《能源法》绿化的理论阐释与制度表达.pdf
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1、Apr.10,2024ZhengFa LunCongNo.2政法论竺第2 期2024年4 月【文章编号】10 0 2 6 2 7 4(2 0 2 4)0 2 112 12能源法绿化的理论阐释与制度表达*张璐(华东政法大学经济法学院,上海2 0 0 0 4 2)【内容摘要】法律体系在整体上的绿化转型,已经成为我国生态文明新时代立法发展完善的明确趋势,能源法的绿化也势在必行。能源法的绿化不仅体现为时代发展的外部需要,更是一种内生的制度需求。能源法的绿化应坚持异质思维、协同思维和系统思维,异质思维主要解决能源法绿化的基本定位问题,协同思维主要体现能源法的目标取向问题,系统思维主要明确能源法绿化的立法
2、表达问题。能源法绿化的系统表达,应体现在多元立法目的并进、结构性制度优化以及衔接性规范设计等不同立法层次。【关键词】能源法绿化立法目的制度结构肉衔接性规范【中图分类号】DF467【文献标识码】A作为“世界上最大的能源生产消费国”,PI我国面临着严峻而复杂的能源形势和能源安全问题。在我国全面推进依法治国的进程中,能源问题的解决有赖于完善的能源法治保障,不断推动我国能源立法的健全发展,是加强我国能源法治的基础性环节。长期以来,我国能源立法主要以行业性和专业性的单行立法为主,作为能源领域综合性立法的能源法并未适时跟进,能源法的长期缺位已经成为制约我国能源法律体系完善发展的瓶颈因素。事实上,我国早在2
3、 0 世纪8 0 年代初就已明确提出能源法的立法动议,2 1“2 0 0 5 年,能源法立法工作浩大启动,多次列入立法计划”,3 但至今并未取得实质性进展。2023年9 月第十四届全国人大常委会立法规划公布,将能源法作为第一类立法项目,即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”,4 能源法的出台应指日可待。任何立法都是时代的产物,带有鲜明的时代烙印。生态文明建设被纳人中国特色社会主义“五位一体”的整体布局,2 0 15 年10 月2 9 日,习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。因此,“绿色一定是中国迈向生态文明新时代所不可缺少的“底
4、色”,5 在我国新时代绿色发展背景下,能源法的绿化也势在必行。因此,在能源法的立法推进中,如何体现以生态文明建设为导向的绿色要求,应成为现阶段能源法立法研究的核心命题之一。为什么绿化?怎么绿化?将成为推动绿色能源法出台必答问题。本文将以上述问题为导向,对于能源法的绿化在立法的不同层面进行系统探讨,以期对于推动绿化能源法的立法进程有所裨益。一、生态文明背景下能源法的绿化(一)生态文明法治保障与法律体系的绿化转型生态文明在我国的提出是政治决断的产物。中国共产党提出生态文明建设是一个历史性贡献,生态文明建设在我国首先作为政治顶层设计提出,并在政治部署中不断深人推进。习近平总书记指出:“只有实行最严格
5、的制度、最严明的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”,6 P4明确提出了以法治保障推进生态文明建设的政治要求。“生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物,是反映人与自然和谐程度的一种新型文明形态”,7 作为超越工业文明的一种新的文明形态,生态文明有着与工业文明完全不同的法治保障需求。然而,“中国4 0 年的改革开放进程实质是工业化进程”,8 “这在很大程度上决定了我国既有的法律体系构建必然以工业化进程的持续推*基金项目:国家社科基金重大项目“中国能源革命法律制度创新(15 ZDB179)的阶段性研究成果。作者简介:张璐(19 7 6-),男,河南登封人,法学博士,华东政法大学经济法学院教授、博
6、士生导师,研究方向为能源法、环境与资源保护法。张璐:能源法绿化的理论阐释与制度表达113第2 期进为目标,并形成强大的制度惯性”,9 这意味着对生态文明法治保障的回应,并非是单个法律部门或者特定法律领域的问题,而是一个在整体上法律体系的理念更新和制度变革的系统工程,需要通过对原有法律体系各有机组成部分定位与目标的重新调整,不断推动生态文明从政治顶层设计向法治语境的转变。绿色作为生态文明的象征,也应成为生态文明法治保障中法律体系整体转型的底色。“从文明发展的历史角度来看,绿色化是人类社会由工业文明向生态文明演进中一切法的发展方向和当然之举”,10 法律体系在整体上的绿化转型,在我国新时代的立法完
7、善发展中已经形成明确趋势从我国近年来的立法实践看,法律体系的绿化转型首先体现在宪法层面。在2 0 18 年十三届全国人大通过的中华人民共和国宪法修正案中,“生态文明”被明确写人宪法,这是我国法律体系对生态文明最高层次的回应,奠定了生态文明建设法治保障的基础。“在实证法的秩序中,宪法的根本法地位毋容置疑。宪法上的生态观将形塑部门法上的基本概念,”111因此,“生态文明建设不仅需要政治决断,宪法的规定,还需要具体的法律部门提供专门、系统的法律保障。”12 在具体法律部门的绿化转型上,我国绿色民法典的出台形成了具有导向意义的示范效应。“从已经出台的民法典相关规定来看,对绿色原则 在总则编予以确认,各
8、分编也在相关部分对绿色原则进行了贯彻和具体化,充分体现了民法典对生态文明建设的系统回应”,13 因此,我国的民法典也被称为“绿色民法典”,14 可谓具体部门法绿化的典范。在通常的法学认知中,民法具有“万法之源”的地位,15 民法典也被称为“社会生活的百科全书”,【16 民法典在我国法律体系中的重要性和象征意义不言而喻,绿色民法典的出台既体现了原有法律体系在整体上绿化转型的趋势,也为其他部门法的绿化发展形成了明确的示范性影响。(二)能源法绿化的立法选择在我国原有法律体系整体上绿化转型的背景中,能源法的绿化也势在必行。相较于其他相关法律部门,能源法的绿化需求更为迫切,其不仅体现为时代发展的外部需要
9、,更是一种内生的制度需求,无论是从能源与环境交互影响角度考量,还是立足于我国能源法立法进程中环境保护立场演进历程的分析,都能充分展现能源法绿化的必要与可能。1.能源问题与环境问题同源共生交织共存生态文明内涵丰富,可对其进行多维的深人阐释,但环境保护作为生态文明建设最基本的立足点,决定了生态文明的绿色底色。因此,从实质意义上来说,我国原有法律体系在生态文明背景下的绿化转型主要是指法律在整体上以环境保护为导向的系统性调整,以回应生态文明的法治保障需求。具体至能源法的绿化而言,从环境保护视角对能源问题的分析,应成为对能源法绿化展开研究的第一步。从世界范围内看,全球两次能源转型均以环境保护为内在驱动力
10、。2 0 世纪五六十年代,美国、西欧与日本等发达工业化国家逐步完成从煤炭向石油和天然气的第一次能源转型,“此次能源转型的本质是实现能源的清洁化,解决能源的环境安全问题”,17 2 0世纪5 0 年代前后在美国、英国等国家相继发生的大范围煤烟型污染事件,直接推动了第一次能源转型的发生。2 0 世纪8 0 年代,气候变化问题逐步引发国际社会的高度关注,为有效应对气候变化,以低碳能源甚至零碳能源使用为标志的第二次能源转型开始启动。从成因上看,因温室气体排放所导致的气候变化问题虽然不同于传统环境问题语境中的污染,但二者本质上是一致的,都是环境问题在不同人类发展阶段的具体表现。因此,从能源开发利用的历史
11、进程来看,环境问题从来与能源问题交织共存,环境保护是能源不断优化演进的主要推动因素。就中国的能源开发利用形势而言,能源问题与环境问题之间的交叉关联关系更为复杂。“不少研究表明,在一国的经济系统中,环境、能源、研发和经济增长存在相互影响和相互作用的内生关系,而不是单向的作用关系”,18 环境污染与能源消耗之间的关系历来是我国经济学以及相关学科研究的重点问题。我国所特有的能源资源赋,决定了我国的能源开发利用过程必然面临系统性的环境问题挑战。根据国家统计局的相关数据,在2 0 2 0 年的一次能源生产总量与能源消费总量的构成中,以煤炭、石油、天然气为代表的高碳能源所占比重之和分别达到8 0.4%与8
12、 4.1%,【19 尽管在“双碳”背景下我国可再生能源的开发利用取得了长足进展,但我国以化石能源(尤其是煤炭)为主体的能源结构短期之内很难从根本上发生改变,化石能源生产和消费所带来的传统意义上的污2024年政法论丛114染排放以及碳排放,决定了环境保护必然成为我国能源治理的内生需求。2.能源法立法进程中环境保护立场的发展与确立对能源法绿化的理解,应在两个层面上逐步推进,首先是在整体意义上的能源法制对环境保护立场的选择,然后则是以此为基础,能源法作为我国能源领域的综合性立法,在其立法进程中环境保护立场的体现。对此需以历史的视角予以观察和分析。尽管能源问题与环境问题同源共生交织共存,但在一个国家的
13、不同发展时期,基于经济与社会发展情势的不同,能源与环境的关系存在明显的阶段性差异,这也决定了一个国家的能源法制在不同的发展阶段对环境保护的关注程度也有所不同。在我国能源法制发展的早期阶段,环境保护并不为能源立法所关注,“我国能源法起步于以技术产业法为主的散碎立法阶段,在早期的四部能源单项法中,最初的电力法和煤炭法对环境保护关注也仅是浅尝辑止。”2 0 进人2 1世纪以来,随着长期以来我国粗放经济增长过程中能源的高消耗以及由此造成的环境污染和生态破坏日趋加剧,加之国际社会对气候变化议题的高度关注,我国面临着来自国内和国际社会前所未有的环境治理压力,节能减排成为我国能源与环境治理基本抓手,环境保护
14、的理念也开始对我国能源立法形成明确影响,“为促进可再生能源快速、健康发展,推进节能降耗,应对气候变暖的挑战,2 0 0 5 年颁布的可再生能源法就是一个突出的例子。”2 1 随着2 0 2 0 年我国“双碳”目标的提出,降碳成为我国能源法制发展的内在要求,从本质上来说,降碳实际上是立足于应对气候变化立场对能源利用的环境保护取向的强调,“双碳”背景下我国能源法制的环境保护立场更为坚定和明确从我国能源法的立法进程来看,环境保护一直是核心的立法理念之一。能源法的立法工作起步于2 0 0 5 年,从我国能源法制整体发展的时代背景来看,环境保护理念已经对我国能源立法形成明确影响,经济、能源、环境的协调发
15、展也已经成为作为能源领域综合性立法的能源法基本的立法目标。2 0 0 7年12 月,由国家能源领导小组办公室向社会各界公布了能源法(征求意见稿),【2 2 第1条有关立法目的的规定明确提及“构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系”“推动资源节约型和环境友好型社会建设”,第5 条明确规定“促进能源清洁利用,有效应对气候变化,促进能源开发利用与生态环境保护协调发展”,非常明确地体现了能源法的环境保护立场。时隔13 年,2 0 2 0 年4 月国家能源局再次向社会公开新的能源法(征求意见稿),【2 3 本次征求意见稿第1条将能源法的立法目的确定为“促进能源高质量发展”,在与本次征求意见稿同
16、时发布的起草说明中,明确指出“能源高质量发展”的基本特征为“安全高效、绿色智能、开发共享”,彰显了能源法的绿化取向。在生态文明背景下,能源法的绿化已经形成确定的发展趋势,当前围绕该问题研究的重点应在于如何对能源法的绿化进行理性认知和定位,并在立法中形成系统表达,推动能源法绿化从理论推演向立法实践进行转化。二、能源法绿化的法律思维(一)能源法绿化的异质思维异质思维主要解决能源法绿化的基本定位问题。能源法的绿化主要是指环境保护理念在能源法中的确立及其对立法取向的整体性影响,而并非要将能源法改造为能源环境法或者将能源法作为环境立法的组成部分。能源立法与环境立法的异质性客观存在,能源法的绿化建立在能源
17、立法与环境立法明确区分的基础上,如果把能源立法与环境立法混同,也就无所谓绿化问题了。从能源立法形成的基本动因来看,对能源开发利用问题的回应是能源立法的内生制度需求,而能源开发利用主要围绕能源或者能源服务的生产、供应和消费活动展开,在最大程度上保证能源或者能源服务在生产、供应和消费过程中的供需关系平衡,历来是能源立法的逻辑主线。在我国能源立法形成初期,国家对能源发展的基本定位是保障能源供应安全,满足国民经济发展的能源需求,“这个阶段的能源立法刚刚起步,本着急用先立的原则,主要着眼于解决资金短缺、促进能源资源开发,缓解供需矛盾。”2 4 12 0 世纪90年代以来,随着我国能源消费需求的快速增长,
18、在原有能源立法侧重供给侧增加供给量的基础上,加强需求侧节能管理也开始列人立法议程,19 9 7 年节约能源法的出台即为典型代表,进一步完善了我国能源立法的立法结构。党的十八大以来,中国经济发展张璐:能源法绿化的理论阐释与制度表达115第2 期进人新常态,能源供需平衡有了更多的外在约束条件,尤其是“双碳”目标的提出,进一步凸显了环境保护对于保障能源供应安全的导向性影响,决定了能源立法需要更加丰富的制度维度实现能源供需平衡的目标。从我国能源立法的发展历程不难看出,虽然在我国的不同发展阶段能源供需平衡的基本社会情势有所不同,能源立法也在供应侧与需求侧的制度设计中有不同的选择与侧重,即便在当前面临更为
19、复杂的能源供需局势,能源立法的基本立足点与核心逻辑并未发生根本转变,即以能源与能源服务为中心、以保障能源供需关系平衡为基本目标。环境立法与能源立法有着完全不同的内生制度需求。从世界范围来看,现代意义上环境法的出现则是在19 世纪中后期,工业革命以来积累的以大气污染和水污染为主要代表的环境问题是环境法出现的根本推动因素。就中国的环境立法形成过程来看,2 0世纪7 0 年代初工业污染初步显现,直接引发了我国决策层对环境问题的关注,这是我国环境立法出现的重要契机。因此,环境立法的形成与发展并非以能源开发利用过程为参照,而能源立法始终立足于能源供需关系平衡,二者之间存在明显的异质性,也正是因为二者之间
20、异质性的存在,才需要通过能源法的绿化在一定程度和范围上使二者形成关联,以有效回应能源供需关系中的环境保护诉求。如果因能源法的绿化导致能源立法与环境立法的混同,将从根本上违背能源法绿化的初衷。(二)能源法绿化的协同思维协同思维主要解决能源法绿化的目标取向问题。如前文所述,能源法与环境立法之间存在明显的异质性,而能源法的绿化则体现为能源法与环境立法的关联。那么能源法绿化的目标取向应究竟为何,这就涉及到在现代社会对不同法律部门或者法律领域关系的理解问题法学语境中特定的法律部门或者法律领域,往往立足于特定类型社会关系的法律调整需求而形成,特定类型社会关系最本质的特征以及以此为基础形成的制度需求,决定了
21、特定法律部门或者法律领域具有特定的功能定位和作用领域。简而言之,各法律部门或者法律领域彼此分立,分别解决不同类型社会关系运行中出现的问题。然而,学理上对社会关系类型看似清晰的划分往往只着眼于某类社会关系最具特殊性的一面,但社会现实是复杂多样的,学理上抽象意义的社会关系类型划分事实上并不能全面反映真实的社会关系运行状况,强调彼此分立的法律格局也并不能完整回应社会现实的法律调整需求。因此,“如果无视社会关系的综合性和复杂性,而刻意强调法学学科的独立性,甚至刻意强调法学学科知识相互独立,那么,法学势必难有好的发展和新的突破”,“说到底,法学特别是部门法学,是要为法律问题提供可能解决方案的一门技术,而
22、要解决问题,首先要把问题放在不同学科背景下进行审视,再进行对比,找出异同所在,进而进行知识粘合,共同协力解决问题。”2 5 所以,对于能源法律问题的解决,同样需要能源法与环境立法的“知识粘合”和“共同协力”,这就提出了能源法与环境立法协同的问题,而能源法的绿化的目标即在于使能源法与环境立法的协同不仅可能而且可行。以能源法绿化推动能源法与环境立法协同之所以可能,主要取决于能源法律问题的多维性。围绕能源社会实践所形成的法律问题包括两个基本类型,一类围绕能源开发利用过程形成,而另一类则涉及能源开发利用中所形成的环境问题治理,这两类能源法律问题相互依存,无论能源法还是环境立法都无法单独对上述能源法律问
23、题进行完整回应。从能源法角度来说,其作为能源领域的综合性立法,必须坚持能源立法一贯的法律逻辑,以能源和能源服务为中心,以保证能源供需关系平衡为宗旨,环境问题虽然形成于能源开发利用过程,但是能源法的重心始终在于“能源开发利用之因”而非“环境问题之果”。对于环境立法而言,虽然以解决环境问题为基本使命,但对于能源开发利用中形成的环境问题,环境立法只能着眼“环境问题之果”而难以溯及“能源开发利用之因”。因此,只有能源法与环境立法的协同,才能完整覆盖“能源开发利用之因”与“环境问题之果”,为能源法律问题提供系统的解决问题方案。以能源法绿化推动能源法与环境立法协同之所以可行,则基于能源开发利用过程中的环境
24、问题治理制度需求作为“知识粘合”连接点的客观存在。如前所述,不同法律系统“共同协力”的基础在于“知识粘合”,而把不同法律系统进行“知识粘合”则需要恰当的“粘合”连接点,连接点的形成实质上是不同2024年政法论丛116法律系统求同存异的产物,换言之,需找到不同法律系统具有共性的交集。具体至能源法与环境立法而言,能源法虽并非以环境保护为主线,但能源开发利用所引发的环境问题治理需求必须在立法中有所体现,这就导致能源法形成了与以环境问题系统应对的环境立法具有共性的立法取向。而这种共性的立法取向则成为能源法与环境立法两个原本不同的法律系统进行“知识粘合”的连接点,并推动能源法与环境立法的协同从可能迈向可
25、行。整体而言,能源法绿化的目标在于通过在立法中对环境保护立场的展现,形成能源法与环境立法具有共性的交集,并以此为基础推动能源法与环境立法的协同(三)能源法绿化的系统思维系统思维主要解决能源法绿化的立法体现问题。能源法绿化是指能源法以环境保护为导向在整体上的调整转型,因此,不能将其机械地理解为在立法中增加若干环境保护条款或者设置单独环境保护篇章,这种整体上的绿化转型首先要体现为能源法贯彻环境保护要求具有内在一致性,同时也要保证能源法作为一个整体基于环境保护立场而与环境立法形成外部协调性。因此,能源法绿化的立法表达应坚持系统思维,在立法目的体现、结构性制度优化、衔接性规范设计等不同立法层次系统展开
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