中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革.doc
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1、从业二十年的老会计经验之谈,如果觉得有帮助请您打赏支持,谢谢!中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革一.财政视角的好政府1.公共财政的核心是花别人钱(政府花人民钱)的游戏,一种所有人、包括最有权力人和最没有权力的人都参与其中的大型社会互动游戏。政府和人民是财政游戏的两个主要玩家:人民为政府的所有开支买单,政府为人民交付公共服务。主要的困难不在于买单,而在于服务。因此,财政游戏既是最开心的游戏,也是最困难的游戏。世上最开心的,莫过于花别人钱;世界最困难的,莫过于花好别人钱。2.财政视角的好政府人民满意的政府,无非就是既有足够能力、也有足够意愿花好人民钱的政府。这是对好政府最通俗的解释。所有人
2、都能理解。与此类似,最大的政治,无非就是低调务实的公款政治;最好的政治,无非就是花好人民钱的政治。只不过主流的政治话语,与公款话语一直不搭界。3.中国五级政府掌管的财政资源规模庞大。根据今年两会公布的预决算报告,2015年五级政府在四本预算账目上共花掉26万多亿元人民币,相当于GDP总量的38%!分摊在每个人头上(羊毛终归出在羊身上),相当于每个中国人一年中平均为政府埋单超过2万多元人民币。这个数据每年还在提高。4.这远不是国家财政账本的全部。根据相关资料,目前中国的国家财富超过28万亿美元(美国约为45至46万亿美元),相当于182万亿元人民币,为GDP的3倍多,人均约14万元人民币。加上每
3、年的各种税收、非税收入和债务融资,大致相当于为人民服务的全部家当。如此庞大的广义财政资源如能够得到妥善管理,可以办成多少棘手或不那么棘手的事啊!在这个视角下,把好政府解读一个通俗财政版花好人民钱的政府,非常适当。5.困难之处在于:把具有政治感召力的大口号和大目标,转换为一组可理解亦可实际操作的、附着于其背后的前提条件,究竟是什么?经验教导人们,世上最重要和最紧迫的问题,往往也是最容易被忽视、甚至被漠视的问题。当代中国社会中,个人对自身利益的清晰意识,与对公共利益所依赖的那些基础条件的集体无意识,形成极鲜明的对照。6.因此,有必要将通俗财政版的好政府概念,升华为一个正式财政版:有效驾驭财政力量的
4、政府,就是人民满意的好政府。这里涉及四个核心概念:财政力量、综合集成、财政正义和财政责任,它们足以为现代财政制度建构提供最佳蓝图;也是建设人民满意政府的四个支柱。在此视角下,现代财政制度必须看作催化良治和满足人民基本需求的主要手段,也就是一套旨在有效驾驭财政力量的规则、程序、惯例和实施机制。7.通过公共财政,人民赋予政府以力量,由此形成对社会正义和政府受托责任的基本理解。社会正义和财政责任是衡量好政府定义为人民满意的政府的两个关键标尺。好政府就是通过综合集成放大、通过社会正义引导、通过受托责任约束财政力量的政府。没有其他任何形式的政府范式,比同时满足这三个条件的政府范式更能照看好公众的普遍利益
5、了。8.如果财政力量受到普遍利益而不是特殊利益的引导,那么,这个社会就是公共财政意义上的正义社会;如果集体决策程序与机制对特殊利益的偏好,压倒了对普遍利益的考虑,社会就偏离了基本的财政正义。9.照看好普遍利益使其免受特殊利益的伤害,乃是政府的基本责任人民通过法定授权安排托付给政府的财政受托责任(fiscalaccountability),其基本含义是:政府得自人民的财政权力与资源,须按人民的意愿使用,并致力产生人民期待的结果。10.受托责任聚焦公共支出管理(PEM)的三个关键目标方面:总量控制、优先性配置和运营绩效,前提条件是对法律法规和适当程序的遵从(compliance),两个方面分别形成
6、政府的绩效责任和合规性责任,即财政受托责任的两个基本层面。11.总量控制关注以公共支出、收入、赤字和债务形成对政府活动的硬预算约束,旨在确保财政可持续性。不可持续意味着在可预见的中长期内,政府没有能力向公众提供基本的社会服务,或者(同时)没有能力清偿到期的债务本息。优先性关注财政资源在各个方向上的配置,是否充分反映人民关切、国家战略与政府政策的重点。12.运营绩效(operational performance)关注3E:经济性(economy)、效率(efficiency)和有效性(effectiveness),分别强调消除浪费、少花钱多办事和把事情办好。运营绩效连同优先性配置和总量控制,构
7、成广义的财政绩效(fiscal perormance),可理解为服务型政府的财政版。13.当前政绩问责制的最大盲点、也是失责最明显的领域,莫过于财政绩效责任。没有对财政总量、优先性配置和运营绩效的真正担当,包括个人担当和集体担当,意味着财政力量缺失了责任约束,因而蕴含了变异为负能量的高风险。14.崇尚和偿试驾驭力量一直是人类最了不起的天性之一。就现状而言,人类驾驭社会王国的力量,远不及驾驭自然王国的力量(比如水力发电)那么技巧娴熟。财政力量是社会王国中的主要力量形式,由四个基本的力量要素构成:权力、资源、政策和规划,四者是决然不能分开的。15.在民主治理背景下,人民通过法定授权安排财政版的社会
8、契约,将征集收入、开支公款和举借债务的财政权威授予政府,期待政府将其转换为一组公共政策用以推进公众的普遍利益。为使这些政策落地,公共组织必须制定和实施紧密联结特定政策目标的规划(program),比如医疗卫生政策下的儿童保健规划、环境政策下的水资源保护规划、教育政策下的师资培训规划。16.自此,财政力量链中的四个基本成分纷纷到位:权力-资源-政策-规划。这是一个逻辑次序:通过财政权力获取财政资源,两者被转换为公共政策,之后通过规划落实。脱离公共政策谈论权力和资源,就会忘记政府的基本目的是帮助人民解决问题,而不是发展权力寻租和资源寻租游戏。脱离资源和规划谈论政策,政策将犹如沙滩上的堡垒或者沦为空
9、想。脱离政策谈论规划,规划将会失去方向感和目标感。四者的相互关系就是如此:任何一个都无法单独发挥作用。17.特别重要的是:民主治理要求每个力量要素都以民意人民的偏好与需求为起点和归宿。小编寄语:不要指望一张证书就能使你走向人生巅峰。考试只是检测知识掌握的一个手段,不是目的。千万不要再考试通过之后,放松学习。财务人员需要学习的有很多,人际沟通,实务经验,excel等等等等,都要学,都要积累。要正确看待考证,证考出来,可以在工作上助你一臂之力,但是绝对不是说有了证,就有了一切。有证书知识比别人多了一个选择。会计学的学习,必须力求总结和应用相关技巧,使之更加便于理解和掌握。学习时应充分利用知识的关联
10、性,通过分析实质,找出核心要点。在真实世界中,只有一个治理平台具有综合集成五个基本治理要素的极大潜能,这就是现代财政制度尤其是公共预算制度。18.五个基本的治理要素可以表达为1+4:民意加上财政力量链中的四个要素,即权力、资源、政策和规划。广义的财政力量还包括软力量:由公共部门使命感和价值观所表述的公共道德的力量。19.对于治理所必需的宏大视野而言,无论立法、司法还是行政框架,都过于狭隘,因而无法作为强有力的杠杆,推动治理的各个要素纷纷到位;更不用说我们一直在强势应用的四大法宝:会议、文件、公章(行政管制与许可)和发票。缺失在财政模板上综合集成治理要素的足够能力与意愿,提升国家治理能力和实现治
11、理体系现代化的道路,将变得十分艰难并且充满不确定性。20.就财政治理而言,没有综合集成造成的直接结果就是1+1<2的内耗效应。无论权力巨大的政府,还是财政富裕的政府,都无法与有治理能力的政府划等号。当前的中国根本不差钱,更不缺乏权力,但在将财政权力与资源转换为有效的政府政策、将政府政策转换为有效的财政规划方面,遭遇了十分棘手的难题和挑战。这就是在财政治理上的真实处境,也是政府体制改革面对的处境。21.对于达成今年的政府工作报告提出的宏大命题建设人民满意的政府而言,我们必须在执政党正确有力的领导下,集合全社会的集体智慧和努力,才能跨越在综合集成方面的困难和障碍。能力建设的本质就是综合集成,
12、尽管这一概念经常被狭隘、甚至错误地理解为培训。这是接下来讨论的话题。二通过综合集成放大财政力量22.为达成中国梦,中国亟需在庞大的公共官员群体中,系统推进两项划时代的建设:能力建设和责任建设。能力包括官员的专业素质涵盖专业知识、实践经验和组织能力三个成分。23.更重要的能力是政府整体的联结力:实现治理五要素(前述的1+4)综合集成的能力。治理成分间的碎片化(诸如政出多门、钱出多门),以及治理角色(比如发改委和财政部)间缺乏起码的协同行动,是综合集成能力严重不足的两个显著标志。24.办小事靠管理(行政与公共管理),办大事靠治理。治理分为劣治(bad governance)和良治(good gov
13、ernance)。良治的第一要求就是综合集成:在综合(治理要素与角色)的基础上实现功能集成,如此才能应对日益棘手并且动态变化的经济社会难题。25.无论就财政能力诸要素(权力、资源、政策、规划)而言,还是就治理角色(执政党、政府、人大、监管部门和支出机构)而言,中国什么都不缺,什么都比别人多、规模也比别人大。缺什么呢?缺的就是综合集成。综合集成的本质,就是将低价值(力量小)要素集成为高价值(力量大)要素,用以满足利益相关者的关切和需求。在公共领域中,最大的利益相关者就是人民。26.在中国,许多人痴迷于苹果公司的iphone系列产品。其实,这些产品的原材料、技术、制造、加工、组装甚至销售,也就是一
14、系列的低价值要素,都是现成的、而且都是别人的。苹果公司所做的,只不过是把别人和现成的要素加以综合集成为消费者喜爱的产品(高价值要素),如此而已。擅长综合集成给苹果公司带来了天文数字般的利润。27.综合集成要求重道(想想玩足球)而非重术(想想玩乒乓)、重渔而不是重鱼。中国许多司机的驾驶术很高可以在道路上左冲右突杀出一条路来,但整个交通系统经常拥堵不堪。可见,术再高,没有道,只能把事情搞砸。中国古人云:授人以鱼,度一日;授人以渔,度终生。前者指的就是道解决问题的系统而非碎片化方法,后者指的就是术头痛医头、脚痛医脚、重事后救火而不是重事前防火。综合集成指的是道的层面的集成,其反面是碎片化。28.诠释
15、综合集成的另一个例子是扶贫。穷人之所以穷,不是因为缺钱,而是因为缺乏挣钱的能力与机会。因此,有意义的扶贫,主要不应是撒钱,而是为穷人创造挣钱的机会和提升其挣钱的能力。在中国,真正的穷人只有三类(因懒致穷活该):因病致穷、因灾致穷,以及因偏见(机会歧视)致穷,每个都与政府职能联系在一起。29.在公共领域,一切碎片化的作为都根源于分管体制:广设机构、分工负责。这自有其合理性。明确谁负责什么非常重要。问题在于我们走过头了:机构(以及机构控制的各种实体)设得过多,公务员队伍的规模和分管领导自然也就过多。好处是各负其责以及专业化分工的优势。但一旦过头,好处就小了,坏处就大了。30.最大的坏处,不只是冗员
16、过多和加重纳税人的财政负担,更在于整体能力与责任的极大弱化。人人有责,不代表整体有责。在中国,外来物种入侵一直很有威胁,谁应负责?看起来责任部门不少,整体上却谁也没有责任。2012年前,中国管理海洋权益的部门好几个,但日本在钓鱼岛挑事后,分管体制再也难以有效应对了,国家海洋总局的成立终结了这一局面,这就是组织层面的综合集成。31.但组织层面的力量集成,框架太小,而且缺少链接社会(民意)的视角,因而不足以图大事建设人民满意的政府。历次行政改革或机构改革之所以效果不彰,原因很简单:不只是职能没有转变,更在于组织层面整合财政力量的固有局限。机构的分分合合,不可能实现财政力量的宏观整合:组织(大部制)
17、再大,能大到哪里去?总不能把所有部门和机构都并成一个宏大组织吧?这样一来,专业化分工的好处就消失了,没有哪个社会能够承受得起这个代价。32.中国的区域发展规划(京津冀等),也就是区域层面的空间整合,如同组织层面的整合一样,都高度欠缺财政整合的观念和作为,从而大大限制了其潜能。财政整合也就是综合集成。狭义的财政整合指财政力量四要素的综合集成,广义的财政整合则覆盖前述的治理五要素。无论狭义还是广义,财政整合都必须超越组织与区域视域,也必须跨越组织障碍和区域障碍,否则难以走向成功。33.因此,对综合集成治理要素的思考必须转到另一个方向上:跨越狭隘的组织视角,在一个宏大得多的框架下展开。该框架足以覆盖
18、所有的治理角色(尤其是行政部门、立法机关、审计机关)与利益相关者(包括公众),也足以覆盖所有的公共组织以及财政力量的各个要素,从而足以具备应对棘手经济社会问题的潜能。在这个治理框架下,该设多少机构就设多少,该花多少钱就花多少,但前提是:所有需要花费资源推动的公共政策、规划和活动,所有的治理角色和利益相关者,自然还有权力和民意要素,都必须在其中得到有效整合。小编寄语:不要指望一张证书就能使你走向人生巅峰。考试只是检测知识掌握的一个手段,不是目的。千万不要再考试通过之后,放松学习。财务人员需要学习的有很多,人际沟通,实务经验,excel等等等等,都要学,都要积累。要正确看待考证,证考出来,可以在工
19、作上助你一臂之力,但是绝对不是说有了证,就有了一切。有证书知识比别人多了一个选择。会计学的学习,必须力求总结和应用相关技巧,使之更加便于理解和掌握。学习时应充分利用知识的关联性,通过分析实质,找出核心要点。34.这样的治理框架,几乎注定只能是财政治理框架其核心就是公共预算程序,涵盖行政部门准备预算、立法机关审查与批准预算(财政授权)、行政部门审查预算以及预算评估与审计这四个阶段。这是中国不擅长、与发达国家差距最大的治理领域,也是需要恶补预算中心治理课的领域。35.就现状而言,我们的预算程序,在很大程度上只是一个象征性程序,一个形散意更散、得其形未传其神的治理程序。在真实世界中,受重视程度甚至远
20、远比不上四大法宝:会议、文件、管制(公章)和发票。36.预算中心的治理,涵盖一个完整的财政过程:始于征税、经过许多中间环节和许多角色间的复杂互动,终于向人民彬彬有礼地提供服务。正是这个周而复始的财政过程让人民感知到政府的存在,也感知到政府给他们带来的财政之痛(承受财政负担以及财产权等风险),以及政府给他们带来的普遍利益甚至特殊利益,由此形成对政府满意度的话语和心智评价。37.指向人民满意的政府治理体制改革,因而与预算制度改革密不可分。大量经验教训表明,没有预算制度改革的政府改革,遭遇挫折和失败的风险很高。由于预算制度与财政制度的其他板块相互交强,尤其与政府间财政关系、政府会计和政府现金管理不可
21、分割,建设人民满意的政府,需要在现代财政制度的整体性建构下考虑,而预算改革必须作为这一努力的核心部分,旨在形成预算中心的政府治理体制:各级政府及其所属部门与机构,都应以法定预算程序为主轴运转。38.理由简单有力:公共预算以及支持运转的财政管理,包含(至少应该包含)最重要、最正式和最频繁的政府决策程序与机制,这一现代社会中最了不起的程序和机制涵盖了公共治理的所有基本要素,即前述的1+4(民意加上财政力量的四个要素)。39.然而,预算在公共治理中的作用,依赖于集成这些要素的能力和方式。整体上看,中国当前的预算程序,很大程度上被相当粗略和碎片化的分钱游戏驱动,综合集成差得还很远。40.相关的认知也停
22、留在财政为改革发展提供财力保障的原始水平上。这种认知将财政力量片面理解为财力,治理要素中的其他成分以及所有要素间的综合集成观念都消失殆尽。权力=实力、资源=能力的古老观念,早该扔进垃圾堆了。政府真正的财政力量之源,原本不在权力、资源、政策和规划,甚至也在不于民意,而在于这些治理要素的综合集成!41.假如认知到位,该如何实际操作?这里涉及许多细节,但要点只有五个。首先,中国各级政府都需要一个比现在长得多的预算日程表美国联邦政府提前18个月准备来年预算,取代现在过于局促(绷得很紧)的预算日程表,以至预算程序的各个阶段充满脆弱性行政准备预算尤其典型。42.其二,在此基础上确保预算与政策、预算与会计、
23、预算与现金管理间的直接联结,当前体制下的许多问题都直接或间接源自这三大脱节,财政资金存量偏多只不过是冰山一角。就预算准备而言,最重要的是在预算与政策间建立直接联结,中期财政规划(2015年国发3号文)是一个很好的起点。基本要求是:需要有适当程序确保政策驱动预算、预算约束政策,全面放弃收入驱动的预算策略。43.其三,以财政部门为中心,致力于促进预算程序的集中化,至少要保证财政部门有管控公共支出的足够权力。与支出部门相比,财政部门相对而言更具有全局观,也肩负着更广泛的财政管理责任。44.其四,深度强化和改进各级人大在预算过程中的地位与作用。在地方层次上,最紧迫的现实问题是,如何保障党委和政府对人大
24、工作的理解、支持和配合。现在差得很远。中国一直缺乏清晰界定三者预算权力与责任边界的法律细节,以至在实践中留下了太多的模糊地带。45.人大的代表性、专业化、职业化和预算独立性等,也亟需提上日程。没有基础条件的支撑首先是治理理念的转变,加强人大的作用将永远在路上、永远在口号上。新预算法颁布一年了,情况略有好转,但实质变化很少。就预算执行而言,最紧要的莫过于建立基于支出周期的全面的预算会计,也就是真正意义上的预算会计,在功能上(只是在功能上)彻底分离预算会计与财务会计。当前的政府预算会计有其名无实很少有真正的预算执行控制功能。在此基础上,建构财政承诺控制机制并使其作为现金管理改革的重要组成部分,同样
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