论新型农村合作医疗保险制度存在的问题及其对策.doc

学年论文
（课程论文，课程设计）

题 目：论新型农村合作医疗保险制度存在的问题及其对策
作 者：海仁萨.热西提
所在学院：政治与公共管理学院
专业班级：劳动与社会保障（2010-2)班
指导老师：买买提艾力

2013年11月11日

目录
摘要………………………………………………………………………3
关键词……………………………………………………………………3
一 新型农村合作医疗保险的概述 ……………………………………4
二 新型农村合作医疗保险制度的现状 ………………………………5
三 我国新型农村合作医疗保险制度存在的问题及其对策 …………6
（一） 我国新型农村合作医疗存在的主要问题………………………6
(二) 解决我国新型农村合作医疗制度存在问题的对策……………8
总之………………………………………………………………………9
参考文献 ………………………………………………………………10

摘要：完善的农村医疗保险体系对于提高农民健康水平和生活水平,建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会具有重要的作用。自从我国实行新型农村合作医疗制度以来，在取得了显著成果的同时，也暴露了很多制度上的缺陷和相关问题。对我国新型农村合作医疗制度执行中存在的问题进行了阐述,分析了这些问题存在的深层原因,并探讨了具有针对性的解决对策,希望这些针对性的解决对策能对新型农村合作医疗制度的完善提供一些理论上和实践上的借鉴，以及能够帮助到所有在新农合政策中受益的广大群众。
关键词：新型农村合作医疗；问题；解决对策

绪论
随着新疆地区经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到“三农”问题（农村，农民，农业）是关系党和国家全局性的根本问题。如果不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目际，也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明，在农村建立新型合作医疗制度势在必行。

一 新型农村合作医疗保险制度的概述

逐步建立、健全新型农村合作医疗制度是党中央、国务院的重要决策，这对于帮助农民提高抵御重大疾病风险的能力，保护广大农民群众的身体健康，促进城、乡和经济、社会的协调发展，实现全面建设小康社会和构建和谐社会的宏伟目标，具有十分重要的意义。
（一） 新型农村合作医疗的概念
新型农村合作医疗制度是由政府、农民个人和集体多方筹资形成新农合基金，农民看病就医得到费用报销报偿的医疗保障制度。
（二）新型农村合作医疗制度的历史背景
农业、农村和农民问题始终是关系到党和国家全局的根本性问题。农村卫生工作直接关系到广大农民群众的身体健康，关系到农村经济和社会的协调发展，关系到农民生活质量的提高和农村社会进步，是我国卫生工作的重点，也是党的农村工作的重要组成部分。
新中国成立以后，在旧中国农村卫生事业几乎空白的基础上，我国在50年代就初步建立了农村卫生服务体系，并开始兴办合作医疗，为广大农民提供基本的医疗预防保健服务。改革开放以来，我国农村卫生事业进入了新的发展时期。在党中央、国务院的领导下，经过各级党委、政府和广大卫生工作者坚持不懈的共同努力，我国农村卫生事业蓬勃发展，广大农民群众的健康水平显著提高。从1949年到2003年，全国农村婴儿死亡率从200/千下降到33.1/千，农村孕产妇死亡率从1500/10万下降到58.2/10万，传染病发病率从20000/10万下降到192.2/10万。农村的环境卫生面貌发生了很大变化。农村人口平均期望寿命从1949年的35岁上升到2000年的69.55岁。
由于多种原因，我国农村卫生还面临一些困难和问题。农村卫生基础设施条件仍然较差，医疗卫生服务水平较低，农村居民主要健康指标的改善幅度缓慢，城乡居民医疗水平差距加大，特别是农民群众缺乏有效的医疗保障制度，难以抵御重大疾病风险，有病不医和因病致贫、因病返贫的现象在一些地方突出。
党中央、国务院十分关心、关注广大农民群众的基本医疗保障问题。1997年1月，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》（中发[1997]3号）指出，合作医疗对于保证农民获得基本医疗服务、落实预防保健任务、防止因病致贫具有重要作用；提出要积极稳妥地发展和完善合作医疗制度，在政府的组织和领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则，实行农民个人投入、集体经济扶持、政府适当支持的办法，逐步提高保障水平和社会化程度，使农民群众真正受益，力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度。2001年5月，国务院办公厅下发了《关于农村卫生改革与发展的指导意见》（国办发[2001]39号），提出各级政府要加强对合作医疗的组织领导，按照自愿量力、因地制宜、民办公助和农民个人投入、集体经济扶持、政府适当支持的原则,继续完善和发展合作医疗制度，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险，解决农民因病致贫和因病返贫的问题。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号）进一步提出，要逐步建立和完善新型合作医疗制度，要求各级政府要积极组织引导，先行试点，总结经验，逐步推广，到2010年基本覆盖农村居民。同年10月29日，国务院召开全国农村卫生工作会议，就贯彻党中央、国务院的《决定》进行了整体部署。之后，国务院办公厅先后下发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（国办发[2003]3号）、《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》（国办发[2004]3号）、《关于做好2004年下半年新型农村合作医疗试点工作的通知》（国办函[2004]56号），国务院于2003年12月和2004年10月2次召开全国新型农村合作医疗试点工作会议，对全国试点工作进行了具体研究、部署和指导。胡锦涛总书记和温家宝总理对新型农村合作医疗试点工作高度重视，先后2次作出重要批示。
胡锦涛总书记在2003年11月20日批示：“这是一件为民、便民、利民的大好事。望加强领导，完善试点，因地制宜，循序渐进，改善服务，造福农民。”2004年7月23日再次批示：“农村合作医疗试点工作取得明显进展，受到广大农民的欢迎。但与其它新事物一样，难免有不够完善的地方。望继续加强领导，完善试点，因地制宜，循序渐进，确保健康发展，以造福于亿万农民群众。”
温家宝总理在2003年11月19日批示：“做好新型农村合作医疗试点工作，是加强农村医疗卫生工作的一项重大举措，必须从贯彻‘三个代表’重要思想和党的十六届三中全会精神，统筹城乡协调发展、统筹经济与社会协调发展的高度充分认识这项工作的重要意义。做好这项工作，必须加强领导，周密部署，精心组织，狠抓落实；必须从实际出发，因地制宜；必须尊重农民意愿，因势利导；必须积极探索，随时主义总结经验；必须坚持为农民服务，把农民利益摆在第一位。各级党委和政府、各级卫生部门要切实把医疗卫生工作的重点放在农村，加大投入，完善政策，努力探索新形势下建立和完善新型农村合作医疗制度的新路子。”2004年7月21日再次批示：“赞成关于农村合作医疗试点工作的总体考虑。建立新型农村合作医疗制度，解决八亿农民的看病问题，直接关系到广大农民的健康和利益，关系农村实现小康宏伟目标。要充分估计改革的艰巨性和复杂性，做好克服困难的思想准备和工作准备。为此，必须加强党和政府的领导，通过扎扎实实的试点工作，摸索和总结出一套切实可行的改革方案；必须坚持实事求是，一切从农村实际出发，照顾不同地区的特点，因地制宜；必须尊重农民的意愿，因势利导，调动农民的积极性，让农民得到实实在在的利益；必须把国家的政策扶持、合作的优势同市场机制结合起来。多年农村改革的实践告诉我们，许多经验和创造来自基层，来自农民，我们要善于发现、总结和提高。”
在党中央、国务院的领导下，通过各级的艰苦努力和广大农民的积极参与，到2004年底，全国有31个省、自治区、直辖市的333个县（市）开展了试点工作，参加新型农村合作医疗的农民8040万人，占试点地区农业人口的75.2%。2005年，我省14个试点县市参加新型农村合作医疗的农民已达到594.8万人，整体参合率为65.2%。吴仪副总理在第二次全国新型农村合作医疗试点工作会议上的讲话中，对全国试点工作的初步成效进行了概括：一是新型农村合作医疗制度的管理和运行机制开始形成；二是试点地区农民就医状况有所改善，医药费用负担有所减轻；三是农村医疗机构服务条件有所改善，医护人员队伍建设有所加强；四是通过试点工作，还密切了党群、干群关系，推动和促进了农村的发展。
（三）新型农村合作医疗制度的指导原则
建立、推行新型农村合作医疗制度要遵循以下基本指导原则：
第一、积极稳妥的原则。积极，是指对新型农村合作医疗制度这项新生事物的思想认识、工作态度和制定的工作目标要十分积极，采取的工作措施要十分有力。建立新型农村合作医疗制度是党中央、国务院的重要决策，事关农民群众的切身利益和经济社会协调发展的大局。贯彻落实这一决策，必须高度统一思想认识，坚定信心，坚决克服一切犹疑、徘徊、观望情绪，采取积极、扎实、有力的工作措施，才能不断推进新型农村合作医疗制度的实施，从而尽最大可能地惠及广大农民群众，实现预期的目标。
稳妥，是指具体的思想方法、工作方法，必须符合党中央、国务院关于新型农村合作医疗制度的方针、政策和指导原则，而决不能违背这些方针、政策和原则，不能简单粗放、搞强迫命令，急于求成。新型农村合作医疗制度涉及面广、政策性强、制约因素多，特别是作为一种制度创新，没有成熟的经验与模式，需要在实践中不断探索和完善。因此，在具体实践中，要高度重视和充分认识这项工作的艰巨性和复杂性，坚持稳妥的原则，制定的工作目标和政策、措施要切合实际、切实可行。在一些地方的试点中工作中，出现下指标、赶进度、向基层干部搞任务包干，以致出现不经农民同意垫资代缴合作医疗费和弄虚作假等等。这些做法，轻则欲速不达，不能达到推进新型农村合作医疗制度建设的目的；重则贻害无穷，再次失去农民群众的信任，彻底毁掉合作医疗。
积极与稳妥是相互统一、相辅相成的。离开稳妥片面强调“积极”，很容易出现思想方法与工作方法上的简单化和冒进；离开积极只讲“稳妥”，则必然导致思想上、工作上的裹足不前，落后于形势和群众的要求。只有坚决贯彻既积极、又稳妥的原则，才能克服一切犹疑、观望和急于求成的倾向和做法，推进新型农村合作医疗制度的健康发展。
第二、农民自愿的原则。要办好农村的事，必须尊重农民的意愿，把农民的积极性调动起来；靠强迫农民办的事，都难以成功，也不会持久。农民群众是合作医疗的参加者、受益者，也是办好合作医疗的主要依靠力量。只有坚持和实现了农民群众自觉自愿参加，新型农村合作医疗制度才会有扎实的群众基础和长久的生命力；没有农民群众的自愿参加，也就不可能有新型农村合作医疗制度的成功，更不能实现其健康和可持续发展。
第三、结合实际的原则。努力实现预定的政策目标，是开展新型农村合作医疗工作的最大实际。地方制定具体政策和实施方案，应当服从和服务于中共中央、国务院《决定》提出的政策目标，应当有利于尽最大可能地实现这个政策目标。例如，有的地方实施方案和政策措施不够合理，起付线偏高，封顶线和补偿比例偏低，除外责任过宽，以致新型农村合作医疗的资金沉淀较多；有的对资助贫困农民还不够重视，这部分特殊人群还没有全部参加新型农村合作医疗；有的管理制度与条规只突出了管理方的需要和方便，忽视了群众的方便，因而得不到群众的赞同；有的习惯于用行政手段代替广泛深入的宣传发动，出现了违背农民意愿的垫资代缴，等等。这些作法不仅不符合新型农村合作医疗的指导原则，并且所产生的后果也必然背离新型农村合作医疗制度的政策目标，影响新型农村合作医疗制度的效益及其持久发展，因而都是不适宜、不可取的。
现实中，各地的经济社会发展和群众的生活水平不一致，人们的思想认识水平不一致，卫生事业的发展状况不一致，工作中遇到的情况和问题也不尽相同，这些都与新型农村合作医疗的开展密切相关。在实践中，各地应当从各自具体实际情况出发，做到实事求是，科学制定本地开展新型农村合作医疗的具体政策和措施，切忌生搬硬套外地的经验和做法。
（三）新型农村合作医疗保险制度的作用
这是必须向农民讲清楚的问题。“天有不测风云，人有旦夕祸福”，这是中国的一句老话。人难免不得病。据专家研究，农民医疗费用如达到个人年收入的70%，就可能因病致贫。农民中有一句话：“不怕穷，就怕病”。如果一个家庭有一人得了大病，就可能拖累全家，对生产生活造成影响。因此，必须建立农村医疗保障制度。农民参加合作医疗，首先是个人得益。从最低标准看，一年交20元钱，如果一旦得病，最高补偿可达到几万元，如果仍有较大困难，还可以申请医疗救助。其次，新型农村合作医疗有政府扶持，政府支持的资金超过农民个人的出资，如果农民不参加，也是一种损失。再次，即使自己不得病，也等于帮助了乡亲，做了一件善事，今后自己有病，还有机会补偿。如果一生不得病也不吃亏，这是最大的福气，是最合算的。

二 新型农村合作医疗保险制度的现状
新疆作为我国西北边疆民族地区，除地理区位特殊以外，其最大的一个特点就是少数民族居多 ， 4 7 个 少 数 民 族 人 口 约 占 新 疆 总 人 口 的60 ．5 0 ％；农村人口居多也是一大特点， 2009 年新疆农村人口 1 2 9 8 ． 4 2 万人，所占比例为 60 ．15 ％ ［基金项目］本文系国家社科基金项目（项目编号： 09CJL018）“构建和谐社会视角下西部边疆地区公共服务均等化问
题研究”；国家社科基金项目（项目编号： 08CJL022）“以制开发为主的边疆地区主体功能区建设研究”；石河子大学高层次
人才专项（项目编号： RCSX200804）“新疆城乡公共服务均等化实现途径研究”的阶段性研究成果。
①数据来源： 2010 年《新疆统计年鉴》。
农村社会保障
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。2010年均收入 944 元以下的低收入人口为 1 69 万人，占新疆农村总人口的比例为13 ％；而同期与全国相比，新疆农村人口贫困发生率为 5 ． 1 0 ％，比全国平均 2．5 0％的水平高 2．6 个百分点。 贫困人口分布呈现极强的民族性特征，少数民族人口贫困发生率高达 12．66％。 贫困造成许多农牧民健康投资不足、 健康意识落后，因病致贫、 因病返贫现象严重。 新疆作为一个以农牧业为主的西部边疆省区，新疆农牧民面临的主要问题仍然是“看病难，看病贵”的问题，建立健全、新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度是新时期新疆农村卫生医疗工作的重要内容，对提高农牧民抵御重大疾病的风险防范水平、 维护民族团结和社会稳定都具有重大意义。
三 我国新型农村合作医疗保险制度存在的问题及其对策
对我国来说,新型农村合作医疗作为一项新生事物，在实施过程中难免会遇到一些困难和问题，政府为了解决这些问题采取一些列措施从而促进新型农村合作医疗持续、稳定、健康地向前发展。

（一） 我国新型农村合作医疗存在的主要问题
虽然新型农村合作医疗的推行取得了很大成绩，受益农民规模不断提高，参合人员医疗费用负担有一定减轻，医疗救助体系得到建立健全，但在运行和发展中仍存在一些问题。
第一、部份参合农民入院程序不规范。在审计调查中，发现部份乡镇中心卫生院管理不规范，由于患者送入院时情况较急,不能在住院时完全提供“三证”(身份证、户口簿、医疗证)，乡镇中心卫生院认为未参合人数极少，所以有的患者入院时仅凭《合作医疗证》入院，未检查患者身份证和户口薄，而《合作医疗证》由于考虑参合成本，未贴参合农民个人像片，因此无法识别是否是参保农民本人，容易造成冒名顶替入院的漏。
第二、部份卫生院有超标准收费的现象和药价相对零售药店较高的情况。从在乡镇卫生院抽查的部份住院病人病历发现，由于“新农合”未制定统一的收费和药价标准，部份定点医疗机构对参合农民住院治疗收费，未完全按照《内江市医疗服务价格》的标准收费，有超标准收费的现象。在调查定点医疗机构药品发现，因进药渠道、经营方式、管理理念不同，销售价格也不相同，有的定点医疗机构药品销售价格按《四川省价格信息》上的零售价标准的上限销售，有的则是按进药票据上填写的销售价格进行销售，但总的来说，相对于零售药店和个体诊所，参合农民普遍反映定点医疗机构药价更高，这样容易使参合农民对定点医疗机构产生不信任感。
第三、部份农民还未完全接受“新农合”制度。审计调查显示，当前农民还未完全接受“新农合”制度。导致这种现象的原因是多方面的：主观上，农民健康投资观念、共济观念以及风险观念淡薄，同时存在对“新农合”管理者不信任和对政策稳定性的怀疑。客观上，乡镇医疗机构特别是村级定点卫生室条件简陋，基础环境差，医务人员技术水平不高，服务功能低下，不能满足农民增长的卫生需求；外出务工人员多，宣传难以到位，且在外地发生的医疗费用补偿偏低，农民不满意；另外，农民对潜在的医疗风险缺乏足够认识，农民的文化素质、家庭经济状况、家庭结构等各方面都对农民的参合意愿有一定影响。
第四、“新农合”农民个人筹资成本较高。“新农合”制度是一项惠民政策，涉及广大农民的切身利益，其参合率高低，直接反映受益群体的大小，影响“新农合”制度的成败。因此，每年政府都要投入大量资金进行宣传发动，如仅2007年某县“新农合”宣传发动工作县财政就花费159.37万元，且每年都要重复进行相同的工作，工作量大，成本高。
第五、政策和措施还需要完善。为了加大工作力度，有的乡镇采取签订责任书的形式，与有关人员的工作实绩考核挂钩，以此促使基层干部参与合作医疗的组织发动和实施；有的村、社或镇干部为了完成任务，采取 “先代垫缴、后收回”的方式，为外出务工农民参合，但是这种行政措施，容易受到宏观政策变化、领导人变更、地方中心工作调整的影响，随意性较大。
(二) 解决我国新型农村合作医疗制度存在问题的对策
建立新型农村合作医疗制度是一项长期、复杂、艰巨的任务。目前的工作才刚刚起步，必须坚持以民为本，优化服务，强化创新，不断完善和提高工作水平，从而促进新型农村合作医疗持续、稳定、健康地向前发展。
第一、正确引导农民自愿出资参加“新农合”。正确理解和处理好农民自愿出资参加“新农合”，是推行新农合的基础性工作。在实际工作中，既要大力做好宣传发动，又要辅以必要的行政动员，积极 引导群众，转变思想观念，增加健康投入，但不能以行政命令强制推行或搞简单化的“一刀切”。同时要通过宣传教育，消除“新农合”参加者的思想疑虑，转变单纯“受益”的观念，不断强化风险共担意识。要大力改造村级定点卫生室基础环境条件，提升医务人员素质和
技术水平，满足农民增长的卫生需求。
第二、调整基金分配方案，提高补偿比例。补偿比例偏低，特别是外地务工参合农民住院补偿偏低，不但影响农民参合率，也影响参合农民的利益，在当年基金结余或历年基金累计结余较多的情况下结合实际，在继续组织开展二次补偿的同时，还应适当提高补偿比例，特别是外地务工参合农民住院补偿比例，切实维护参合农民的利益。
第三、加强对“新农合”的管理和监督。建立健全“新农合”管理组织、参保者和医疗三方制约机制，进一步规范新农合基金的运作；规范新农合入院程序、供药渠道和药品价格，杜绝超标准收费的现象，控制医疗费用，减轻农民的医疗费用负担。改农民每年缴纳参合资金为每三年一次性缴纳参合资金，每年新增人口第二年缴纳，从而减少新农合筹资的频率、工作量，降低“新农合”筹资行政成本。
第四、完善“新农合”发展的政策和措施。要把解决农民因病致贫问题作为重点，通过多种合作形式，建立起满足农民群众基本医疗需求的农村健康保障制度，并逐步向农村医疗保险制度过渡。实行“新农合”，既要坚持从实际出发，又要尊重客观规律，明确发展目标，不断规范操作，使新农合的发展步入有序的运转轨道，进一步巩固和完善“新农合”制度。

　　 总之：新农合作为覆盖我国大多数公民的医保制度在可预见的将来定会在全民医保中扮演十分重要的角色。回顾十年来新农合的发展进程，可看出我国政府在改善民生，提高人民群众生活质量方面一直不断探索、发展、完善。覆盖我国人口近六成的新农合在我国社会医疗保障方面的作用举足轻重，且随着近几年国家和地方相关政策创新不断出台，新农合的惠民程度和农民满意度越来越高。如果能将以上所讨论的问题加以重视解决，新农合医疗制度势必会更加完善，农民群众的利益将得到更好地保障，从而使我国的医疗保障更上一层楼。

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