会计实务:税务检查中的税收法定原则.doc
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1、税务检查中的税收法定原则税收法定是一项基本的税法原则。它要求税收行政过程当中所涉及的各方主体都必须依据法律事先确定的规范行事,在法定的范围之内履行各自权利义务。由于历史的原因,税收法定原则在税收检查领域并未得到很好的确立,在我国实行多年的财政、税收、物价大检查,使人们在习惯上把税务机关依照税收征管法实施的税务检查与审计、财政等部门涉税监督活动混为一谈,统称为税收检查。观念上的混乱,导致在实践中部门间相互越权,呈现出了多主体介入、多种法律关系混杂的局面。同时,在税务机关内部,稽查部门与征管部门关于检查权限的划分也是因地、因时而异,处在长期的震荡与不懈的探索之中。形成以上问题的原因是多方面的,除了
2、新征管法学习读本一书中多次提及的“部门利益”之争之外,我认为,还有一个重要的原因是对税务检查所内含的多种法律关系缺乏系统的、学理上的分析。本文拟以税收法定原则为基准,探讨税收监督权与管理权、以及税收合法性原则与诚信原则等税收检查所涉及的多项法律关系。一、从程序法定看课税调查与违法行为调查的区别税收征管法赋予税务机关检查权的目的,一是为了复核纳税人、扣缴义务人的申报行为是否真实,监督纳税人据实申报,依法纳税;二是调查有违法、犯罪嫌疑的纳税人、扣缴义务人有无违法事实,为打击、惩处税收违法行为收集证据、依法追究违法分子的法律责任。因此,税收征管法中所规定的税务检查,包含了针对所有纳税人的普遍意义上的
3、“课税调查”与针对税收违法行为的“违法行为调查”两种性质不同的法律关系,前者主要是以确保依法征收为主要目的,而后者更侧重于对违法行为的惩处。由于在税收征管法中,这两种性质不同的检查统一规定在“税务检查”这一章节当中,所以有的学者误认为,这两种调查适用相同的法律程序。其实,在现有的法律制度当中,尽管规定得不太明显,但二者的适用程序还是有所区别的。税收违法案件的调查是以课处行政处罚为目的,所以首先得适用行政处罚法的有关程序,并且,在税收征管法的第54条第6款和第58条,也单独就“调查税务违法案件”设立了不同于一般的程序和权限。并且,按照现行税收征管法第11条“税务机关负责征收、管理、稽查、行政复义
4、的人员的职责应当明确,并相互分离、相互制约”,以及税收征管法实施细则第9条“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”的规定,在税务机关内部,实施这两类检查行为的主体是相对独立的。国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见(国税发2003124号)对日常检查定义为“是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询、了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为,是征管部门的基本工作职能和管理手段之一”。并且就实施检查的主体进行了以下原则性的区分:“征收管理部门与稽查部门在税务检查上的职责范围要按照以下三个原则划分:一是在征管过程中,对纳税人、扣
5、缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责;二是税收违法案件的查处(包括选案、检查、审理、执行)由稽查局负责;三是专项检查部署稽查局负责牵头统一组织”。由此可见,“违法行为调查”的案件查处职责,主要由稽查部门负责实施。在手段的应用上,税收征管法对“调查税收违法行为”作出了持别的规定。税务机关在进行违法行为调查时,除拥有了一般的税务检查时的诸多权限之外,还依法拥有案件涉嫌人员的储蓄存款查询权和录音、照相等取证权。另外税务机关还可以依据行政处罚所赋予的调查权,同时也要受行政处罚法的约束。对税收工作尤其具有重要意义的是,行政处罚法第三十七条关于证据保全的规定。例如在调查当中发现了违
6、法嫌疑人私自记载的账外账、假发票、造假工具等等的物证,如果不及时控制,仍然留在违法嫌疑人手中,很可能被违法嫌疑人销毁证据,使得日后的行政处罚因证据不足而陷入非常被动的境地,在这种情况下,可以依据这一条款,经税务机关负责人批准对这些证据先行登记保存。但必须注意的是证据保全的期限不能超过七天,税务机关必须在七天内及时作出处理决定。正如有的学者误认为课税调查与税务违法行为调查适用相同的程序一样,在税务实务当中,确实存在忽视各条款的适用对象,错认为只要是税务检查,就可以把税务检查章节中的所有权限都拿出来行使的现象。这些问题的发生,固然与基层人员对税收征管法的理解程度有关,但更重要的是,在立法的当初未就
7、课税调查与针对税收违法行为的检查从行政目的、二者之间执法措施上的相互关系(比如课税调查当中的执法措施能否适用于税收违法行为的检查)、这两类税收检查的外在区分标准等问题作出清楚的规定,至少是在条文上区分不太明显。尽管在实际工作当中,我们有税务稽查工作规程这样的内部工作制度对以上问题进行调整,但这种工作制度只能对内部的税务人员产生约束力,而不是约束纳税人和法官的普遍意义上的法,所以有必要通过修改税收征管法,对这一部分内容加以完善。二、从主体法定看税务检查与刑事犯罪调查的区别税务检查是一种行政执法活动,是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人是否正确履行纳税义务、扣缴义务的事实所作的单方面强制了解的行政执
8、法行为。它涉及面广,直接影响到相对人的权利和利益,因此,必须要有明确的法律授权,由法定机关遵守法定的程序进行。税收征管法第五十四条明确授权税务机关为法定的税务检查实施机关,因此,除税务机关之外的任何单位和个人都不得依据税收征管法对纳税人、扣缴义务人的纳税、扣缴行为进行检查。税务检查与涉税刑事犯罪调查的区别。在涉税刑事犯罪案件和调查过程当中,公安机关对纳税人、扣缴义务人的纳税情况、扣缴税款情况拥有强制调查的权力,但公安机关所进行的刑事调查是依据刑事诉讼法等有关法律进行,并且只能针对犯罪嫌疑人进行。税务人员所进行的税务检查是以追究违法行为人的行政责任、保障国家财政收入为目的,而公安机关进行的犯罪调
9、查是以追究违法行为人的刑事责任、打击犯罪为目的的,所以这二者之间在执法主体、法律依据、适用对象、调查的程序、手段等方面存在很大的差别,不可相互替代。税务检查所适用的是纯粹的行政程序,检查中所收集到的资料只能作为税务机关核定应纳税额或课加行政处罚的依据,而不能直接作为刑事诉讼中判罪定刑的证据,税务机关在税务检查过程当中发现的可以证明当事人犯罪的资料,必须依法移交给公安机关,经公安机关依法核实后才可以作为指控犯罪嫌疑人犯罪的证据。而税收犯罪调查是以追究违法行为人的刑事责任为日的,调查取证围绕着怎样把偷税分子送上法庭、最终定罪判刑而展开,所依据的是刑事诉讼法,调查只能针对犯罪嫌疑人进行,不能针对一般
10、的纳税人。另外,审计部门顺进行审计过程当中也可能会涉及纳税人的税收问题,但同样这种活动也必须严格按照审计法的有关规定进行,不能把审计机关的涉税审计活动理解为税务检查。税务检查过程当中一些税务机关所独有的权限,比如税收保全与强制执行措施就只能由税务机关行使,公安机关、审计部门都没有这样的权力。三、 从义务法定看越权检查接受税务检查的相对人只在法定的范围内负有接受、配合检查的义务,超出法定范围的检查,当事人有权拒绝。税收征管法规定,税务机关在进行税务检查当中,拥有账簿、凭证检查权,生产经营场所和货物存放地的实地检查权,邮政、交通企业的查证权,存款账户检查权、询问权,责成提供资料权,采取税收保全与强
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