开通城市公交车项目社会稳定风险评估报告.doc

**县城市客运管理局 开通城市公交车项目社会稳定风险评估报告

**县开通城市公交车项目
社会稳定风险评估报告

**县城市客运管理局（制）
二O一二年九月

目 录

一、项目概况............................... .......... 1
二、可能存在的社会稳定风险内容及其评价....................
（一）社会稳定风险内涵 ................... ..........
（二）开通城市公交车的社会稳定风险内涵及其成因
（三）社会稳定风险内容及其评价
（四）城市公交车开通项目社会稳定风险的综合评价
三、拟定和已经采取的风险防范措施
（一）注重对出租车、班线客车经营者合法利益的保护
（二）减少城市公共交通基础设施建设施工和公交车运营期间的扰民 .........
（三）科学安排，循序渐进，分期投放公交车
（四）保障项目全过程治安安全
四、下一步风险防范方案
五、结论

19

**县人民政府维稳工作办公室、**县交通运输局：
根据国务院《关于优先发展城市公共交通的意见》（国办发[2005]46号）、交通运输部《关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见》（交运发[2011]490号）的指导意见，**县委、政府为贯彻实施公共交通优先发展战略，拓展城市公交服务网络，缩短城乡差距，促进城乡经济一体化建设，推进**县城市公交可持续的健康发展，更好地满足群众的出行需求，拟定投放一批城市公交车参加运营，为正确处理好城市公共交通改革、发展、稳定的关系，切实解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，进一步促进全县经济社会健康发展，确保各方面工作健康顺利推进，确保社会稳定，按照《贵州省维护稳定工作责任制暂行规定》的相关要求，对事关广大人民群众切身利益的重大决策，关系较大范围群众切身利益调整的重大政策，涉及较多群众切身利益并被国家、省、市、县拟定为重点工程的重大项目，涉及相当数量群众切身利益的重大改革，必须列入社会稳定风险评估的范围。
**县城市客运管理局是**县交通运输局所辖的以城市公共客运管理、公共交通基础建设为主要职能的部门，是城市公共客运建设项目社会稳定风险的责任单位，与城市公共客运管理相关的车辆运营、线路规划、经营者和从业人员、基础设施建设等皆有可能引发群体性社会矛盾，所以必须对这些重大事项及其潜在风险进行先期预测、先期研判、先期介入、先期化解，在了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的基础之上，坚持科学决策、民主决策、依法决策，积极稳妥、以人为本、和谐发展，属地管理，行业负责；按照谁主管、谁负责，事前评估，重在化解的工作原则，切实维护最广大人民群众的根本利益，确保社会稳定和安全。
按照上述要求，**县城市客运管理局及时组建了评估工作领导小组和工作小组，对开通**县城市公交车项目进行了全面的、认真的社会稳定风险评估，形成了社会稳定风险评估报告如下。
一、项 目 概 况
（一）基本情况
**县城市公交车投放项目（以下简称公交车项目）计划于2012年12月底正式启动，预计运营线路9条，采取分期（三期）投放方式，逐步投放38辆公交车运营服务，运营范围以县城行政中心所在地城市建成区，包括距县城行政中心区域20公里以内的已纳入县城规划区，并开通二级以上公路的乡镇行政中心所在地城市，鼓励非公有制经济投资运营，在符合相关法律、法规和规范的情况下，对项目实施许可原则上只有一家企业申请的，实行直接许可；有两家企业申请的，实行择优许可；有三家及以上申请企业的，应实行招投标，由中标者负责经营。
（二）公交车线路布局规划情况
结合**县实际，坚持“统一规划、合理布局、统一管理、市场运作、分步实施，便民利民”的原则，共规划9条线路.（如下图）

图1 **县城市公交车线路规划图
表1 **县城市公交车运营线路情况汇总表
线路编号
起讫站
途经站
里程
（公里）
运营时间
车辆数
1

2

3

4

5

6

7

8

9

表二 **县城市公交车规划投放时间表
分期项目
实施时间
经营覆盖范围
车辆数
第一期
（近期规划）

第二期
（中期规划）

第三期

二、社会稳定风险及其评价
（一）社会稳定风险内涵
社会稳定风险，广义上是指一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，是一类基础性、深层次、结构性的潜在危害因素，对社会的安全运行和健康发展会构成严重的威胁。一旦这种可能性变成现实性，社会风险就会转变成公共危机。广义的社会风险是一个抽象的概念，它涵盖了生态环境领域、政治领域、经济领域、社会领域和文化领域的各种风险因素。在狭义上，社会风险是指由于所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等社会因素引起的风险，仅指社会领域的风险。

（二）开通城市公交车引发的社会稳定风险内涵及其成因
开通城市公交车引发的社会稳定风险，即政府在执行城市公共客运交通实施决策、公交车投放运营的过程中给相关利害关系群体、个人的生活、生产等与其切实利益相关的各个方面造成损失，而引发的群体抵制性行为的可能性。
开通城市公交车有可能因市场竞争而给城市出租车经营者、与公交车线路重叠的乡镇客运班车经营者带来不利影响，分析如下：
1、对城市出租车经营者影响
我县目前共有城市出租车120辆，出租车经营权通过向政府购买获得特许经营，已经投入运营近10年，一直是**城市公共客运的主力军。本次因新投放城市公交车运营，形成与城市出租车在同一区域范围内市场竞争，且城市公交车拥有公司化运营管理和票价低廉、公益服务性强的竞争优势，一旦投入运营，势必会对城市出租车经营者形成巨大竞争压力，造成原市场份额占有率减少，经营收入降低，空驶率加大的不利影响；由于发展城市公交车是国家的一种政策性措施，公交客运的受益群体是更大多数的群众，投放公交车一方面是政府为民办实事的政府行为，一方面也是社会强烈需要的市场行为，由政府及相关职能部门统一组织与实施，政府行为常带有一定的强制性，这样做利于公交车投放进度要求。公交车投放是以城市建设需要、多数群众有需求的的前提下进行，不支持城市出租车经营者部分小群体利益垄断，其产生的负面作用也是不容忽视的，并且，这些影响会随着城市公交车按规划时间的增加投入而增加。
2、 对相关县城到乡镇客运班车的影响
按照城市公交车规划，在2014年--2015年期间，城市公交车的运营服务范围会拓展至已经纳入县城建设规划区域，距县城20公里以内、已开通二级公路的乡镇，势必会给原运行在这些乡镇往返县城的客运班车经营者带来与城市出租车同样的市场竞争影响，城市公交车除了上无人售票、票价低廉、公益服务性强的竞争优势外，还具有载客量大的优势，给相对服务单一、公益性不强、载客量相对不足的客运班车带来了竞争压力，且这些客运班车实际经营者长期以来的挂靠经营和承包经营模式，以养成线路垄断经营的强烈意识，其相邻、过境班车之间，经常发生线路载客归属纠纷，动辄以堵车、停运、罢运来寻求解决，城市公交车持合法运营手续的竞争介入，势必会引起更多、更大的经营纠纷，造成社会不稳定事件发生的可能性极大。
（三）本项目社会稳定风险内容及其评价
在本次新增开城市公交车过程中中，社会稳定风险衍生于相关利益群体对公交车开通项目的抗拒，这种抗拒有多种表现形式，如上访、堵塞公交车、停运、罢运、暴力对抗甚至群体示威等。因此，对城市公交车开通项目所涉及影响社会稳定的风险进行界定时，应认真分析城市公交车投放后群众可能引发的异议、遭遇到的损失或不适，这些异议、损失或不适即为引起社会不稳定的风险。在识别了城市公交车项目可能面临的三大类社会稳定风险的基础上，对上述三大类风险发生的可能性大小分别进行定性评价。为便于评价表述准确，本报告把风险发生可能性的大小划分成5个等级，可能性由小至大依次表述为：很小、较小、中等、较大、很大，并根据社会征求意见（现场走访、网络调查）、相关利益群体的民意调研结果，界定各类风险发生可能性的大小。
根据对**县城市公交车开通项目实施过程中易发生的社会风险的分析判断，并结合**县城市公共客运现状的具体情形，开通城市公交车项目可能会诱发的异议、损失或不适等诸多社会风险及其评价主要如下：
1、项目合理性遭质疑的风险
风险内容：该项目的决策虽然与现行政策、法律、法规不相抵触，但该项目是否坚持严格的审查审批和报批程序；是否经过严谨科学的可行性研究论证，是否充分考虑到时间、空间、运力、运量、财力等制约因素；运营方案是否具体、详实，配套措施是否完善。
风险评价：项目合理性风险较小
（1）本项目实施坚持了手续完备，程序合法
本项目符合《 .？？十二五规划》、《发展规划》的要求，**县交通运输局根据县委、政府的相关部署，安排**县城市客运管理局具体负责项目的实施，该项目经过充分可行性论证，将严格按照《》《》等有关规定办理城市公交车经营权报批手续，确保程序合法，手续齐全。
本项目是《**县城市公共客运发展规划》中的主要和重点实施项目，规划论证通过正在依法进行之中。
但是，上述依法进行的活动并不能彻底解决合理性的问题。首先，社会各界对投入公交车数量和线路布局科学性还持有怀疑的态度，车辆数少了不能满足需求，车辆数多了不但拥堵、浪费，还增加相关经营者成本压力、竞争压力，线路布局不科学不能保证服务效果。二是城市公交车经营权如果实施竞价拍卖的特许经营方式，获得竞标的城市客运经营者会把竞价成本转移到广大乘车群众头上，其公益服务效能会大打折扣；三是**县城的街道环境不容乐观，新增开公交车后势必会增加站点、站台、停车位、停靠点建设的难度，给城市交通流畅通带来影响，如果上诉问题在项目实施过程出现，就会给社会群众造成是否合理的怀疑。初步估计，上述问题应该受到重视。
（2）本项目是实施城市规划的需要
城市公交车开通项目在**尚属首次，这是城市功能设施完善的一个重要标志，近年来，县委、政府高度重视城市建设与管理，城市面貌焕然一新、城区范围不断扩大，群众对乘车出行的需求也越来越大，完善的城市公交系统，不但方便居民出行，也能缓解城市通路拥堵问题，是提高城市品位，建设和谐社会的有效途径。
2、项目可能造成环境破坏的风险
风险内容：城市公交车开通项目需征用部分街道、公路旁土地，用于站台、站牌、停发车场建设，可能会对被征地造成一定程度的破坏。在建设期内项目的施工会对行道树、卫生、噪声环境等方面产生一定程度的不利影响。
风险评价：项目造成环境破坏的风险很小
城市公交车开通项目的相关基础配套设施中，除停发车场占地面积大外，其它站点、站台设施用地面积小，且相关设施设计和用料都要求达到相应国家标准，并以突出低碳、环保、简洁、美观为基本条件，公交车必须采购符合最新排放标准的客车，并经检测合格。由此认为，项目造成的环境风险很小。
3、相关利益群体抵制项目的风险
风险内容：由于公交车开通涉及城市主出租车、部分班线客车经营者的的切身利益，因此在公交车投放问题上这两部分群体往往会与政府和公交车经营者站在对立面，以各种形式抵制公交车投入运营，他们最敏感、最担忧的问题是市场竞争加剧、市场份额减少、经营效益降低，特别是对那些通过私下非法高价倒买车辆经营权的经营者，因投资成本巨大，短时间无法回收，市场竞争的加剧造成的影响损失更大。
风险评价：城市出租车群体抵制公交车投放的风险中等，项目二期实施后，乡镇班线客车经营者抵制公交车投放风险较大。
为了赢得群众对公交车开通项目的支持，**县城市客运管理局已经开展社会民意调研活动，通过市场考察、走访出租车、班线客车经营企业及相关经营者，进行网络民意调查，同时做好相关政策法规宣贯，分析讲解城市公交车投放的必要性，通过耐心细致的工作，部分出租车企业认为城市扩容后，出租车经营范围也扩大了，增加公交车后利益影响不大，抵触和抵制行为应该不强烈，部分班线客车企业表示要参加公交车经营权竞争；目前，因为我县城市出租车经营模式和班线客车经营模式多为挂靠经营，所谓的客车承包人实际是车辆挂靠业户，是车辆的实际控制人，部分挂靠企业自身管理不规范，平时服务不到位，根本关不住车、管不住人，养成挂靠业户自我垄断经营意识，以班线客车经营者表现最为强烈，公交车投放对挂靠业户的利益始终是一种利害因素，难免会产生抵触情绪和抵制行为，引发集体上访、堵车、停运、罢运等群体性事件。由此认为，城市公交车开通项目遭城市出租车群体抵制的风险中等，遭乡镇班线客车经营者抵制的风险较大。
（四）城市公交车开通项目社会稳定风险的综合评价
上文已对城市公交车开通项目可能引发的不利于社会稳定的三大类风险可能性大小进行了单项评价，为便于度量该项目整体风险的大小，应对各类风险的可能性大小进行量化，然后得到项目的综合风险大小。量化办法、标准和步骤如下：
1、根据专项工作小组意见和民意调研结果确定每类风险因素的权重，取值范围为[0，1]，取值越大表示某类风险在所有风险中的重要性越大。
2、确定风险可能性大小的等级值，风险共划分为5个等级（很小、较小、中等、较大、很大），等级值按风险可能性由小至大分别取值为0.2，0.4，0.6，0.8，1.0。
3、将每类风险因素的权重与等级值相乘，求出该类风险因素的得分（即），把各类风险的得分加总求和即得到综合风险的分值，即。综合风险的分值越高，说明项目的风险越大。
一般而言，综合风险分值为0.2--0.4时，表示该项目风险低，有引发个体矛盾冲突的可能；分值为0.41--0.7时，表示该项目风险中等，有引发一般性群体性事件的可能；分值为0.71--1.0时，表示该项目风险高，有引发大规模群体性事件的可能。本项目综合风险值求取见下表。
表 3 项目风险综合评价
风险类别
风险权重（）
风险发生的可能性（）

很小
0.2
较小
0.4
中等
0.6
较大
0.8
很大
1.0
项目合理性遭质疑的风险
0.3

√

0.12
项目可能造成环境破坏的风险
0.15
√

0.03
相关利益群体抵制项目的风险
0.6

√

0.48
综合风险
0.63
从表3可看出，城市公交车开通项目可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0.63，风险程度中等，意味着项目实施过程中可能出现一般性群体性事件，并不排除会引发较大规模群体性事件的可能。
四、拟定和已经采取的风险防范措施
根据对项目可能诱发的风险及其评价，我们采取了下述风险防范措施。
（一）注重对城市出租车、相关班线客车经营群体合法利益的保护
一是根据相关法律法规的强制性，规定结合实际县情，及时制订出台《**县城市公共客运管理实施细则》，从制度上规范城市公共客运车辆经营行为、服务标准，减少客运纠纷，保障相关经营者合法权益。
二是通过政府牵头，积极协调道路运输管理部门，针对与城市公交车线路相重叠的客运班线进行清理，了解班线客车经营权期限截止时间、班线客车所属企业、班线客车经营业户、企业与经营业户的合伙关系与合作时间，班线运力运量情况，班线客车合法投资成本资料等，作为公交车投放后班线客车改造的基础依据，原则上保证班线客车经营者在经营期限内的合法利益不受损失。并通过社会公告公示，对经营权到期后的班线客车不再延期经营和更新投放，改由城市公交车替代。
三是对城市公共客运车辆的经营范围必须实行公交车、出租车同等条件对待，以此扩大出租车经营服务范围，增加出租车经营收益，减少竞争矛盾。
四是对与公交车有线路重叠的客运班线客车，采取适当延伸、调整线路、合理绕行等方式，解决班线客车经营者继续经营问题。
五是优先接纳符合条件城市出租车、班线客车从业人员及其家属到公交车公司就业，解决因市场竞争加剧的就业难问题。
六是是做好及时兑现国家对城市出租车、农村班线客车经营者的各项补贴工作，保证在规定时间内将补贴发到经营者手中，缓解其经营成本压力。
七是加大对非法客运车辆的打击力度，维护客运市场秩序，减少不正当竞争给城市出租车和班线客车带来的经营效益危害。
八是做好出租车和班线客车经营者及从业人员的政策法规宣贯工作，营造“公交优先就是市民优先”的大环境氛围，积极受理和解决有关经营投诉和纠纷，妥善化解各类矛盾。
九是鼓励出租车经营者走真正的公司化、集约化、规范化之路，提高服务水平，以提升抗市场风险能力，不断增加经营效益。
（二）减少城市公共交通基础设施建设施工和公交车运营期间的扰民
在县住建、城管、供电、供水、通信、环保等部门的支持下，严格要求和监督施工单位文明施工，减少扰民，采取下列措施：施工过程中所产生的垃圾、废水、废气等有可能污染周围环境的，应采取相应措施及时处理，不可随意倾倒、排放；施工现场车辆进出场时，要避开每日上、下班（学）时段，不要造成施工现场周围交通不畅或发生事故；公交车在运营期间，不得在城区高音鸣笛、不得乱停乱放、不得随意调头、不得闯红灯。
（三） 科学发展，循序渐进，分期投放公交车
严格按照《**县城市公共客运发展规划》的规定，分期投放公交车，一是给予相关利害关系的经营者有充分调整准备的时间，让其从时间上有一个接受理解的过程；二是根据县城区建设改造的进程，先内后外，先近后远，成熟一条线路，投放一线公交车，逐步发展，减少公交车空驶率和耗损率，减轻公交车经营者经营及管理成本压力。
（四）保障项目全过程治安安全
**县城市客运管理局在线交通运输局领导下，紧密联系和依靠县人民政府、**县公安局，采取以预防为主的治安防范措施，制定突发性事件应急处突预案。一是确保获得上级部门经营权审批后投入公交车，并以服务质量和安全生产管理措施为主要考核标准，通过招投标办法，选定的中标者，确保公交车投入运营后能发挥服务社会的最大效能，得到广大群众的认可；二是确需强制投入运营的，协调公安、交警、运管等单位维持秩序，对发生的不稳定事件及时有效处置，避免发生因经营纠纷而引发打架、堵塞交通灯治安案件。三是公安部门加强综合治理工作，加大公交车停车场的巡逻保护力度，防止故意破坏车辆行为发生。四是制定突发性事件应急处突预案，按照“早发现、早报告、早处理”原则，密切关注极出租车、班线车经营者可能引发的上访、闹访、煽动群众、示威等动向，第一时间采取教育、说服、化解等措施，将问题消除在萌芽状态。
四、下一步风险防范方案
尽管城市公交车开通项目发生不利于社会稳定的风险程度介于较小和中等之间，但并不意味着公交车投放开通会一帆风顺，仍要注意实施过程中可能出现的个体矛盾冲突的防范，并随时戒备和监控项目进展中可能出现的风险发生。
1、继续加强公交优先政策的宣传，营造良好的社会舆论氛围。
要通过电视、广播、报纸能多种新闻媒体，宣传发展城市公共交通是实践“三个代表”重要思想、贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设节约型社会、促进城市持续健康发展的重要举措，是提高城市交通资源利用效率、有效缓解城市交通拥堵的重要手段，是一项便民利民的公益性事业。尽管短期内会给相关经营者带来利益竞争损失，但公交车的开通，最大多数的群众是最大的受益者。因此，有必要继续加强公交优先的宣传，舆论先行。
2、创新思路，以人为本，创建和谐公交
     在城市公交车开通项目工作中，要不断创新工作思路，科学策划运营方案，多到周边县市考察，借鉴成功经验，分析失败原因，千方百计让公交车开得通、跑得起、服务好、能维持。
监督城市公交车经营者落实安全生产和生产经营两个主体责任，抓好公交车安全和服务质量管理，全面执行国家有关公交车公益服务的指令性政策，让公交车得到普遍的社会认同，得到最大多数的群众支持。
3、加强风险预警，做好征地拆迁现场维稳工作
建立风险预警制度，对公交车开通过程中发生的不稳定因素进行每日排查，完善应急处突预案，一旦发生突发事件或是出现发现不稳定隐患的苗头后，各方力量和人员都能立即投入到位，各司其职，有条不紊开展工作；涉及单位的主要领导要亲临现场，对能解决的问题要现场给予承诺和答复，确保事态不扩大，把不稳定因素的影响控制在最小范围内。
4、加强监管、廉洁自律，预防腐败的发生
在城市公共交通基础设施建设和城市公交车采购上，除实施质量、标准的严格监管外，不得干涉企业采购设施设备和车辆的行为；在公交车经营权招投标过程中，不得接受投标人贿赂，不得在公交车开通项目中出现“吃、拿、卡、要”等违规违纪行为。

五、结论
本报告对城市公交车开通项目实施过程中可能发生的社会稳定风险进行了识别与评价，结论如下：
城市公交车开通项目可能会引发3类不利于社会稳定的风险，这3类风险发生的可能性大小评价结果分别是：
第1类风险：项目合理性遭质疑的风险，该类风险发生的可能性较小；
第2类风险：项目可能造成环境破坏的风险，该类风险发生的可能性很小；
第3类风险；相关利益群体抵制项目的风险，该类风险发生的可能性为中等，有引发一般性群体性事件的可能。
综合评价，城市公交车项目社会稳定有一定风险程度，处于较小和中等之间，不排除有发生一般性群体事件冲突的可能。
目前已经采取的和下一步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。但其效果的好坏，取决于政府决策和这些防范措施执行力度大小的影响。
建议县人民政府尽快审核通过《**县城市公共客运发展规划》，并出台强有力的措施性文件，责成和协调住建、公安、交通等部门主动参与，共同制定相应处置措施，确保责任到人，措施执有力。
注：本评价仅供参考。
目 录

一、项目概况............................... .......... 1
二、可能存在的社会稳定风险内容及其评价....................
（一）社会稳定风险内涵 ................... ..........
（二）开通城市公交车的社会稳定风险内涵及其成因
（三）社会稳定风险内容及其评价
（四）城市公交车开通项目社会稳定风险的综合评价
三、拟定和已经采取的风险防范措施
（一）注重对出租车、班线客车经营者合法利益的保护
（二）减少城市公共交通基础设施建设施工和公交车运营期间的扰民 .........
（三）科学安排，循序渐进，分期投放公交车
（四）保障项目全过程治安安全
四、下一步风险防范方案
五、结论