我国养老社会保险制度-现状、问题与对策分析.doc

我国养老社会保险制度：现状、问题与对策分析 【内容摘要】我国已经步入老龄化社会，并且在未来的数十年里，老龄化问题将越发的严重，已经严重影响到我国创建和谐社会的前进步伐，形势刻不容缓，所以政府务必尽快建立一套完整的养老社会保险制度，扩大保险覆盖面，加大政府资金投入，强化政府责任，健全和完善相关法律，确保社会稳定发展。【关键词】养老社会保险；社会统筹与个人账户；资金管理Chinas social pension insurance system: Status, Problems and Countermeasures AnalysisAbstract： China has stepped into an aging society, and in the coming decade, the aging of the more serious problem will have a serious impact on the creation of a harmonious society in China the pace, and the situation is urgent, the Government must be established a complete set of social old-age insurance system as soon as possible, expand insurance coverage, increasing government investment, and strengthen government responsibility, improve and perfect the relevant laws to ensure social stability and development.Key words：social pension insurance, Social pooling and individual accounts, Fund management目 录 摘 要Abstract引 言1一、养老社会保险的特征1二、养老社会保险的现状分析2三、养老社会保险存在的问题4（一）资金供求方面4（二）政府管理方面7（三）制度设计方面7四、政策建议10（一）资金供求方面10（二）政府管理方面11（三）制度设计方面11结 论12参考文献13致 谢1414引言社会保险体系是社会主义市场经济的重要组织部分，是社会稳定的“安全网”，世界各国都把它作为首要工作。与世界上其他许多国家一样，我国正面临人口老龄化带来的诸多问题和挑战。据世界银行对中国人口的预测，到2020-2030年间，中国的劳动力人口将不再增长，2030年以后开始下降，同时65岁及65岁以上的人口将稳定而迅速增长，其结果是，人口依靠率或者说老龄人抚养率(65岁及以上人口数与1564岁人口数的比例) 从1990年8.7%增长到2050年的31.2%。养老将构成中国未来经济发展的内在钳制力量，它日益成为中国走向和谐社会的沉重负担。目前我国的老年保障制度大致可以分为3个“板块”：机关公务员和大部分事业单位工作人员基本还实行国家财政或者本单位“包下来”养老的制度；企业和部分自收自支事业单位已经实行了社会保险制度；农村的老年人口，目前主要是依靠家庭和土地养老，部分地区试行了以个人缴费为主、乡村集体补助的社会化的养老保险制度。本文将主要探讨以城镇人口为主要适用对象的养老社会保险。一、养老社会保险的特征养老社会保险的产生与发展，是与国家的政治、经济和社会文化紧密结合在一起的，它是社会化大生产的产物，也是社会进步的标志。养老社会保险是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老社会保险是社会保险的主要险种之一，是社会保险制度的重要组成部分，属于社会保障体系的范畴。无论在任何国家，养老保险都是依法规范并以社会保险形式所体现的一种政府行为，基本要求是：保障水平与社会生产力发展水平相适应，劳动者的权利与义务相对应，公平与效率相结合，社会互济与自我保障相结合。养老保险的基本内容包括制度覆盖范围、制度模式、享受条件、待遇标准、基金筹集、管理体制等方面。养老社会保险具有以下主要特征： 一是强制性。国家通过立法，强制用人单位和个人必须依法参加养老保险，履行法律所赋予的权利和义务，缴纳养老保险费，待劳动者到达法定退休年龄时，可向社会保险部门领取基本养老金，享受基本养老保险待遇，保障退休以后的基本生活。任何单位和个人都不能按照自己的意愿和利益得失来决定是否参加基本养老保险。劳动者作为社会成员，通过劳动为社会创造财富，并从社会得到相应的回报。社会财富的积累是人类社会赖以存在和发展的物质基础，也是养老保险制度建立并发挥作用的前提。因此，当劳动者年老丧失劳动能力后，国家有责任采取强制手段，通过社会养老的形式，维护劳动者的根本利益依法保障他们老有所养的基本权利。二是互济性。随着生产的发展和社会的不断进步，家庭规模逐步缩小，人口寿命延长，人口老龄化进程加快，仅仅依靠家庭和企业或单位养老的传统格局已经难以维持。所以，必须由国家建立社会养老保险制度，按照“大数法则”(是概率论所反映的随机现象运动的主要规律之一，将其原理应用到社会保险基金的筹集上，称为“大数法则”)，在全社会的范围内统一筹集资金，统一调剂使用，依靠全社会的力量均衡负担和分散风险。一般来说，养老保险费用应由国家、企业或单位、个人三方共同负担，并在较高的层次上和较大的范围内实现养老保险费用的社会统筹与互济。 三是普遍性。劳动者首先是一个自然人，必然要经历漫长的老年岁月，这是人生的必经阶段，是人类不可抗拒的自然规律。养老的问题不仅是社会问题，而且是一个全球性的问题，任何一个国家，任何一个社会，要想求生存、求发展，就必须重视和解决好养老问题。鉴于养老保险的范围之广，被保险人享受待遇的时间之长，费用收支规模之庞大，世界上凡实行社会养老保险制度的国家都是由政府设立专门机构，在全社会统一立法、统一规划、统一管理和统一组织实施的。二、我国养老社会保险的现状分析我国是一个发展中国家，经济还不发达，为了使养老保险既能发挥保障生活和安定社会的作用，又能适应不同经济条件的需要，以利于劳动生产率的提高，对养老社会保险的组成部分进行了科学合理的划分。我国的养老保险由三个部分组成。第一部分是基本养老保险，第二部分是企业年金，第三部分是个人储蓄性养老保险。养老社会保险是实行社会统筹和个人账户相结合的基本制度。基本养老保险亦称国家基本养老保险，它是按国家统一政策规定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。在我国，90年代之前，企业职工实行的是单一的养老保险制度。1991年，国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定中明确提出：随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。从此，我国逐步建立起多层次的养老保险体系。在这种多层次养老保险体系中，基本养老保险可称为第一层次，也是最高层次。1997年，国务院又颁发了国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，该决定在个人账户的规模和资金来源、企业缴费比例、养老金计发办法等方面进行了统一。2005年12月，国务院发布了关于完善企业职工基本养老保险制度的决定，进一步明确并完善部分积累的养老模式。企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度，是多层次养老保险体系的组成部分，由国家宏观指导、企业内部决策执行。企业年金与基本养老保险既有区别又有联系。其区别主要体现在两种养老保险的层次和功能上的不同，其联系主要体现在两种养老保险的政策和水平相互联系、密不可分。企业年金实行市场化运营，应选择经劳动保障部认定的运营机构管理。企业年金由企业和员工共同承担，单位缴费一般不超过上年度工资总额的十二分之一，单位和职工合计缴费一般不超过上年度工资总额的六分之一。职工个人储蓄性养老保险是我国多层次养老保险体系的一个组成部分，是由职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。实行职工个人储蓄性养老保险的目的，在于扩大养老保险经费来源，多渠道筹集养老保险基金，减轻国家和企业的负担；有利于消除长期形成的保险费用完全由国家“包下来”的观念，增强职工的自我保障意识和参与社会保险的主动性；同时也能够促进对社会保险工作实行广泛的群众监督。国家统计局人口抽样调查的数据显示，2007年我国60岁及以上的老年人口已经达到1.45亿，占全国总人口的11，今后还将以每年3.3的速度增长。预计到2050年老年人口将达到4.2亿人左右，占总人口的将近30。我们应该加快完善我国老年保障制度，积极应对人口老龄化的挑战。劳动保障部近年来围绕确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放和完善养老保险制度两大重点，确立了“社会统筹与个人账户相结合”的制度模式，基本实现企业离退休人员基本养老金按时足额发放的目标，到2007年4月底，全国参加养老保险的有1.66亿人，比6年前增加5000多万人，成为世界上最大的老年保障计划。我国现已初步形成了多渠道筹集资金的新格局。1998-2004年，中央财政共向养老保险投入了2282亿元，用以弥补养老保险基金的当期缺口。国家、单位、个人三方分担的机制初步形成。此外，中央还建立了具有战略储备资金性质的全国社会保障基金，目前已积累到1700多亿元。社会化管理服务取得突破，到2007年4月底，3500万企业退休人员实现了社会化管理，占93，既从体制上确保了养老金按时足额发放，又为企业减轻了社会事务负担。对于养老金出现的缺口问题，政府采取了“实缺实补”的做法，即由国家财政(包括中央财政和地方财政) 全额负担。特别是近几年来，随着人口老龄化程度日趋严重，各地养老金支付缺口也越来越大，不少省份都遇到了养老保险金的支付难题，中央政府对此承担主要的责任，同时也提供了大量的财政支持。表1是近几年中央财政对养老金收支缺口的补贴状况。表1 2000年以来中央财政直接用于养老金缺口的补助支出款项2000年2001年2002年2003年2004年2005年补助金额/亿元337349410400524576财政支出总额/亿元15886.518902.622053.224650.028486.933930.3补助支出占财政支出比例/%2.122.941.861.631.841.70说明：表中数据来自于历年中国财政年鉴和年度财政报告并加入笔者计算。从上述分析可以看出，对于养老保险制度运行过程中出现的收支缺口，最后都由财政承担，对缺口采取的是全额弥补的做法，并且补助支出的数额逐年递增。三、养老社会保险存在的问题 （一）资金供求方面1我国的养老金缺口大。确保企业离退休人员养老金按时足额发放的核心问题是要有稳定可靠的资金来源。然而，当前一些地方的养老保险基金面临着十分严峻的形势，一方面，人口老龄化和提前退休造成费用的大量增加；另一方面，作为基金主渠道的企业缴费，由于缴费比例较高、工资基数不实等原因而难以继续增长，同时又因企业效益不佳、征缴力度不够等原因出现了大量的企业欠费现象。同时我国大部分行政、事业单位还未参加基本养老保险，其养老金仍然是由国家财政全额负担。由于人口老龄化、制度设计以及实际操作等方面的原因，近年来在基本养老保险制度的运行过程中出现了资金收不抵支的现象，而且资金缺口越来越严重，从而使现行养老保险制度出现了严重的财务危机。据有关资料统计，就全国而言，1998年缺口为162亿元，到2002年就达到411 亿元，若考虑省际之间的不平衡，缺口则在500亿元以上。2003年按县计算的缺口近700亿元。19982002年的5年间，在使用了参保职工缴费1807亿元之后，缺口合计高达1439亿元。也就是说，如果没有中央财政和地方财政的补助，5年来不仅不可能有增加的1254亿元积累，甚至连以前的511亿元积累也会支付殆尽。而如果继续走现收现付之路，从2004年到2050年间，养老保险年平均缺口近2900亿元，越往后缺口越大。2个人账户“空账”运行目前，我国对于基本养老保险基金个人账户的核算仅限于业务核算，没有进行会计核算。具体表现为：征缴的养老保险费不进行社会统筹基金与个人账户的分割，全部作为统筹性的“基本养老保险基金”收入；发放的离退休人员养老金，也不进行社会统筹基金与个人账户基金的划分，统一作为“基本养老保险支出”；通过“基本养老保险收入”和“基本养老保险支出”科目进行整体混合核算。在这种会计核算体系下，社会保险机构会计信息不能准确反映出职工个人账户基金，业务核算中的个人账户基金亦无法在会计核算中得到体现，因此，财务管理无法用具体的资金与个人账户基金相对应，导致个人账户有名无实。由于这些问题一时很难解决，因此在职职工缴纳的本应积累在个人账户中的养老保险费，被挪用于为已退休职工发放养老保险金。这就是所谓的个人账户的空账运行。据全国社会保障基金理事会副理事长解学智介绍：“目前中国每年的养老金压力主要发生在两方面，一是征缴的养老金收不抵支，每年大约在500亿-600亿元人民币，一直由中央财政在拨付；二是个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹，2004年个人账户缺口已经积累到7400多亿元人民币”。2005年4月20日，劳动和社会保障部副部长刘永富在“北大CCISSR（中国保险与社会保障研究中心）论坛”上也表示：“从1995年社保制度改革以来，截至2004年底，中国养老保险个人账户的空账规模累计己达7400亿元，而且每年还将以1000多亿元的速度增加。”如此庞大的空账规模，在不补偿老职工养老贡献的情况下，“空账运行”是无法支撑下去的。1998年，虽然多方设法筹资和强化养老金征收，全国范围内的养老金收入，仍不足以支付离退休职工的养老金需要，当年赤字达70亿元左右。随着老龄化的加速，形势将更加严峻。养老金的短缺使得中国中央财政用于养老保险的拨款越来越多，2005年12月15日，在中国国务院新闻办召开的新闻发布会上，中国劳动和社会保障部副部长刘永富介绍：“2005年中央财政对养老保险补助总额达到了500多亿元。这使得近5年来中央财政对基本养老保险的补贴金额达到了2093亿元，这一数字是2004年中国GDP的2%多。”这种状况的存在对改革和稳定影响非常突出，一方面企业负担无法缓解；另一方面由于养老金收支困难，职工的养老金安全也无法保证，对社会稳定构成严重影响，由此而引发的社会矛盾更加突出。3养老金缴费的拖欠问题当前，养老保险最大的问题是支付压力过大。一方面，我们实行的是现收现付加部分积累制，但目前养老保险做到现收现付尚且困难，更谈不上有多少积累；另一方面，离退休人员的养老享受程度又是根据过去的待遇来确定的，替代率比较高，加之制度扶养比逐年攀升，从上世纪90年代初的约5:1上升到2005年的约3:1，积累少，支出高，又加上企业欠费现象严重，养老保险金的发放成了当前养老保险制度运行的难点。1999年元旦，国务院颁布了社会保险费征缴条例，为社保基金征缴提供了依据，但由于国家没有出台社会保险法，以法律形式规范社会保险行为和社会保险对象，所以仍缺少法律的权威性约束缴费行为。拒缴和欠费主要有三个方面的原因：一是由于基本养老保险是一种“公共产品”，存在“搭便车”问题；二是缴费率太高，加大了人们逃避缴费的动机；三是个人账户的回报率很低，使得人们更愿意以其他方式进行投资保值和增值。现在由于不少企业处于困难时期，支付能力不足，无力缴纳或以各种方式拒缴。各地养老金的收缴率普遍呈下降趋势，有些地区的收缴率竟降至50%-60% 。不少地区已出现养老金收支为负的现象，养老金拖欠问题日趋严重，企业无力足额缴纳养老保险基金，又面临加大缴费率的局面，形成恶性循环。据有关统计资料，到2005年6月止，共查出企业少报缴费基数126.84亿元，拖欠养老保险费百万元以上的企业近6000家，大型企业欠缴上亿元养老保险费也是存在的。由于目前职工养老保险基本仍以国有部门为主，而国有部门职工的总人数难以进一步扩大，随着时间推移，却有更多老职工进入退休年龄，体制内负担率在逐步提高，因而导致负担的压力越来越重。欠费的职工他们中有一些是因为生活穷困无力负担，但也有很大一部分是有支付能力但却对政府运作的养老金制度持不信任态度因而拒绝交纳。这些人认为现在自己所交纳和承担的高额的养老金费用很大一部分将用于当代退休老人的养老金支付，自己进入老年后要依靠下一代的年轻人支付，随着社会出生率不断下降，中青年人口急剧下降，将来一代可能根本无力承担自己今后的养老金。如果这部分拒绝或拖延交纳保险金费用的人数不断增加，将来拿不到养老金或无法拿到足量保险金的人数会不断增加，而且将使新一代人更加不信任公共养老保险制度而形成恶性循环，严重威胁社会养老保险制度的持续发展。4基金保值增值措施难以奏效。国外经验表明：通过市场化运作走多元化投资之路是养老保险资金实现保值增值的有效手段，而中国的养老保险资金的营运是受政府严格管制的。按现行的政策规定养老保险资金只能存入银行和购买国债。实践表明，这两种方式都不能使养老保险资金较好地达到保值增值的目的。（二）政府管理方面政府是国家财政等职能的执行主体，它是在维护国家机器正常运转的前提下通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要，政府职能执行的好与坏直接关系到国家的发展，人民生活水平的提高.在养老保险等社会保障领域，政府应承担起监管组织等职能.然而，政府在管理方面存在着政府职能缺位，管理不完善等问题。就我国目前的国情来看，我国的养老基金的被挪用、滥用现象时有发生，基金安全问题有待进一步解决。政策、管理滞后，贪污渎职等等问题造成财政缺口，养老保险金的不足，上海发生的“社保案”就是一个典型的案例，值得人们警醒。而且，由于现有的制度是以城市为单位，由政府社会保障部门来管理基金，管理的手段被严格限制于银行存款、国债投资等，保值增值困难，致使广大应保未保人员处于制度的边缘地位。滞纳金制度形同虚设，而且提供了“寻租”的可能。审计署的相关统计表明：自1999年以来，审计署组织审计养老保险金共5825亿元，查出违规违纪基金269亿元，其中挤占挪用110亿元，大部分用于购置固定资产、委托金融机构贷款或自行放贷、投资入股和经商办企业，有些甚至无法收回。（三）制度设计方面社会保障制度是指由国家依照一定的法律规定规范，为保证社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴的一种制度。它关系到我国人民生活水平的提高，关系到我国现代化的建设，但随着社会经济的发展，养老保险制度在设计方面的不和谐也越来越明显。1 覆盖范围较窄。扩大覆盖面是深化养老保险制度改革的方向，也是社会保障的根本属性。扩大覆盖面有利于实现社会公平，有利于劳动力的合理流动和劳动力资源的优化配置，有利于资金来源渠道的增加和资金总量的扩大，有利于减轻现有企业负担。表2 我国参加养老保险人数与城镇就业人口和总人口的比重年份年末城镇就业人口数量(万人)年末城镇人口数量(万人)年末参保离退休人员数(万人)年末参保职工人数(万人)参保职工占城镇就业人口比重(%)参保人数占城镇人口比重(%)19901704130195965.3 5200.7 30.5 20.4 199117465312031086.6 5653.7 32.4 21.6 199217861321751681.5 7774.7 43.5 29.4 199318262331731839.4 8008.2 43.9 29.7 199418653341692079.4 8494.1 45.5 30.9 199519040351742241.2 8737.8 45.9 31.2 199619922373042358.3 8758.4 44.0 29.8 199720781394492533.4 8671.0 41.7 28.4 199821616416082727.3 8475.8 39.2 26.9 199922412437482983.6 9501.8 42.4 28.5 200023151459063169.9 10447.5 45.1 29.7 200123940480643380.6 10801.9 45.1 29.5 200224780502123607.8 11128.8 44.9 29.3 200325639523763860.2 11646.5 45.4 29.6 200426476542834102.6 12250.3 46.3 30.1 200527331562124367.5 13120.4 48.0 31.1 资料来源:历年中国统计年鉴加入笔者计算从我国养老保险当前的覆盖面情况看，我国政府基本养老保险仅覆盖了部分人群。从参保职工占城镇就业人口的比重看，参加养老保险的职工人数占城镇就业人口的比重从1990年到2005年，虽然有了一定的增长，但增长幅度并不是很大，而且每年还有一定的波动，到2005年，参加养老保险的职工人数占城镇就业人口的比重为45.1%；如果考虑参加社会养老保险的人数占城镇总人口的比重，这一数值更低，参加养老保险的总人数占城镇总人口的比重1990年为20.4%，2005年有所增加，也仅为31.1%。造成养老社会保险覆盖面低的原因，可归纳为两点：(1)从企业类型看，国有企业职工参保人数多，而其他类型的企业对基本养老保险的参加率偏低。由于参加基本养老保险意味着企业必须为职工缴纳一定比例的养老保险缴费，从而会增加企业成本，影响企业利润水平。国有企业在这方面表现好一些，职工参加基本养老保险的比例较高，而有些企业，特别是乡镇企业和私营企业为企业职工缴费的积极性不高，这些企业职工参加基本养老保险的比例就偏低。企业职工参保率低的一个重要原因是基本养老保险缴费率过高，1995年，养老保险缴费率为工资总额的20.76%，1996年达到23%，近年来基本上维持了这一较高的水平。由于缴费主要由企业承担，造成企业负担过重。据有关部门测算，1998年全国制造业企业所缴纳的社会保险费用占其人工成本的17.4%，人工成本总额相当于成本费用总额的12.9%，企业参加社会保险增加其总成本约2.24个百分点(黄燕芬，杨宜勇，2003)。过高的缴费负担使得企业想方设法逃避缴费，特别是三资、民营企业更是不愿参保，造成缴费率逐年下降，扩大覆盖面困难的局面。(2)从人群划分看，有些特殊群体还没有进入基本养老保险的覆盖范围。从人群划分看，企业就业人员参加基本养老保险的比例比较高，而灵活就业人员、农民工及失地农民的基本养老保险还是扩大养老保险覆盖面的难点。对这些群体而言，确认资格和登记申报过程存在很多困难，确定缴费基数、费率及征缴程序等问题也面临很多困难。另外一个难点是缴费的资金来源，企业职工可以通过个人缴费和企业缴费两方面筹集养老资金，而灵活就业者、农民工就很难保证企业会为他们缴费，因此将他们列入养老保险的覆盖范围困难很大。2 待遇享受条件未能适应形势发展的需要。我国50年代初确定的男性60岁、女性55岁退休的规定一直延用至今。而男、女的平均预期寿命，已由当时的49岁，增长到现在的70岁左右。据国家劳动和社会保障部课题调研组对北京、上海、成都、西安、大连八城市的调研统计结果显示，未来50年间城镇在职职工与退休职工的总量及结构是影响养老保险基金收支的基本因素。按国家法定退休年龄测算，今年每3.65名在职职工可“养活”1个退休职工，而到2050年则是1.87个在职职工供养1个退休职工，其难度和压力可想而知。从统计公报提供的数字看，一些老牌的国有特大型企业随着改革的不断深入，特别是大力实施下岗分流、减员增效和再就业工作以来，在册职工人数大幅度减少，退休职工人数不断增长，在职职工与退休职工的比例己经达到2.4:1，在职职工与退休职工形成了极为明显的“剪刀差”。 3多层次的保险制度体系没有形成。在养老保险方面，企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险发展缓慢，致使国家基本养老保险承担了过多的责任和义务。首先，随着新的养老金计发办法的实行，目前养老保险的替代率将逐步降低，如不建立多层次的养老保险体系，未来较低的待遇水平必将影响职工的生活，引起职工的不满，带来新的不稳定因素。其次，养老保险保障的是基本生活待遇水平，没有企业和个人储蓄性养老保险作补充，企业在基本养老金外，还要承担一部分费用，据统计占到全部养老金的30%左右。这样造成养老保险经办机构发一部分，企业自己发一部分，不但没有减轻企业负担，反而加大了工作量，而且养老保险的社会化管理服务水平也难以提高，离退休人员也难以与企业分离。4社会统筹的层次低目前中国社会保险的管理采取中央政府统一领导下的各地地方政府负责制。社会保险缴费比例，待遇支付标准以及基金的调剂使用由统筹地区负责制定并执行。据何平在2006年3月17日发表在中国经济时报的我国劳动力市场调查报告显示：目前养老保险除北京、上海、天津、陕西以外，大多数地区统筹层次在市或县一级。全国养老保险的统筹机构总数有2000多个。统筹层次低，过于分散，使基金的抗风险能力减弱，也给劳动力跨统筹地区流动社会保险关系的接续造成了很大的障碍。由于统筹层次低，东部沿海新兴城市社会保险缴费比例低，累计结存额高；而东北老工业城市缴费比例高，而且仍有巨大缺口。统筹层次低，制度被分割。形成了统筹单位内各自为政、区域自治和统筹单位间无法联接、协调和共济的格局。5 法律介入缺失或微弱。当下立法层面主要表现为一些法规、规章或通知、地方条例等形式。养老保险基本法尚未出台，而且由于这些立法形式政策性较强，经常变动，且存在明显的地方差异，缺乏法律规范应有的严肃性、规范性及权威性，且不利于中央宏观调控及全国统一劳动力市场的形成。征收工作缺乏法律依据，仅靠行政手段，对单位或个人缺乏约束力。四、政策建议（一） 资金供求方面1扩大养老金的来源。一方面，政府财政应提高养老保险金的投入比率，增加国家财政收入。另一方面，扩大基金筹措渠道。一是要重新核定企业职工工资基数。企业职工基本养老保险费缴费工资基数低于上年当地职工平均工资的，统一以上年度当地职工平均工资为基数。超过上年度当地职工月平均工资300%以上部分，不列入缴费工资基数。按上年度当地职工月平均工资为缴费基数有困难的特困企业，须书面申请，由当财政、地税、劳动部门审核确定其缴费基数。二是要不断完善养老保险费税务代征办法，提高征缴率，条件成熟时开征社保税。劳动部门的养老保险经办机构要认真做好企业的申报登记工作，为地税部门提供准确的资料。财政、地税、金融、工商、劳动部门要加强配合协调，建立通报制度。对企业缴费进行清查、核对，采取切实可行措施，减少瞒报少报，做到应收尽收，确保基金收缴。三是要继续采取改制企业资产提留一块、国有土地使用权收益集中一块等办法，进一步充实养老保险基金。2 选择多种投资方式，确保社会养老基金的保值增值。养老保险基金如不能有效投资运营，便难以保值增值，难以满足不断增长的养老保险支付需求。为确保社会养老基金的保值增值，可选择以下几种投资工具：(1)银行存款是当前的主要投资工具，但其比例应该逐渐降低，可保持在不超过20%的水平。(2)国债是养老基金较好的投资选择。(3)有选择地投资于证券投资基金。(4)可以有选择地以一般投资人身份投资上市流通股。(5)可以有选样地投资于优良的企业债券或基本建设债券和金融债券。3改革养老金的计发办法。据有关政策，现行计发办法是缴费满15年以上的，基础养老金按当地职工上一年度平均工资的20%计发，个人账户的养老金按账户储存的1/120计发。目前我国退休人员退休后的平均余命在25年以上，而按现行计发办法个人账户储存额领取10年后就领完了。但是，随着经济的发展，这种计发方法已经不再适用，必须予以改变。按照新的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年增发一个百分点，不封顶，这样有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，而且这样也符合退休人员平均余命的实际情况。（二） 政府管理方面1强化政府责任。对于不同行业、不同性质单位养老金差额实行补足的政策。给予一些特殊人群如复员军人、企业领导等按贡献给以不同程度的养老金补足，以缩小行业间、部门间、以及企业和事业单位之间差距过大现象。同时，克服各部门、各地区利益对社会保障体制所造成的分割局面，在全国范畴内协调养老金的公共账户，在地区之间、行业之间进行共济。全国统一的社保体制不仅具有再分配个人收入的功能，而且具有缩小地区和产业差别的功能，可真正实现“东部支持西部”，有助于社保机构的统一管理。2健全管理体制，加强思想教育。要继续健全政府部门的管理体制，加强对政府工作人员的监督力度，同时要强化对政府工作人员的思想教育，提高认识，确保养老金的安全。（三） 制度设计方面1扩大养老保险覆盖面。扩大养老保险覆盖面是养老保险的一项重点工作，当前扩面的潜力很大，必须采取有效措施，加大工作力度，扩大覆盖面。扩大养老保险覆盖面主要从广度和深度两个方面进行，具体的为：一是进一步完善参保政策。重点研究新参保人员特殊情况的特殊处理政策，非正式就业人员、进城务工的农民工、各类城镇自由职业者的参保政策，企业化管理的事业单位及其职工参保政策和养老金计发衔接办法。完善中断缴费人员的续保政策，完善各类企业及职工和自谋职业人员之间相互流动的养老保险关系转移与衔接办法。规范缴费年限合并计算，解除企业转制分流职工及出中心的下岗职工缴纳养老保险费的后顾之忧。要从运作机制上、政策制度上激励职工关心、监督企业参保缴费。只有解决各类企事业单位和各类人员参保的具体政策措施，才能确保扩大养老保险覆盖面的实现。二是进一步把握扩大养老保险覆盖面的重点。将城镇以上办理工商注册登记的各种所有制企业及其职工、企业化管理的事业单位及其职工、城镇自由职业者等全部纳入养老保险范围。同时，将企业使用的外来劳动力、农民工纳入养老保险范围。要形成只要开办企业、招用职工，就要参加养老保险的机制。2科学地推迟退休年龄。退休年龄是影响赡养率的重要因素，由于生活质量的提高、医疗水平的发展等原因，人口的平均寿命得以增长，为推迟退休年龄提供了可能，退休年龄规定得较高，则在职职工人数增加，退休人数相应减少，赡养率就较低；反之，赡养率就较高；同时，可提高基金积累数额、减少养老金的支出年限，化解“空帐”风险。提高退休年龄对劳动力市场的冲击是不可避免的。为了避免过快提高退休年龄而造成严重失业，可采取逐步提高退休年龄的方式。对某些行业的退休年龄，可以分阶段将退休年龄逐步提高到某个年龄点，以使提高退休年龄的举措与可能出现的就业高峰错开。例如，比利时目前男女的退休年龄均为61岁，2009年男女的退休年龄将提高到65岁。3尽快实行养老社会保险省级统筹。我国从2000年开始在辽宁进行社会保障制度改革试点，探讨实行省级养老保险统筹的可行性。具体途径是建立起养老保险实行省级统筹的基本框架。主要包括：全省实行统一的城镇养老保险模式；在全省范围内统一企业和职工的缴费基数、缴费比例，统一养老保险的计法办法和标准；基本养老保险业务、基本养老保险基金统一由社会保险机构负责经办，基础管理工作全省统一规范，全省各级社会保险机构实行人、财、物系统管理；统一调剂使用基金，由省级社会保险机构直接管理全省养老基本保险基金，全省统一调剂使用。各市县保险机构只负责基金的征缴和支付；实行省级统筹的缴费和发放标准。4加快社会保障制度的立法工作。政府应该用强力作为的形象去管理社保基金。形成一部全国统一的养老保险基本法。明确缴费的权利义务关系，人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件要依法及时审理，对拒不缴纳法定的社会保险费，不适当使用保险基金、贪污挪用、侵占保险基金的行为人，要从重从严依法追究其刑事责任、行政责任和民事责任。5加强监督机制。可以建立由政府有关部门代表、用人单位代表、劳动者代表和其他合法团体代表组成的养老保险监督机构，由过去的一方代表增加为多方代表，重大问题由保险监督机构集体决定，报同级人民政府批准后实施。同时，加重法律责任。保证养老保险基金的足额收缴和有效使用，维护法律、法规的严肃性。结论总之，养老保险肩负稳定社会和保障生活的双重职能，既能构筑离退休人员的“安全网”，又能充当社会的“减震器”；是一项关乎国运、惠及子孙的系统工程。养老保险基金是广大离退休人员的活命钱，也是我国养老保险制度得以正常运转的依托和核心，解决养老保险基金危机，确保离退休人员养老金的按时足额发放，有利于我国社会主义市场经济持续、快速、健康的发展。参考文献：1 张松礼完善基本养老保险制度的几点思考J中国社会保障2006年第12期2 钟添生中国养老保险制度的现状及其思考J网络财富2008年第09期3 杨燕绥制度缺陷“侵蚀”养老基金J中国社会保障2006年第10期4 段玉涛中国养老保险制度实施中的困境与问题分析J经济视角2008年第04期5王亚柯中国养老保险制度改革的研究现状及趋势J学术界2008年第03期6肖艳中国养老保险制度的反思与改革J福建论坛人文社会科学版2008年第07期7 苗瑛养老保险制度改革后企业养老保险如何顺应改革J科技资讯2007年第8期8 熊小燕浅析养老保