“双碳”目标背景下能源法律规范纳入生态环境法典研究.pdf
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1、2024 年 2 月第 40 卷 第 1 期 中国石油大学学报(社会科学版)Journal of China University of Petroleum(Edition of Social Sciences)Feb.2024Vol.40 No.1收稿日期:2023-04-16基金项目:司法部 2019 年度国家法治与法学理论研究重点项目(19SFB1010)作者简介:孙昭宇(1995),女,山东滨州人,中国人民公安大学法学院讲师,博士,研究方向为环境与资源保护法学。DOI:10.13216/ki.upcjess.2024.01.0006“双碳”目标背景下能源法律规范纳入生态环境法典研究孙
2、昭 宇(中国人民公安大学 法学院,北京 100038)摘要:当前,环境法法典化研究应当围绕“如何法典化”这一更深层次的问题展开,关注生态环境法典编纂的具体方案和路径。在“双碳”目标背景下,生态环境法典编纂引申出“能源法律规范能否纳入生态环境法典”和“能源法律规范如何纳入生态环境法典”两个关键问题。从能源法和环境法的关系识别来看,两者间虽有差异,但在价值理念和立法目的方面仍存在一些共性和密切联系。将部分与环境保护相关的能源法律规范纳入生态环境法典的结构框架,既具备内生动力,又具有外在驱动,是实现“双碳”目标的可行路径。在参考比较法先例的基础上,可以遵循“有所为有所不为”的基本原则,将部分符合生态
3、环境法典编纂目的、契合生态环境法典调整范围并与法典体例结构相适应的能源法律规范,有选择性地纳入生态环境法典,为推进“双碳”目标的实现提供法制保障。关键词:“双碳”目标;生态环境法典;能源法;环境法中图分类号:D912.6 文献标识码:A 文章编号:1673-5595(2024)01-0045-08 一、“双碳”目标背景下的生态环境法典编纂民法典的成功编纂和实施,为社会主义法律体系建设注入新的动力,法典编纂成为一些法律领域的热点研究方向。当前,生态环境法典编纂正在稳步有序推进,有关环境法法典化的研究应当超越“是否法典化”这一简单论证,针对“如何法典化”展开更深入的探讨。18“如何法典化”更加关注
4、法典化的具体方案和路径,关涉“中国需要什么样的生态环境法典”这一深刻问题,指向生态环境法典的编纂模式、外部衔接、体例结构等关键问题。在编纂模式方面,我国环境法学界已基本形成了“适度法典化”的共识。“适度法典化”这一渐进式方案更能适应我国环境法治朝气蓬勃、更迭频繁的发展态势,更好地回应生态文明法治建设的现实需求。2生态环境法典的外部衔接问题与法典的开放性联系紧密,主要关注制度措施和救济方式方面的衔接以及通过外接条款实现有序协同。326生态环境法典的体例,主要关注生态环境法典的框架结构和篇章安排。关于生态环境法典的框架结构,“总分”式法典结构是较多使用的一种方案,这种“从抽象到具体”“从普适到特殊
5、”的逻辑划分和编排方式已得到不少生态环境法典支持者的认可。然而,关于法典的篇章安排,尤其是分则具体内容的安排,还存在部分争议。将污染防治、自然资源保护、生态保护三个方面纳入生态环境法典已基本形成共识,故而无需赘述;争议主要集中在能源节约和新能源开发利用、能源资源综合利用以及应对气候变化等方面的内容应当如何纳入生态环境法典之中。2020 年 9 月,习近平提出了中国“二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值,努力争取 2060 年前实现碳中和”4的目标。党的二十大报告也在“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”部分专门强调了“积极稳妥推进碳达峰碳中和”,涉及能源利用与消费、能源转型、能源安全、应
6、对气候变化等多个领域。5突显了能源管理与“双碳”目标实现以及生态环境保护的密切关联。在此背景下,生态环境法典编纂如何回应推进“双碳”目标的实践需要就成为当前面临的现实问题,亟需厘清能源法律规范与生态环境法典编纂的协同逻辑。因此,本文主要以能源法与环境法的关系识别为切入,通过内生动力和外在驱动两个方面,证成部分能源法律规范纳入生态环境法典结构框架的可行性;在厘清生态环境法典具体内容筛选标准和建构逻辑的基础上,基于“双碳”目标的内在要求和生态环境法典编纂的展开进路,探索能源法律规范应以何种方式纳入生态环境法典。二、能源法与环境法的关系识别工业革命以来,经济粗放式发展使得环境污染与生态破坏、能源危机
7、与资源枯竭成为日益严重的问题,是人类正在面对且在未来一段时间内仍要面对的问题和危机,对人类生存和发展带来极大影响。作为典型的问题导向型的环境法,产生和发展于人类对其自身与自然之间关系的观察与反思之中,旨在应对、解决和预防生态环境问题。6传统化石能源资源的日益枯竭、能源结构和消费方式的不合理、能源安全保障的现实需要等问题也愈加突显能源法的重要性。环境问题与能源问题在本质上都体现了人类发展需求和外在条件局限之间的矛盾,环境问题的出现缘于人类行为突破了环境容量的有限性,而能源问题则受制于能源资源的稀缺性。在稳妥推进“双碳”目标的背景下,需要重新认识能源法与环境法的关系。环境法在转型过程中不再仅关注生
8、态利益保护而割裂经济发展;变革中的能源法也不再仅仅局限于调整和规制能源上、中、下游产业发展以保障能源价格合理和能源供应稳定,开始注重解决能源行为的外部性以实现环境友好和资源节约。能源法与环境法两者间虽有差异,但也存在一些共性,且在某些范畴或领域中还具有密切联系,具体表现在价值理念和立法目的两个方面。(一)价值理念价值理念可以充分反映环境法和能源法独特的价值追求和个性阐释,突显了人文关怀的理性表达。在推进“双碳”目标实现的现实背景下,可持续发展理念可以为能源法与环境法的协同联动提供价值指引,也可以为能源法律规范适度纳入生态环境法典提供理念基石。可持续发展理念既注重“可持续性”,也关注“发展”特征
9、,强调将“可持续性”贯彻于发展过程。可持续发展理念要求所有行动和决策都须把经济、社会和环境因素综合起来加以考虑,还要求公平地满足今世后代在环境与发展方面的需要,具体包括代际公平、代内公平、可持续利用、环境保护与社会发展一体化四个核心要素。7首先,可持续发展理念回应了正义价值的内在要求,关注不同主体间的权利义务分配,要求在实现条件和实现程度方面提供均等的可能性,既应保证代内公平,实现社会正义,也应注重代际公平,确保能源资源利用的可持续性。其次,可持续发展理念的可持续利用,强调能源资源的节约利用和可替代能源的开发利用,追求“低污染、低耗能、高效益”的能源产业发展模式。这种可持续利用,有助于实现生态
10、环境保护目标,既包括能源资源利用的可持续,也包括生态环境的可持续发展,是实现绿色高质量发展的必然要求。此外,环境保护与社会发展一体化也内在地要求能源开发利用应充分考虑环境保护的要求,既要具备技术、政策、经济、社会方面的可行性,同时还应确保环境方面的可行性,减少对生态环境的负面影响并将其控制在合理限度内;在追求环境保护目标实现的同时也应兼顾能源产业发展的需求,促进能源产业发展与环境保护的有机结合。8由是观之,可持续发展理念可为能源发展保障与生态环境保护的互相促进提供指引,是实现能源法与环境法协同联动的重要保障。同时,可持续发展理念也是生态环境法典编纂应当遵循的逻辑主线,可为生态环境法典的具体展开
11、提供价值指引,为能源法律规范与生态环境法典的有机衔接提供方法理路。一方面,可持续发展理念是贯穿于生态环境法典全过程的精神内核,可以深刻反映环境法已然形成的价值共识,为法典编纂建构了由正义、秩序和效率等多重价值形成的内在协调的价值基石。另一方面,可持续发展理念可以为生态环境法典编纂提供重要的技术方法,生态环境法典的范畴限定、结构铺展、内容划分、制度设计等均需依赖可持续发展理念实现“类型化”9;而“能源法律规范能否纳入生态环境法典”以及“应以何种方式纳入生态环境法典”这两个核心问题的回答,也需要从是否契合可持续发展理念的研究中找寻答案。(二)立法目的立法目的是制定和实施法律所追求的目标和希望达致的
12、结果,是立法的灵魂和关键。环境法和能源法的立法目的是以价值理念为基础而建构的理念框架,因此可以更清晰地呈现两者间关系。就环境法立法目的而言,“保护和改善环境,防64中国石油大学学报(社会科学版)2024 年 2 月治污染和其他公害”,是我国环境法的直接目的;“保障公众健康”,是我国环境法的根本目的和核心目的,是环境立法的出发点和归宿;“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”,是我国环境法的基础目的,要充分协调好环境保护与经济社会发展之间的关系。就能源法立法目的而言,虽然我国目前尚未正式颁布能源法,但通过考察矿产资源法煤炭法可再生能源法节约能源法的立法目的条款的沿革变化,可以窥见能源立法在立
13、法目的方面的发展趋势:能源立法不再仅局限在经济价值层面只关注能源资源的开发、利用、供应和产业发展,而是在保障能源供应的基础上也注重能源资源的高效利用、环境保护和改善以及可持续发展。10结合能源法(征求意见稿)的实践探索和理论研究中达成的基本共识,可以将能源法立法目的概述为五个方面:规范能源开发利用和管理行为,构建能源供应及服务体系;保障能源安全;优化能源结构;提高能源效率;促进能源可持续发展,实现能源与经济社会协同发展。11由上可知,环境法和能源法的立法目的各有侧重。环境法更加重视保障公众健康和维护生态价值;而能源法则侧重于能源供应和产业发展,追求资源价值和经济效益最大化,对能源的外部性管理即
14、能源生态环境保护,仅作辅助性制度安排。1251环境法关注的生态价值和能源法关注的经济价值之间存在天然区别,但同时也应看到,这种区别并非截然对立。虽然能源法的主旨在于为经济社会发展提供动力和能量,但能源生态环境保护这一次要目的,也使得能源法与环境法具有协同调适之可能。环境法和能源法不仅在“促进经济社会可持续发展”方面具有很强的共通性,而且能源法的立法目的部分内在地体现了“生态环境保护”的价值追求。其一,能源开发利用和管理行为。能源领域的不合理开发利用是能源问题的重要因由,能源合理开发利用和管理是保障能源供应和能源安全的重要基础。而构建能源供应及服务体系,蕴含了推动清洁、可再生能源的开发利用和产业
15、发展的深层意涵,内在地要求协调好能源开发利用与生态保护间的关系。其二,保障能源安全。对“安全”的追求,不仅包括社会经济系统安全,还包括生态环境安全。保障能源安全既强调能源对维护经济社会稳定发展的不可或缺性,也强调立足于人类社会可持续发展来保障生态安全。其三,促进能源可持续发展,实现能源与经济社会协同发展。在应对气候变化、发展低碳经济的现实背景下,促进能源可持续发展不应只注重能源开发利用和供应的可持续,也应注重能源产业发展模式的环境友好性,促进能源、环境、经济的一体化协调发展。此外,环境法也不再秉持生态价值和经济价值截然对立的两分法倾向,开始注重对环境利益进行合理分配,在保障生态利益的前提下不再
16、一味约束对经济利益的追求,而是致力于实现二者的协同共赢。13在具体制度内容方面,可持续发展价值理念的融入也使得能源法沿用了不少环境法中的制度内容,要求以更有效率和更有利于环境保护的方式利用能源,以此实现能源开发利用外部效应的内部化。14例如,煤炭法规定了煤矿建设项目的“三同时”制度;矿产资源法要求开采矿产资源应防止污染环境,如果对耕地、草原、林地造成破坏,应及时采取补救措施;节约能源法要求国家实行有利于节能和环境保护的产业政策,限制发展高耗能、高污染行业,发展节能环保型产业,还规定了高耗能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度,旨在通过节约能源、提高能效降低环境负荷;此外,船舶油污损害赔偿基金制度、
17、生产者责任延伸制度等也与环境法有着密切联系。三、能源法律规范纳入生态环境法典之可行性对“能源法律规范如何纳入生态环境法典”这一问题的思考,首先应证成能源法律规范纳入生态环境法典是否具备可行性。具体可以从能源法律规范纳入生态环境法典的内生动力和外在驱动加以考察。(一)内生动力考虑到能源开发利用与环境问题的密切关联、能源法律规范与环境法在可持续发展理念的融贯特性、部分能源资源及其开发利用行为与生态环境法典法益保护的一致性、生态环境法典编纂目的的内在要求,将与环境保护相关的能源法律规范纳入生态环境法典具有可行性。1.环境问题的成因能源资源利用尤其是传统化石能源利用,不可避免地会对人类赖以生存的生态环
18、境造成破坏。能源的不合理开发利用、粗放式的能源产业发展模式、落后的能源消费方式、能源消耗产生的温室气体排放等均是环境问题产生的重要因由。长期以来,能源产业发展与生态环境保护具有天然矛盾,能源产业发展的各项活动造成的“负外部性”很难通过市74第 40 卷 第 1 期 孙昭宇:“双碳”目标背景下能源法律规范纳入生态环境法典研究场调节内化为成本,在产业发展的同时对生态环境造成了难以逆转的危害。1253而这种传统能源发展模式也造成了化石能源资源的日益枯竭,不利于能源产业的可持续发展。在生态环境法典专章设置“绿色低碳发展编”,有利于扭转能源开发利用的粗放模式,更好地促进能源开发利用与生态环境保护的有机协
19、调,从源头杜绝环境问题的产生,实现绿色、低碳、可持续和高质量发展。2.可持续发展的内在要求能源法与环境法两者间虽有差异和特殊性,但可持续发展理念使得两者仍存在密切联系。一方面,可持续发展理念在能源法中的融贯和能源法与环境法日益密切的关联性,使得部分能源法律规范纳入生态环境法典具备法理上的可行性。在可持续发展理念的指引下,内在地要求减少对生态环境的负面影响并控制在合理限度内,充分考虑能源发展、环境保护、经济发展之间的内在关联。通过部分法律调整机制将生态环境开发利用行为和能源产业活动对生态环境造成的负面影响最小化,是可持续发展理念的应有之义。另一方面,环境法和能源法在“促进经济社会可持续发展”这一
20、立法目的方面具有很强的共通性,且能源立法也体现了“生态环境保护”的目标追求。规范能源开发利用和管理行为,内在地包含推动清洁能源、可再生能源的开发利用和产业发展的深层意涵;保障能源安全不仅关注社会经济系统安全,还强调立足于人类社会可持续发展来保障生态安全;促进能源可持续发展,要求注重能源产业发展模式的环境友好性,实现能源与经济社会协同发展。3.生态环境法典的保护利益生态环境法典保护和调整的“环境利益”,既包括生态利益,也包括资源利益。其中,生态利益主要是指自然生态系统对人类的生产、生活和环境条件产生的有益影响和有利效果,与生态经济学的“生态系统服务功能”相似;资源利益主要是指在资源开发利用过程中
21、形成的满足人类生存和发展需要的经济性利益,也体现为满足人类对良好环境需要的物质和精神性利益。15而部分能源资源,如煤炭、水流、海域等,是生态利益和资源利益的有机结合体,这些能源资源的开发利用理应受到生态环境法典的保护和调整。4.生态环境法典的编纂目的日本学者穗积陈重将法典化的目的分为治安、守成、统一、整理和更新五类策略。1626究其本质,法典编纂的根本目的在于对法律规范进行梳理、分类、排列和更新,从而确立新的社会秩序并将其精神内涵传至公众。17我国大力推行环境法法典化,旨在通过对法律规范的系统梳理和更新,建立新的生态秩序和社会秩序,以应对日益严重的生态环境问题、完善环境法律体系建设并回应相关法
22、律的生态化变革。在生态环境法典编纂过程中,不仅应注重狭义环境法律体系的内部冲突消除,还应关注到部分能源法律规范与环境法律体系的密切联系和协调统一,这是生态环境法典编纂的目标追求之一。(二)外在驱动“双碳”目标推进的现实需要和比较法视角的实践考察,为部分能源法律规范纳入生态环境法典提供了实施动力和经验借鉴,这是能源法律规范纳入生态环境法典的外在驱动。1.能源法律规范纳入生态环境法典是推进“双碳”目标实现的现实需要能源开发利用过程中产生的二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、二氧化碳等温室气体以及烟尘等污染物,是大气污染、酸雨、气候变化等环境问题产生的重要原因。推进“双碳”目标实现,实现绿色低碳高质量发展
23、,是应对能源危机、应对气候变化和化解生态环境问题的关键所在。当前的中国正面临着环境、能源、经济三重矛盾的严峻局面18,能源开发利用导致的生态环境问题和化石能源资源的粗放使用与日益枯竭,是制约我国可持续发展的瓶颈19。推动化石能源的清洁利用,促进清洁能源和可再生能源的开发利用,提高能源效率并促使企业节能减排,是实现“双碳”目标的内在要求,而“双碳”目标的稳妥推进也需要以能源法律规范体系的健全为基础。在此背景下,考虑能源法律与生态环境保护在问题成因、保护对象、价值目标等方面的共通性,可以借由生态环境法典编纂这一良好契机,从法律层面促进能源产业的绿色低碳发展,从而实现环境、能源、经济的一体化协调发展
24、,回应“双碳”目标的现实性和紧迫性。与此同时,能源法律作为我国生态文明法治建设的重要组成部分,以“双碳”目标为引领健全能源法律体系,是实现人与自然和谐共生的中国式现代化的必然要求。推进“双碳”目标实现可以为能源法律规范和生态环境法典的有机融贯提供实践动力。2.域外国家的实践探索为能源法律规范纳入生态环境法典提供了经验借鉴法国、瑞典、意大利、德国等国家在生态环境法84中国石油大学学报(社会科学版)2024 年 2 月典编纂过程中均涉及了能源的相关立法。法国环境法典专门规定了能源利用条款和应对气候变化条款;意大利环境法典关于“燃料”的规定涉及了能源利用和能源效率的问题;在瑞典环境法典中,“促进能源
25、再利用”直接被纳入法典的目的条款之中,“节约能源与可再生能源的优先使用”也被规定在一般原则中,土地与水域管理部分也有涉及。321德国专家委员会在编纂环境法典时也将能源和气候变化视为重要的环境问题,有选择性地纳入环境法典草案中。2088典型国家处理能源法律规范与环境法典间关系的经验值得我们参考,为能源法律规范纳入生态环境法典提供了模式借鉴。为此,应将部分符合生态环境法典编纂目的、契合生态环境法典调整范围并与法典体例结构相适应的能源法律规范,有选择性地纳入生态环境法典“绿色低碳发展编”,并可在目的条款、基本原则条款以及其他各分编中适当体现。四、能源法律规范在生态环境法典中的体例编排通过前述分析可知
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