新客站周边储备用地征地拆迁项目社会稳定风险评估报告-(2).doc

广州市土地开发中心 广州新客站征地拆迁项目社会稳定风险评估报告

广州新客站周边储备用地
征地拆迁项目（一期）
社会稳定风险评估报告

广 州 市 土 地 开 发 中 心
二O一O年四月

目 录

一、项目概况 1
二、本项目社会稳定风险内容及其评价
（一）社会稳定风险内涵
（二）征地拆迁引发的社会稳定风险内涵及其成因
（三）本项目社会稳定风险内容及其评价
（四）新客站项目（一期）社会稳定风险的综合评价
三、已经和正在采取的风险防范措施
（一）注重对农民切身利益的保护
（二）科学安排和监管补偿资金使用
（三）减少施工期间的扰民
（四）保障项目全过程治安安全
四、下步风险防范方案
五、结论

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广州市委维稳工作办公室、广州市国土房产局：
根据“中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅印发《关于对重大事项进行社会稳定风险评估的实施意见（试行）的通知”（穗办[2009]22号）、广州市土地开发中心重大事项社会稳定风险评估工作方案等文件规定，对“有可能在较大范围内对人民群众生产、生活造成影响的市政规划、重大工程项目建设和环境建设”等，必须列入社会稳定风险评估的范围。
广州市土地开发中心是广州市国土房管局社会稳定风险评估工作试点示范单位，与中心职能相关的征地、拆迁、出让、工程管理等皆有可能引发矛盾纠纷，所以必须对这些重大事项及其潜在风险进行先期预测、先期研判、先期介入、先期化解，在了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的基础之上，实现科学决策、民主决策、依法决策，切实维护最广大人民群众的根本利益。
按照上述要求，广州市土地开发中心作为责任单位，及时组建了评估工作领导小组和工作小组，吸收了有关社会机构、高等院校部分专家，对“广州新客站周边储备用地征地拆迁项目（一期）”（以下简称新客站项目，非指新客站交通工程项目）进行了全面的、认真的社会稳定风险评估，形成了社会稳定风险评估报告如下。

一、项 目 概 况
广州铁路新客站周边储备用地项目（以下简称新客站项目）位于广州番禺钟村镇，东起105国道，南至屏山涌，西至幸福涌，距市中心约17公里，距佛山市城区约19公里，集交通枢纽服务中心、区域商业贸易服务中心、公共服务中心为一体，规划定位为以交通枢纽为中心功能的生态型城市组团。

图1 广州市新客站周边土地储备项目规划图
本项目拟征地面积469.5457公顷，征地范围包括钟村二村、钟村三村、钟村四村、石壁一村、石壁三村、石壁四村、韦涌村、大洲村、屏山一村、胜石村10个村集体的土地。项目分两期进行，一期核心区征地302.3193公顷，其中占用耕地0.8729公顷，目前已完成规划编制和用地报批工作；二期拟征地167.2264公顷，用地手续正处于报批之中。本报告仅对一期核心区征地302.3193公顷土地的征地补偿等社会稳定风险评估。
表1 广州新客站一期建设拟征（占）地土地权属情况汇总表
（单位：公顷）
序 号
土地权利人
权属性质
征 （占） 地 面 积
土地面积
其中：耕地
1
广州市番禺区钟村镇钟村二村农民集体
集 体
4.5583
0.0000
2
广州市番禺区钟村镇钟村三村农民集体
集 体
4.7664
0.0000
3
广州市番禺区钟村镇钟村四村农民集体
集 体
12.3209
0.0000
4
广州市番禺区钟村镇石壁一村农民集体
集 体
30.8905
0.0000
5
广州市番禺区钟村镇石壁三村农民集体
集 体
4.3937
0.0000
6
广州市番禺区钟村镇石壁四村农民集体
集 体
140.1350
0.5228
7
广州市番禺区钟村镇韦涌村农民集体
集 体
83.0780
0.3501
8
广州市番禺区钟村镇大洲村农民集体
集 体
20.5558
0.0000
9
广州市番禺区钟村镇屏山一村农民集体
集 体
0.0471
0.0000
10
广州市番禺区钟村镇胜石村飞地农民集体
集 体
1.5736
0.0000
合 计
302.3193
0.8729

二、可能存在的风险及其评价
（一）社会稳定风险内涵
社会稳定风险，广义上是指一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，是一类基础性、深层次、结构性的潜在危害因素，对社会的安全运行和健康发展会构成严重的威胁。一旦这种可能性变成现实性，社会风险就会转变成公共危机。广义的社会风险是一个抽象的概念，它涵盖了生态环境领域、政治领域、经济领域、社会领域和文化领域的各种风险因素。在狭义上，社会风险是指由于所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等社会因素引起的风险，仅指社会领域的风险。

（二）征地拆迁引发的社会稳定风险内涵及其成因
征地拆迁引发的社会稳定风险，即政府在执行征地拆迁决策、实施征地拆迁的过程中给人民群众的生活、生产、生命、财产等与其切实利益相关的各个方面造成的负面影响和损失的可能性。
征地拆迁对原农村集体及其成员的生产、生活、精神等方面造成严重影响，这些影响是多方面的：失去收益性物业、失去农业工作机会、失去宅基地及住宅、失去赖以为生的土地、原有生活方式和邻里关系改变、产生失落感、剥夺感等。另外，不同历史年代之间、不同区域之间、不同征地性质之间的不同补偿标准和方式，有可能导致群众对比甚至盲目攀比，造成误解，产生不公平感等。
因城市征地拆迁需要而迁出原居住地的被拆迁人，在理论上被称之为“引致移民”，又称之为非自愿移民。与主动移民不同，引致移民的被动性本身即具有一种无奈与悲壮的色彩。为了公共利益的需要，他们失去土地，拆迁时不得不离开家园，失去原有的生存空间，去适应一个新的未知环境。引发征地拆迁社会稳定风险的原因，分析如下：
1、征地拆迁的强制性
在我国，征地拆迁基本上是政府行为而不是市场行为，由政府发布公告、组织与实施，政府行为常带有一定的强制性，这样做利于保证工程建设进度要求。土地征收在对农民进行合理补偿的前提下进行，不以农民自愿和同意为条件。其产生的负面作用也是不容忽视的。
2、补偿补偿不足
土地的价值具有很强的区域性，不同的区位土地价值相差显著。随着城市化的演进和城市的不断扩张，城市边界土地升值明显，农民对土地升值的预期加强，“惜地”思想普遍，要价和附带条件越来越高。同时，基于我国目前的征地补偿标准，广州市的补偿标准尽管和90年代相比有了巨大的增加，但是由于实行的不是市场价，所以很难赶上土地价值增长的步伐，和农民的不断增加的要求和欲望相比，征地补偿常常显得不高。
3、补偿安置中的社会保障力度不够
失地农民的基本生活、基本医疗等生存性的需要应该得到尊重和保护，政府是责任主体，有关保险机构是实施主体，但是社会保险需要资金的投入。所以如果没有筹集足够的资金或者资金被挪用，被征地拆迁农民的社会保障措施将会落空。另外，失业人口数量的增加，缺乏失业保险和就业培训，可能诱发社会不稳定因素。
4.征地拆迁带来的破坏性
当人们耕种的土地被征用、被迫迁移时，其原有的生产系统将遭受破坏，大量有收益的土地和其它有收益的生产资料将会丧失，收入来源减少；教育和医疗保健等福利设施及服务短期内将有可能恶化；社会关系网解体。这种破坏性将影响区域内的社会经济发展．影响被拆迁人的生产生活水平的提高。
5、补偿不公平等其它原因
不同历史年代之间、不同区域之间、不同征地性质之间的不同补偿标准和方式，有可能导致群众相互对比甚至盲目攀比，造成误解，产生不公平感。另外，政府征地程序不到位、粗暴施工、村集体使用和分配补偿费不当等都可能诱发社会稳定风险。
（三）本项目社会稳定风险内容及其评价
在征地拆迁过程中，社会稳定风险衍生于相关利益群体对征地拆迁项目的抗拒，这种抗拒有多种表现形式，如上访、留置原地拒绝拆迁、暴力对抗甚至群体示威等。因此，对征地拆迁项目所涉及的影响社会稳定的风险进行界定，应认真分析征地拆迁实施后群众可能引发的异议、遭遇到的损失或不适，这些异议、损失或不适即为引起社会不稳定的风险。在识别了广州新客站征地拆迁项目可能面临的六大类社会稳定风险的基础上，对上述六大类风险发生的可能性大小分别进行定性评价。为便于评价表述准确，本报告把风险发生可能性的大小划分成5个等级，可能性由小至大依次表述为：很小、较小、中等、较大、很大，并根据专家经验以及对征地拆迁相关利益群体的民意调研结果，界定各类风险发生可能性的大小。
根据对征地拆迁项目实施过程中易发生的社会风险的经验判断，并结合广州市新客站征地拆迁项目的具体情形，新客站项目可能会诱发的异议、损失或不适等诸多社会风险及其评价主要如下：
1、项目合法性、合理性遭质疑的风险
风险内容：该项目的决策是否与现行政策、法律、法规相抵触，是否有充分的政策、法律依据；该项目是否坚持严格的审查审批和报批程序；是否经过严谨科学的可行性研究论证，是否充分考虑到时间、空间、人力、物力、财力等制约因素；建设方案是否具体、详实，配套措施是否完善。
风险评价：项目合理性风险较小，而其合法性会受到质疑，风险较大
（1）本项目合法，手续完备，程序完备
本项目经过充分可行性论证，严格按照土地管理法律法规和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、国土资源部《建设项目用地预审管理办法》(国土资源部第27号令)、《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》(国土资发[2004]237号)、国土资源部办公厅《关于（广州市征地制度改革试点方案）的复函》（国土资厅函[2003]196号）等有关规定办理用地报批手续，程序合法，手续齐全。
整个项目已取得用地规划许可证（穗规地证[2008]10号）、用地地红线图、纳入2009年政府储备计划（穗发改[2009]5号），征地拆迁程序正在按照土地管理法、城市拆迁安置补偿条例等有关法律，按部就班依法进行之中。
但是，上述依法进行的活动并不能彻底解决合法性的问题。首先，社会各界对土地储备尤其是储备市郊农地的合法性还持有怀疑的态度。其次，新客站周边项目属于经营性的综合土地开发，用途不完全属于我国土地法律规定的公益性征地范围，如果用于住宅、商业等非公益用途，其合法性必将被质疑。最后，新客站工程建成后，周围土地升值巨大，加之如果公开出让被储备土地时价格高昂，那么农民的失落感将增加，对征地的合法性会怀疑。初步估算，上述问题应该受到重视。
（2）本项目符合区域经济发展需要
新客站地区位于广州都会区与佛山中心城区之间，是两个城市相互联系并与东部东莞相连的必经之处，尤其是周边港澳等外向型企业较多，因此具有得天独厚发展珠三角多种产品销售、展示、物流等经营服务功能的条件，同时可营造周边地区中小企业管理总部的商务活动和城市旅游功能，对于房地开发经营具有一定的吸引力。由于道路交通等基础设施的改善，对于周边工业发展同样具有较强的推动力。从城市经营出发，新客站地区的合理发展，整合周边市场资源，具有推进城市经济和规划建设的显著作用。同时，因发展影响而言，新客站地区的开发建设，是广佛都市圈发展的又一重要启动点，不仅有利于都市圈进一步的合作交流，而且有利于广州“西联、南拓”城市空间拓展和城市建设的战略意图。
（3）本项目是实施城市规划的需要
广州新客站周边地区开发是广州新客站运营的重要配套项目和广州市“南拓”重要区域，现已经完成了规划编制和核心区域3.02平方公里的用地报批工作。按照规划，区内将发展出5个规划功能区，即综合商务区、商务居住区、商贸区、物流区和农业观光区。所以未来几年将进行规划落实的工作，在基础设施先期投入之后，土地出让及开发将视市场情况伺机而动。
（4）本项目是经营城市，回收土地增值，加快城市建设的需要
政府对新客站地区的巨大基础设施投资，提升了整个区域土地的总体价值。这些土地增值应该收归政府，用于未来的城市基础设施投入和建设。回收土地增值的最好途径就是在规划的安排下，先行将周边土地加以储备和初步的一级开发，变成熟地后推向市场。这样，政府在城市建设方面的资金才会形成良性循环，取得更好的效益和更高的效率。
2、项目可能造成环境破坏的风险
风险内容：新客站项目需征用大量农田，把农田变成建设用地，可能会对当地的生态和景观造成一定程度的破坏。在建设期内项目的施工会对地表水、空气、噪声环境等方面产生一定程度的不利影响。施工过程中会产生大量粉尘，施工机械会有作业噪声，施工机械燃油或机油渗漏会引起油污染，施工物堆料场受降雨冲刷会引起地表径流污染，施工营地生活污水未经处理直排或生活垃圾随意抛弃会引起污染。大型挖掘机械及运土车辆对道路的损坏和环境卫生的破坏的现象将不同程度的存在。另外，项目在运营期可能也会对周边环境造成一定程度的影响。
风险评价：项目造成环境破坏的风险很小
新客站项目选址处于广州市城市总体规划的生态廊道内，该地区以绿色为主基调，通过适度控制开发规模，并通过建构网络式的绿色系统，较易实现地区生态系统的恢复更新。新客站地区现有的生态条件优越，约89平方公里范围内丘陵较多（有飘峰山、大夫山以及滴水岩森林公园），鱼塘密布、河网水系发达。新客站作为广州生态走廊的重要节点，兼顾生态和经济效益，车站广场绿地指标不低于35％。
另外，为了保护原生态环境，铁路将建设为高架路，火车将从地面上空“飞过”。高架铁路南北向穿越规划区，规划在铁路两侧建设约80米宽的绿化防护带，构成地区最具特色的开敞绿色走廊，成为地区的绿色防护轴。根据规划，新客站周边拟建农业观光区。农业观光区主要位于东新高速公路的两侧，保留现有的苗圃农场和养鱼塘，近期改造成农业观光旅游区，发展以岭南水乡绿色观光旅游为主线的功能区。远期在东新高速公路的西侧，利用现有的河涌规划带状体育公园和休闲公园。可见，本项目建成后，不仅不会破坏当地环境，还能进一步提升周边区域的生态环境质量。
3、群众抵制征地拆迁的风险
风险内容：由于征地拆迁涉及群众的切身利益，加上群众对征地拆迁的政策缺乏理解，因此在征地拆迁问题上群众往往会与政府站在对立面，以各种形式抵制征地拆迁。征地拆迁项目中群众最敏感、最担忧的问题是失去土地。新客站项目要征收大量土地，其中一期工程征用的302.3193公顷土地全部是农地，包括大量的养殖水面和园地。这些农用地在承包户的良好管理和经营之下，能获得较高的持续的效益。征收农地不仅会使当地群众人均农地面积减少，而且对那些已经进行大量投资的承包户的收入造成巨大影响。
农地是当地居民的主要生产资料，失去农地对当地居民的日常生活和农业生产都会产生严重的影响。有研究资料表明：对于从事农业生产的家庭来说，失去土地所产生的后果通常比失去房屋要严重的多。另外，保留下来的农地可能也会受到项目的各种影响而质量下降。因此，当征地会导致当地群众土地面积减少并危及其生存时，群众可能会对征地拆迁项目产生强烈的排斥和抵触情绪，这种负面情绪一经积累有可能演变为激烈的抵制行动，从而影响社会稳定。
项目二期涉及的房屋拆迁需要大量农民住宅的拆除和搬迁，对其生活会造成一些不便和冲击。如果补偿不合理，即使是少数农户不满意，也有可能影响项目的进度和社会的不稳定。另外，原有集体建设用地的使用给集体和农民带来了租金收益短期内可能会失去，从而影响收入水平的提高。
风险评价：群众抵制征地拆迁的风险较小。
为了赢得群众对新客站征地项目的支持，土地管理部门已在一期项目征地过程中摸索出了一套成熟的做法，有效地化解了群众对征地项目的不理解、不支持。在一期项目中，一线动迁工作人员高度负责，主动放弃自己的节假日休息时间，积极与被征地群众联系沟通，向村社解答各项征地问题，宣传项目建设意义和征地政策；同时对关系到群众切身利益的补偿数据，一丝不苟，反复核对，积极帮助村民解决力所能及的补偿问题，顺利、高效推进了征地工作。一期项目征地工作的顺利开展为二期项目的征地积累了经验，打下了较好的群众基础。
新客站项目一期采取了多项利民措施。主要体现如下。一是严格按照市、区有关土地征收补偿标准对农民进行补偿。见下表2。
表2按地类分补偿标准统计（前三年年产值平均为7584.33元/亩）
地类
补偿
养殖
水面
水田
园地
林草地
建设
用地
其他
农用地
未利
用地
土地补偿费倍数
12
10
7
7
8
7
4
安置补助费倍数
6
6
5
5
0
5
0
总计倍数
18
16
12
12
8
12
4
二是根据《土地管理法》第五十条的规定，为壮大被征地农村集体经济组织的经济实力，政府将为每个村集体另外补偿一笔资金用于发展集体经济，如石壁四村将可以获得1182.9万元的补偿。
三是对群众最关心的留用地问题也考虑周全，最大限度地保护群众的利益。考虑到周边土地升值的因素，广州市土地开发中心制定了预留60%留用地用于商业开发的方案，力求让农民分享到新客站项目带来的收益；在办理项目用地报批时，将留用地同时打包上报并得到了批复；在一期用地指标得到批复后，立即组织二期用地（基本为另40%的留用地）指标的申报工作。
目前，已经获得规划部门的留地规划批准（关于申请办理广州新客站地区经营性用地规划许可证问题的复函（穗规函[2008]551号）），国土部门相应就选址制定了方案。确定了留用地界线和规模，制作了选址方案图。共有680.22亩土地被确定为留用地，且地段较好，按目前的市场价格粗略估算，其价值高达9亿元以上。这些土地将成为全体农民所有的共同财产。
这些做法让农民得到了实惠，切实感受到了政府征地为农民的诚意，从最初的抗拒变成了现在的欢迎。10个村中全部书面出具了“关于工作新客站周边储备用地项目免于听证的函”，对《征收土地方案》的征地补偿标准及安置方案，各村经村民代表或村民委员会三分之二以上同意放弃听证。由此认为，新客站项目遭群众抵制的风险很小。
4、群众对生活环境变化的不适风险
风险内容：新客站项目所在地是一片广袤的农田，当地居民以务农为主，乡村氛围浓厚。新客站地区的综合开发将打破当地居民的生存现状，使得村民与外界的联系更加密切，并在一定程度上受到外界的干扰，从而造成居民内心的不安与担忧。另外，本项目的二期工程或会引起居民迁移，进行异地安置。异地安置会使长期形成的邻里关系解体，不得不重新组建并适应新的社会关系网络，这些都会使被拆迁居民在短期内感到惶恐和不适。
风险评价：群众对生活环境变化的不适风险较小。
新客站一期项目征用大量农地，村民人均土地面积减少，这意味着村民以农耕为主的生存方式将会面临改变，在变化的环境中转而寻求新的谋生机会。同时，新客站的落成后带来的庞大交通流和人流也会打破村庄以往的宁静，让村民感到不适应。不过，这种不适应仅仅是短期的，随着新客站周边配套设施的建成，村民的生活、就业、出行等条件将得到明显改善，并能长期从新客站所带动的城市化进程中受益。
新客站所在地钟村镇原是一片工地和农村，随着新客站的建成，这里将成为一个新的城市中心区域。按照规划，新客站5公里半径范围内主要分3个圈层：第一圈层的空间范围是以车站为中心约600米半径范围，主要的功能分区是交通配套和服务业，主要包括酒店、餐饮、商贸、咨询、旅游和信息业等；第二圈层是车站1500米半径范围，功能逐步多元化，出现居住、管理、行政办公、文化和部分专业市场；第三圈层则是以车站5公里半径范围作为一般开发区、拓展区。从规划文件中可以看出，新客站项目会带动周边饮食、交通、通信、宾馆等各类配套设施的建设，这无疑为当地村民的生活提供了便利，并能创造许多新的就业机会。
由此可见，在新客站的“吸管效应”作用下，周边区域的经济地位将会得到明显提升，而这一过程的直接受益者将是当地的居民。据现场调研，距离新客运站不到1公里的石壁四村已率先尝到了新客站好处的“头啖汤”。该村村民在通往新客站的马路两边修建了许多新的档口，档口租金每月见涨，让村民实实在在感到了新客站带来的“利是”。
5、群众对生活保障担忧的风险
风险内容：新客站要占用大量农地，当地村民赖以生存的土地面积减少，在安置时又采用货币安置方式，虽在短期内村民生活可以为继，但从长期来看土地的减少弱化了村民的持续生存能力，使村民对未来的生活保障感到担忧。新客站二期工程可能会涉及到居民的拆迁安置，采用异地安置方式会使被拆迁户中的部分兼业打工者失去原来打工的机会，造成暂时性的失业，从而使其面临生存的压力。
风险评价：群众对生活保障担忧的风险很小。
本项目在实现公共利益的同时，兼顾被征地村民的利益，把村民的短期需要和长远利益结合起来综合考虑。为了弥补村民的失地损失，本项目已严格依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《广东省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第三十条、国土资源部《关于引发（关于完善征地补偿安置制度的指导意见）的通知》（国土资发[2004]238号）、《广州市番禺区征用土地补偿费用计算暂行办法》（番府[2001]89号）和《关于对（广州市番禺区征用土地补偿费用计算暂行办法）中地上附着物及青苗补偿标准进行调整的通知》（番国房字[2003]452号）等有关规定拟定了征地补偿方案，并组织召开听证会，补偿方案的合理性得到了群众认可。
6、项目可能引发社会矛盾的风险
风险内容：新客站在征地拆迁过程中，当地个别居民可能会因为对补偿方案的不满意而成为“钉子户”，拒绝征地、抵制拆迁。新客站在施工过程中可能会对当地居民带来干扰，影响其正常的生活与通行，因此有可能引发居民的不满情绪。另外，不排除有民间组织通过收买当地居民的补偿“权利”而介入反征地拆迁活动，滋事生非，干扰项目进展，并从中牟利。
风险评价：项目可能引发的社会治安风险较小
本项目征地拆迁工作精心布置，组织严密，在征地拆迁过程中尽量做到不引发、少引发村民的不满情绪，以情感人，以理服人。早在征地工作开展之初，市土地开发中心就会同番禺区政府、番禺区国土房管局、番禺区土地开发中心对征地工作周密谋划、精心组织，积极推进。在制定征地补偿方案时，召开听证会，反复征求被征地群众的意见和建议，尽可能使补偿方案更完善、更合理。补偿方案确定后，又迅速印成小册子开展宣传教育，针对村民所提意见和关心的问题，以问答形式编制成资料，派发至各家各户。在各村设立征地拆迁政策法规流动咨询点，现场解答村民对补偿方案的疑问。对抵触情绪较大的村民，采用“换位”思考方式尽力解决他们的实际问题，消除其对抗心理。另外，针对社会上偶发的与本项目征地有关的零星失实评价，充分利用电视台、电台、报纸等新闻媒体进行正面报道，消除误解，引导舆论支持征地拆迁。

（四）新客站项目（一期）社会稳定风险的综合评价
上文已对新客站征地拆迁项目可能引发的不利于社会稳定的六大类风险可能性大小进行了单项评价，为便于度量该项目整体风险的大小，有必要对各类风险的可能性大小进行量化，然后得到项目的
综合风险大小。
首先根据专家经验和民意调研结果确定每类风险因素的权重，取值范围为[0，1]，取值越大表示某类风险在所有风险中的重要性越大。其次确定风险可能性大小的等级值，上文已将风险划分为5个等级（很小、较小、中等、较大、很大），等级值按风险可能性由小至大分别取值为0.2，0.4，0.6，0.8，1.0。然后将每类风险因素的权重与等级值相乘，求出该类风险因素的得分（即），把各类风险的得分加总求和即得到综合风险的分值，即。综合风险的分值越高，说明项目的风险越大。一般而言，综合风险分值为0.2~0.4时，表示该项目风险低，有引发个体矛盾冲突的可能；分值为0.41~0.7时，表示该项目风险中等，有引发一般性群体性事件的可能；分值为0.71~1.0时，表示该项目风险高，有引发大规模群体性事件的可能。本项目综合风险值求取见下表。

表 3. 项目风险综合评价
风险类别
风险权重（）
风险发生的可能性（）

很小
0.2
较小
0.4
中等
0.6
较大
0.8
很大
1.0
项目合法性、合理性遭质疑的风险
0.15

√

0.12
项目可能造成环境破坏的风险
0.15
√

0.03
群众抵制征地拆迁的风险
0.20
√

0.04
群众对生活环境变化的不适风险
0.10

√

0.04
群众对生活保障担忧的风险
0.20
√

0.04
项目可能引发社会矛盾的风险
0.20

√

0.08
综合风险
0.35
从表3可看出，新客站项目可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0.35，风险程度低，意味着项目实施过程中出现群体性事件的可能性不大，但不排除会发生个体矛盾冲突的可能。

四、已经和正在采取的风险防范措施

根据对项目可能诱发的风险及其评价，我们采取了下述风险防范措施。
（一）注重对农民切身利益的保护
一是严格执行土地补偿标准。根据征收土地预公告（穗番国土预征[2008]5号）对本次征地的安置途径做的规定：1、以货币方式支付安置补助费安置被征地农民；2、支付社会保障金，购买社会保险；3、15%村留用地安置和复建房安置。按照这个规定的精神我们制定了补偿安置方案，为了确保项目的顺利进行，在具体操作的时候，本着有利于保护农民切身利益的角度，制定标准时，取高舍低。
二是做好农民进社保工作。在征地补偿安置方案出台后，结合各村实际，制定了“关于新客站周边储备用地项目被征地农民养老保险方案”，向各村送达了听证告知书。涉及的被征地农民实施社会养老保险，具体名单经各村民代表大会报镇人民政府核准、公示后确定；如村集体经济组织逾期未能确定名单，应向镇人民政府书面说明原因，由镇人民政府对有关情况核实后，形成书面说明报所在区劳动保障局，先办理材料报送手续。
按照穗番国土资听告字[2009]33号统计，本次征地拆迁一共需要安置10个村的村民3557名。将为村民购买社会保障金，解决村民长远的生活保障问题。在新客站项目规划用地红线尚未确定、资金尚未到位、农民社保方案尚未出台的情况下，番禺区土地开发中心申请到8000万元专项用于支付被征地农民的社保基金，得到了被征地村社及农民的高度信任和支持。截至目前，该项目已支付了约7.7亿元的征地款和社保基金款。按照社保规定，缴费标准分为五类，由农民自由选择，政府按缴费资助的最高档预留资金。
三是做好农民关心的留地落实工作，防止纠纷。留地是村集体和村民最关心的问题，事关集体经济组织按股份分红多少。留地的位置、面积已经得到了确定，相关手续需要办理。广州市土地开发中心向村集体承诺：如果3年之内不能完成手续，将按照每年每亩2000元的价格，给予村集体补偿。
（二）科学安排和监管补偿资金使用
一期征地补偿金共需66081.2万元，见表4。平均成本每亩15.02万元，225.2元/平方米（不含社保补助支出）。支付采取两种方式：前期先按预计总补偿款的80%左右先行预付至镇政府账户；后期为了防止超付，在签订协议后15个工作日拨款，该款项由各村自行安排使用。通过建立镇政府、村集体、村民代表三级资金使用和监管体制，确保资金的依法拨付和使用。
如果加上留地安置中土地货币化的部分，粗略以商业用途地面地价2626元/平方米计算，680.22亩留用土地价值为11.9亿元。那么一期征地项目综合成本为40.83万元/亩，612.48元/平方米

表4 各村获得的补偿统计汇总表（费用单位：万元，不包括社保支出）
费用
村
土地征收面积（公顷）
参保
人数
土地
补偿费
安置
补助费

青苗及地上
集体经济发展补助
合计
胜石村
1.5736
20
128.2496
90.0974
70.8
0
289.147
石壁四村
140.135
823
15887.3
7867.21
5502.3
1182.86
30439.6768
钟村四村
12.321
484
1656.341
811.98
536.4
27.5698
3032.2926
钟村二村
4.5583
277
368.83
253.336
198.9
9.365
829.4311
石壁一村
30.891
493
3437.98
1174.98
797.1
886.951
6297.005
钟村三村
4.7664
185
639.8735
309.762
204.3
15.488
1179.4232
石壁三村
4.3937
88
548.83
284.595
193.8
5.9
1033.1285
大洲村
20.5558
272
1715.3247
1105.339
862.5
73.3512
3756.9432
屏山一村
0．0471
1
6.43
3.22
2.13
0
11.775
韦涌村
83.078
914
8523.722
5094.922
3727.8
16.0477
17362.492

302.3193
3557
32912.8788
16995.4414
12096.03
2217.5327
66081.2
（三）减少施工期间的扰民
市、区两级土地开发中心和市、区、镇三级政府及职能部门密切配合，严格要求和监督施工单位文明施工，减少扰民，采取下列措施：施工过程中所产生的垃圾、废水、废气等有可能污染周围环境的，应采取相应措施及时处理，不可随意倾倒、排放；施工现场车辆进出场时，要避开每日上、下班（学）时段，不要造成施工现场周围交通不畅或发生事故等。
（四）保障项目全过程治安安全
广州市土地开发中心紧密联系和依靠番禺区和钟村镇政府，采取以预防为主的治安防范措施。一是确保补偿款到位然后进场施工，首先保证村集体和村民的切身利益。二是确需强制进场的，在补偿款到位的前提下，对现场进行证据保全，同时要求公安、民政等部门到现场维持秩序。三是公安部门在项目全过程加强综合治理工作，保持征地涉及区域日常治安环境的良好。四是密切关注极少数村民可能的因对补偿不满意引发的上访、闹访、煽动群众、示威等动向，第一时间采取教育、说服、化解等措施，将问题消除在萌芽状态。

四、下步风险防范方案
尽管新客站征地拆迁项目发生不利于社会稳定的风险程度低，但并不意味着征地拆迁项目会一帆风顺，仍要注意加强对征地拆迁实施过程中可能出现的个体矛盾冲突的防范，并随时戒备和监控征地拆迁进展中可能出现的风险发生。
1、继续加强征地拆迁政策的宣传，营造良好的社会舆论氛围。
要通过电视、广播、报纸能多种新闻媒体，宣传新客站交通工程、周边土地储备、开发项目对完善铁路网建设、拉动地方经济发展、带动周边土地升值、增加农民就业和致富机会、集体经济和物业经营将有较快增长等诸多能给农民带来长期福利改善、收入增加这些正面的影响。尽管短期内农民会有少量的利益损失或者转型期的生活不便，甚至带来感情的痛苦、焦虑等，权衡利弊，当地农民将会是最大的受益者。因此，有必要继续加强征地拆迁政策的宣传，舆论先行。
2、创新思路，讲求科学的征地拆迁方法，以人为本，促进和谐拆迁
     在征地拆迁过程中要不断创新工作思路，讲求科学有效的拆迁方法，尤其要千方百计应用那些已被实践证明效果十分显著的征地拆迁工作方法。如番禺区在亚运城征地拆迁过程中，实施“四同时”征收模式，将经济留用地、安置区用地与项目主体用地进行“捆绑”，“同时选址、同时规划、同时报批、同时建设”，最大程度地照顾被征地群众的利益。在土地征收过程中，还要按规定做好公开、公示工作，保证被征地对象的知情权。
3、加强风险预警，做好征地拆迁现场维稳工作
建立风险预警制度，对征地拆迁过程中发生的不稳定因素进行每日排查。加强征地拆迁现场的治安保障，突发事件一旦发生或是出现发生的苗头后，各方力量和人员都能立即投入到位，各司其职，有条不紊开展工作；涉及单位的主要领导要亲临现场，对能解决的问题要现场给予承诺和答复，确保事态不扩大，把不稳定因素的影响控制在最小范围内。
4、探索开展失地农民的就业技能培训
对那些失去土地，难以从事农业生产的居民，如果有再就业技能培训的需求，政府应该专门在征地补偿费用中列出一定的预算，采取订单式等方式，向有关社会机构购买培训课程，对失地农民进行技能培训。
5、加强对村集体资金使用的监管，预防腐败的发生
各村在征地后获得了不少土地补偿费、留用地和集体经济发展补助，各级政府应该加强对这些资金、资产合法使用的适度监管，防止因资金使用、资产运作不当而影响农民切身利益，进而发生“次生”社会不稳定现象。

五、结论
本报告对新客站项目（一期）征地拆迁过程中可能发生的社会稳定风险进行了识别与评价，结论如下：
新客站征地拆迁项目可能会引发6类不利于社会稳定的风险，这6类风险发生的可能性大小评价结果是：第1类风险，项目合法性、合理性遭质疑的风险，该类风险发生的可能性较小小；第2类风险，项目可能造成环境破坏的风险，该类风险发生的可能性很小；第3类风险，群众抵制征地拆迁的风险，该类风险发生的可能性较小；第4类风险，群众对生活环境变化的不适风险，该类风险发生的可能性较小；第5类风险，群众对生活保障担忧的风险，该类风险发生的可能性很小；第6类风险，项目可能引发社会矛盾的风险，该类风险发生的可能性很小。
综合评价，新客站征地拆迁项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。
目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。但其效果的好坏，取决于这些防范措施执行力度大小的影响。

后注：本风险评估报告受限于资料的缺乏，如项目征地的“一书四方案”、立项可行性研究报告等关键资料未能取得。
目 录

一、项目概况 1
二、本项目社会稳定风险内容及其评价
（一）社会稳定风险内涵
（二）征地拆迁引发的社会稳定风险内涵及其成因
（三）本项目社会稳定风险内容及其评价
（四）新客站项目（一期）社会稳定风险的综合评价
三、已经和正在采取的风险防范措施
（一）注重对农民切身利益的保护