度

【摘要】：
公务员的权利救济,是公务员合法权利得以真正实现的有力保障。 从理论分析和实证考察的角度看，我国现行的公务员权利救济制度设计，存在着诸多不足与缺陷。主要体现在制度规定缺乏统一性，权利救济的受理机关缺乏独立性，缺乏公正性，受理机关权限不具体且程序不严格，救济方式单一,缺乏司法救济等方面。研究公务员权利救济制度具有重要的理论和现实意义。本文从公务员权利救济制度的涵义、现状、入手,研究了我国公务员权利救济制度的真正缺陷及完善的建议。
【Summary】:
The civil servants right remedy, civil servants legal rights to implement truly powerful guarantee。 From the theoretical analysis and empirical investigation’s point of view, China’s current civil servants right relief system design， there exist many deficiencies and defects. Mainly embodies in the system rules lack of unity, right relief acceptance organ the lack of independence， and the lack of justice, accepts the authorities do not specific and program permissions strictly， relief way a single, lack of judicial relief， etc. The civil servants right relief system has important theoretical and practical significance. This article from the meaning of civil servants right relief system， the present situation， the article makes a research on our country civil servants right relief system is really defects and the perfect recommendations.
【关键词】:
公务员 权利救济 司法救济 行政救济
【key words】：
Civil servant ;remedies；administrative remedy； juridical remedy
【正文】:
公务员的权利是国家公务员这一特殊主体享有的法定权利，为保障公务员各项权利的真正实现，我们应该高度重视权利救济制度在公务员权利保障上的地位和作用。但由于我国的历史传统和现实国情，行政惩戒制度的完善程度远远地超过了公务员的权利救济制度,这种制度设计的不平衡会对我国基本完善的公务员制度造成破坏。鉴于公务员在行政关系中处于绝对弱势地位，公务员的权利经常受到侵害，我们必须探究公务员权利救济制度在我国的运用，并想办法完善.这对我国法制建设的推进及和谐社会的构建不无裨益。（这里的公务员,仅指国家行政机关的公务员）
一、公务员权利救济制度的涵义、目的、意义
1、公务员权利救济制度的涵义
公务员权利救济制度是指公务员不服行政机关依职权做出的人事处理决定或认为该决定侵害其权益， 依法定程序寻求救济的制度。1张复霞：《完善我国公务员权利救济制度的若干思考》，法制与社会，2009.04 ，p182
这一概念有以下几层涵义：一是公务员权利救济必须以公务员合法权益被侵害为前提。没有侵权的存在,也就不能启动救济程序。公务员权利救济是对公务员权利的事后救济。二是公务员权利救济制度中侵权主体具有特殊性。只有侵犯公务员权利的主体是机关或其领导人员时,才可以适用公务员权利救济这一途径，其他主体并不适用，可通过其他法律规定的途径和程序进行救济。三是公务员权利救济是依申请进行的救济。公务员权利救济遵循“不告不理”的原则，即使有权机关通过其他途径发现侵权现象，也不会主动启动救济程序。四是公务员权利救济是对公务员权利依法进行的的救济。首先，救济的主体必须合法，享有实施救济的权限。第二,救济的对象必须合法，属于公务员权利救济的范围。第三，救济的内容必须合法，符合法律实体上的规定,具体包括救济实施有法定的依据，救济与侵害相当等。第四，救济的程序必须合法，包括救济的途径,方式，时限，证据运用，形式等各方面符合救济程序的规定。
2、公务员权利救济制度设计的目的和意义
（1）公务员权利救济制度设计的目的
一是监督行政组织对公务员处置权的行使。公务员是我国公职人员中的特殊群体,公务员代表行政机关推行政令，行使权力，相对于普通公民而言，无疑处于强势地位,而在行政机关内部,相对于行政组织来说，却处于明显的劣势地位。其权利很容易被侵害或忽视，我国历来有重视国家权力维护政府权威的传统，国家行政机关享有制定公务员管理法规和制度的权力,享有处置公务员权益的权力，如果不对行政机关的这种权力进行监督公务员的合法权益就无法得到有力保障。 申 霞 ： 《公务员权利救济制度的发展与完善》，公共管理与科贸经济，2010.05，p68
二是保障公务员权利的实现。我国在立法上特别重视对公务员的权利保障，除《公务员法》第三十三条规定了公务员依法享有的八项基本权利之外，该法第四十三条、四十八条、五十四条、五十七条、九十七条等还规定了公务员可以享有的若干特别权利。有权利而无救济，权利即被虚置，有权利就要有救济，救济权与原权相互依存不可分离，权力被侵犯若是得不到救济，不管所享的权利有多么多都毫无价值.
(2)公务员权利救济制度的意义
首先，健全公务员权利救济制度，依法保障公务员权利的实现,是建设法治国家的需要.其次，健全公务员权利救济制度，有利于促进人事管理从人治走向法治，从而稳定公务员队伍，调动公务员的积极性,有助于提高行政效益。再次，健全公务员权利救济制度,是完善公务员制度的需要。另外,有助于公平正义的观念深入人心，有利于增强公务员的权利意识，最后，健全公务员权利救济制度,有利于形成有力的内部监督制约机制，促进廉政建设.
二、我国公务员权利救济制度的现状及缺陷
1、现有的救济途径 张武龄 周俊英 沈计岭：《国家公务员制度》，中国人民公安大学出版社，2000.06， p249

（1)申请复核和申诉
我国《公务员法》 第90条规定：“ 国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之起十五日内, 按照规定向同级公务员主管部门或者做出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉;也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉，对省级以下机关做出的申诉处理决定不服的， 可以向做出处理决定的上一级机关提出再申诉。行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的， 按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理”。《 我国行政监察法》 第37条也有类似规定， 公务员对主管行政机关做出的行政处分决定不服的， 可以向监察机关提出申诉。《行政复议法》第二章第八条规定:不服行政机关做出的行政处分或者其他人事处分决定的, 依照有关法律，行政法规的规定提出申诉。 同时，我国《行政诉讼法》 第12条第三项规定， 行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不能提起行行政诉讼。由这些规定我们不难看出，内部行政纠纷被排除在了行政复议和行政诉讼之外.
（2)控告
我国《公务员法》 第93条规定: 公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的, 可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。这里的侵权行为是指对公务员有隶属关系的机关领导人员在职权活动中实施的侵害公务员个人权益的违法违纪行为.
（3）仲裁
《人事争议处理暂行规定》中规定，公务员主管行政机关在录用、调动、履行聘任合同时发生争议，可以向人事仲裁公正厅或者人事仲裁委员会申请仲裁。
2、我国公务员权利救济制度的缺陷
虽然目前我国法律法规对公务员的权利救济制度做了相关规定但在体制上仍然是行政内部监督制度的一环，属于行政内部救济，在法律意识层次上并未得到公务员及整个社会的认同，其不足之处主要表现在：
（1）制度规定缺乏统一性
我国对公务员救济制度缺乏一部体系化的法律，现有的救济制度散见于各行政法规，且各相关制度位阶不一，没有一个全面的具体的规定,也不能体现对公务员救济制度的重视。
（2）权利救济的受理机关地位不高、缺乏独立性、缺乏公正性
公务员权利救济机关为做出原处罚决定的处理机关，原处理机关的上级机关或同级政府的人事管理部门或监察机关，均没有独立性和权威性，他们本身也是行政机关的一部分，自然不能保证救济的有效性，救济途径的设计就容易浮于形式。由行政机关自己来评判自己所作的决定的合理与合法性,违背了“自己不能做自己案件的法官”的自然公证法则 苏知心：《刍议公务员权利救济制度之完善》，法制与社会，2008.05， p136
，其公正性无法得以保证，而且监察机关大多只能以监察建议的方式结案，没有强制执行力，实际决定权仍在原决定机关手中.且行政机关本来就是上下级领导的机构,很难保证上级机关裁决的公正性。因为局限于内部行政救济，缺乏透明性和参与性无法接受外部监督，极其容易滋生腐败，更难实现对公务员合法权利的保障这样的救济缺乏有效性既不彻底，也降低了公务员对行政机关的信任度。
（3）受理机关权限不具体且程序不严格
因为界定为内部行政救济，相关的法律法规只做了笼统的规定缺乏具体的操作程序和运行机制的严谨规定,缺乏明确的时限规定和责任规定,不仅会延误救济进程更为各级部门推卸责任开启方便之门。如，《国家公务员暂行条例》规定了对人事处理不服的申诉和对侵权行为的控告,但并未对“人事处理决定”和“合法权益”做出明确界定。确认了受理申诉的机关为原处理机关，同级政府人事部门,行政监察机关，但并未明确上述受理机关各自具体的管理职责与权限，这就有可能导致受理机关因为处理标准不统一而互相指责，互相推诿,妨碍申诉控告工作的顺利进行。
（4）申诉 控告制度有局限性且缺乏有效性
申诉仲裁的范围狭窄，仅限于行政处分、辞退、降职、年度考核不称职等人事处理决定。申诉控告主体地位的非平等性.外部行政相对人虽然与行政机关在地位上是不对等的，但在行政诉讼中双方的诉讼权利则是平等的。而内部行政相对人由于只能通过申诉控告或者人事争议仲裁的行政救济途径来争取自己的合法权益。审理程序的非公正性。《国家公务员申诉控告暂行规定》尽管规定了可成立临时性公正委员会，但却未规定申诉控告人有查阅卷宗权、委托代理权、申请回避权、陈述权、辩论权等。从表面看来公务员享有权利救济制度，但事实上这种救济容易流于形式，不能真正有效的保证公务员的合法权益。
（5）救济方式单一 缺乏完善的司法救济制度
公务员获得救济的方式被限制在行政系统内的复核和申诉。现行法律法规对公务员的权利保障,只提供行政救济途径,而没有司法救济途径.而我国业已建立的行政救济制度，诸如行政复议制度,行政诉讼制度基本上都是针对所谓“外部行政行为”,而将公务员的救济排斥在其大门之外.虽然《公务员法》第100 条规定，聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁，当事人对仲裁不服的,可以向人民法院提起诉讼。但这条规定只限于聘用制公务员，绝大多公务员却被排斥于司法救济大门之外.从现代法治国家的情况看，许多国家都建立了内部行政相对人的司法救济制度。如美国联邦行政程序法规定，任何人受到行政行为的不法侵害或不利影响，有权请求司法审查.法国公务员的个人权益受到行政机关不法侵害可向公务员最高委员会申诉，也可向行政法院提起撤销之诉和损害赔偿之诉。 程 婷 ：《我国公务员权利救济制度的不足与完善研究》，消费导刊·法制园地，2008.10， p147
但我国的司法救济制度还存在缺陷，我国《行政诉讼法》第12 条规定，行政机关对行政机关工作人员的任免，奖惩等决定,不得提起行政诉讼，人民法院对这类案件不予受理。《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》则更扩大了这个范围,完全排除了对公务员权利的司法救济。即使是准司法救济的《行政复议法》也有同样的规定，其理由是：“这些均属于内部行政行为， 往往涉及高度经验性的判断，人民法院没有这方面的条件，另外，这类行政行为不涉及公民的基本权益。" 马昌德.：《行政法律最新应用与例解》，北京大学出版社，2004 ，p27

由此，我们可以看出，对申诉控告等行政内部救济的法律规定和对司法救济制度的明确排除,是我国公务员权利救济制度的现状。
那么到底该如何完善我国公务员权利救济制度呢？
三、完善我国公务员权利救济制度
1、转变公务员权利救济的立法观念，确立公务员权力立法保障
要从根本上完善公务员权利救济制度，必须改变传统的行政理念。我国明确划分内部和外部行政法律关系， 对公务员权利救济制度划为内部行政救济，排除司法救济，这已不再适应依法行政和人权保障的时代要求.应意识到, 即使在行政机构行使活动中,公民仍拥有公民应拥有的权利和义务，机构内部控制的对象，公务员与行政机关之间是公法契约关系, 公务员有独立的法律地位和主体资格，其权利同样应该获得司法上的保护，公务员救济制度的制定应从单一的内部行政救济发展为更为全面的行政救济与司法救济的兼顾 罗俊梅 冯媛媛：《浅谈我国公务员救济制度之完善》，云南行政行为学报，2006.02， p89
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同时应该由宪法确立公务员的司法救济权， 在权利得不到保障,尤其是遭受来自政府机构的侵犯之时，通过何种途径获得有效的司法救济，宪法并没有给出明确的答案。在这种情况下对公务员权利法律保障将很难具备宪法上的依据，也因此丧失了最为坚实的宪政基础。因此，笔者建议由宪法确立公务员的权利保障机制，使公务员的权利保障具备宪法上的依据。另外还要加快《公务员法》的配套法规建设，制定一系列有序的法律法规，提升公务员制度的法律效力等级.
2、完善公务员行政救济制度
（1）树立司法权对行政权的最终审查原则和正当程序原则。
公务员权利与义务的法律设定， 是行政权得以执行的前提和保障.它可以借助行政机关本身的自律机制来完成,如公务员申诉和控告制度， 但是这种内部监督能否保持客观公正的立场， 真正履行行政监督职能？从这个意义上来讲，寻求对行政权力的外部监督已成为一种必然的选择, 这就是司法权的介入, 其实质是对行政权力的司法审查，而不是对行政权力的无端干涉 王凌燕：《我国公务员权利救济制度探析》，安徽农业大学学报（社会科学版），2005.05， p65
。程序的严谨性与救济时效休戚相关, 在我国“重实体,轻程序”的执法、司法大环境下，只有科学、严格、精密的法律程序规定,才能保证救济制度在实践中的有效执行。
（2）扩大申诉的范围.
我国公务员申诉的范围太窄。根据我国现有的法律法规，公务员对涉及本人的处分；辞退或取消录用；降职;定期考核定为不称职；免职；申请辞职、退休未经批准；未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；才可以提出申诉.笔者认为应该可以通过立法规定：公务员对涉及本人权益的任何人事处理决定不服都可以直接申诉。
（3）提高公务员申诉控告制度的立法层次，加强立法保障.
出台一部关于公务员申诉控告制度的法律法规，明确规定公务员申诉控告的详细程序,操作方法，和具体的法律责任等。使公务员合法权益受到侵害时可以及时得到救济，及时获得赔偿。
(4）设立独立的行政救济机构。
鉴于公务员申诉控告制度在实际操作中,缺乏有效性,权利救济受理机关地位不高，缺乏独立性,缺乏公正性，我们可以设立独立的行政救济机构，统一受理公务员的申诉和控告。但是，要保障这个行政救济机构的中立性，以及特有的权威性。
3、引入并完善司法救济制度
（1)引入司法救济原则
司法救济是权利救济的最后一道防线。 司法审查,可以克服行政机关内部处理独立性差，中立性差的缺点。 司法参与是保障公正性的基础， 司法监督是保障依法行政的有力手段，将公务员权利救济制度引入司法审查，符合“ 自己不做自己法官"的自然公正原则。张复霞：《完善我国公务员权利救济制度的若干思考》，法制与社会，2009.04， p183

（2)修改现存法律法规，加强对公务员权利救济的保障
修改行政复议法，规定公务员受到行政行为的不法侵害或不利影响时，有权申请行政复议；修改行政诉讼法，把公务员受到严重不法侵害和不利影响的内部行政行为纳入司法审查的范围；扩大行政赔偿范围,使公务员的人身权和财产权因行政行为的不法侵害有权索赔；完善人事争议仲裁的法制，没有司法保护的仲裁制度是不完善的,因此，应当在扩大人事争议仲裁制度的受案范围的同时， 像劳动争议仲裁制度一样，在申请方不服其仲裁决定的情况下，有权向人民法院提起行政诉讼。
（3）明确规定与公务员权利救济相关的程序性权利
明确规定相关的程序性权利，如当事人获取行政机关答辩书的权利，提出证据的权利，聘请律师的权利等。这些权利可以平衡行政机关和受处分公务员的地位，避免受理机关的黑箱操作，符合公平公正的法治理念。郭勋瑾：《公务员权利救济制度的构想》，法制与社会，2008.01，p193

(4）将司法救济作为最终救济手段
司法是依照包括公开审判、辩护、回避、上诉等一系列程序来最后实现的裁断是非的方式。司法救济具有兼听则明的特点，加上司法机关不隶属于行政机关，具有独立性和中立性，因此较之行政解决能够最大限度保障纷争当事人的权利，能够给予其最大限度的申辩和权利救济的机会。 葛 力：《域外公务员权利救济制度比较研究》，郑州铁路职业技术学院院报，2008.06， p86
另外，建议在制度设计中还要把握穷尽行政救济原则，即当事人在寻求救济时应先利用行政救济，在未获得合理处理的情况下，方能诉诸法律。
【参考文献】:
［1］王武岭，周俊英，沈计岭，《国家公务员制度》，北京,中国公安大学出版社，2000.06
［2]应松年，《行政与行政诉讼法学》，北京 法律出版社，2006。05
［3］张复霞，《完善我国公务员权利救济制度的若干思考》，法制与社会，2009
04
[4]王凌燕，《我国公务员权利救济制度探析》, 安徽农业大学学报，2005.05
[5］郭勋瑾，《公务员权利救济制度的构想》，法制与社会 ，2008。01
[6］葛 力， 《域外公务员权利救济制度比较研究》，郑州铁路职业技术学院院报 2008.06
[7]罗俊梅，冯媛媛，《浅谈我国公务员救济制度之完善》,云南行政行为学报, 2006.02
［8]马昌德，《行政法律最新应用与例解》，北京，北京大学出版社， 2004
[9]苏知心，《刍议公务员权利救济制度之完善》法制与社会 2008。05 p136
［10］程 婷 《我国公务员权利救济制度的不足与完善研究》 消费导刊·法制园地，2008。10
［11]申霞，《公务员权利救济制度的发展与完善》，公共管理与科贸经济， 2010.05