基于成本收益分析“一提一补”节水政策实施问题与对策研究.pdf
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1、中国农村水利水电China Rural Water and Hydropower基于成本收益分析“一提一补”节水政策实施问题与对策研究李磊1,李伟1,任佳佳2,常宝军1,鲁关立1(1.河北省农林科学院旱作农业研究所,河北 衡水 053000;2.衡水湖水利工程开发管理站,河北 衡水 053000)摘要:随着经济的快速发展,河北平原水资源的需求量迅速增大,地下水严重超采,农业用水成本剧增,对经济发展和生态建设造成了极大负面的影响,节约和高效用水迫在眉睫、势在必行,政策节水是成本较低、效果直接的有效策略之一。通过深入系统研究“一提一补”节水政策在实际执行中遇到的各种问题,从制度设计内因出发,通过建
2、立提价幅度、提价方式与节水效果模型,估算成本收益,研究优化对策,提出了有效、公平、普适、操作性兼顾的“一征一保”管理节水新模式,可有效促进水资源优化配置,为全国农业水价改革特别是地下水超采区综合治理提供理论依据和可推广借鉴的经验。关键词:地下水超采区;管理节水;管理指标;节水效果;“一提一补”节水政策中图分类号:TV-9 文献标识码:A DOI:10.12396/znsd.221715李 磊,李 伟,任佳佳,等.基于成本收益分析“一提一补”节水政策实施问题与对策研究 J.中国农村水利水电,2023(8):180-184.DOI:10.12396/znsd.221715.LI L,LI W,RE
3、N J J,et al.The implementation problems and countermeasures of“Collect Then Refund”water-saving policy based on the cost-benefit analysis J.China Rural Water and Hydropower,2023(8):180-184.DOI:10.12396/znsd.221715.The Implementation Problems and Countermeasures of“Collect Then Refund”Water-saving Po
4、licy Based on the Cost-benefit AnalysisLI Lei1,LI Wei1,REN Jia-jia2,CHANG Bao-jun1,LU Guan-li1(1.Dry Farming Institute of Hebei Academy of Agricultural and Forestry Sciences,Hengshui 053000,Hebei Province,China;2.Hengshui Binhu New Area Hydraulic Engineering Development Management Station,Hengshui 0
5、53000,Hebei Province,China)Abstract:With the rapid development of economy,the demand of water resources in Hebei Plains is increasing rapidly,the groundwater is over-exploited and the cost of water for agriculture is increasing rapidly,which has a great negative impact on the economic development an
6、d ecological construction,it is imperative to save and use water efficiently.Water-saving policy is one of the effective strategies with low costs and direct effects.In this paper,through an in-depth and systematic study of the“Collect then Refund”water-saving policy in the actual implementation of
7、the various problems,from the internal causes of system design,through the establishment of price increases,price increases and water-saving effect model,this paper estimates costs and benefits,studies the optimized countermeasures,and puts forward a new water-saving management mode of“One levy,one
8、guarantee”,which is effective,fair,universal and operable,and can promote the optimal allocation of water resources,it provides theoretical basis and experience for the reform of agricultural water price in China,especially for the comprehensive management of groundwater over-extraction area.Key wor
9、ds:groundwater overexploitation area;managing water conservation;management indicators;water-saving effect;“collect then refund”water-saving policy文章编号:1007-2284(2023)08-0180-05收稿日期:2022-08-25作者简介:李磊(1987-),男,助理研究员,硕士研究生,研究方向为农业节水管理。E-mail:。通讯作者:鲁关立(1965-),男,研究员,研究方向为农业节水管理。E-mail:lgl_。水利工程180基于成本收益
10、分析“一提一补”节水政策实施问题与对策研究 李磊 李伟 任佳佳 等0引 言2014年我国在河北省开展地下水超采区治理试点,从近几年的工作可看出,以地表水引、调、补、蓄为主,通过地表水对地下水的替代、置换,实现节约地下水是主要措施,而管理节水特别是对农业取用地下水的管理依然是短板,亟待在农业用水管理方面实现突破1。最初,河北省衡水市提出了以行政村为计算单元,以全村实际单位面积用水量为基数,实行节奖超罚的政策,其后经过一年多的理论和实践探索,衡水市桃城区提出的“一提一补”节水机制,基本内容是以村为计算单元,先按不同水源的重要程度分别提高不同幅度的水价,然后再把提价多收的资金和政府补贴按全村的耕地面
11、积平均发放,实现了用水户层面的节奖超罚,在实践中取得了成功2。随着历史改革遗留问题的逐渐显现和社会发展变化,如农民收入提高、土地流转等原因,导致“一提一补”制度推广效果变弱,存在着不适应新时代农村发展等一系列问题,“一提一补”制度提价和补贴方案的方式、程序、标准等方面还需要进一步优化完善,使其进一步适应新时代“三农”发展的要求,能够为地下水超采区实现压采目标提供依据,对河北省乃至全国的地下水治理在理论和实践上都有重要的意义3。1“一提一补”政策模式发展脉络和推广现状1.1节水政策发展脉络2005年提出了“一提一补”节水制度,该制度在部分试点的多年实践中取得了较好的节水效果。但是随着农民收入提高
12、、土地流转等外部因素变化,导致该制度推广效果变弱,存在着不适应新时代农村发展等一系列问题。2010年桃城区水利局提出了在城市生活用水管理中试行“一提一补”制度,由于城市生活用水涉及面广,试点难度太大,所以在桃城区肖家村、东齐村、东邢疃等三个村试行,这种模式拓展了“一提一补”制度的应用4。2014年河北省开展地下水综合治理,2015年,河北省水利厅、财政厅、物价局颁布 河北省农业水价综合改革及奖补办法(试行),提出了在农业用水管理中推行“一提一补”模式和“超用加价”模式5。2016年07月01日 河北省水资源税改革试点实施办法 颁布,规定农业生产取用水量超过农业生产取用水限额的,超过部分(不含购
13、买水权部分)由取用水单位和个人缴纳水资源税6。2021年7月12日,国家发改委、财政部、水利部、农业农村部 关于深入推进农业水价综合改革的通知发改价格 2021 1017号文件中,除明确水价、水权、阶梯水价、累进加价、总量控制、定额管理等通常措施外,第一次明确提出“缺水地区要优先采取“一提一补”的方式,在合理调整水价的同时,对定额内用水提价部分向用水主体发放补贴,并对节水的部分以资金奖励”7。1.2推广现状从“一提一补”模式推广效果可看出,整体上节水效果显著。推广村的农民节水意识提升,能够积极调整种植结构,种植节水高效的品种;普遍采用地下水加地面小白龙的灌溉方式;加强土地管理,农民通过平整土地
14、,引进高效灌溉节水设施;加强田间管理,精细化管理水资源;通过建设地表水利用工程,加强水资源置换,提高地表水利用量,减少地下水利用量等,这些措施有效提高了节水效率。但由于收入的提高和农业劳动力减少,与桃城区试验初期节水效果也有一定的减弱,经测算,在地下水提价40%的情况下,节水率可达到15%左右8。成功实践也说明了“一提一补”制度不仅可用于动态变化的农业用水,也可以用于相对稳定的其他资源管理。2“一提一补”政策模式存在问题“一提一补”作为一种动态的价格管理模式,是以区域平均单位平均用水量为基数,实行节奖超罚,但是由于新农村变化和政策设计方面的原因,全面推广也存在很大困难。推广村较少,全省仅衡水市
15、和沧州市的部分17个县、市(区)进行了推广,但推广的覆盖面不大,最好衡水市桃城区、枣强县等的仅30%左右。推广制度的村大多数集中在纯井灌区,渠灌区和有地表水的村推广的村很少9。调查发现这种制度模式不能全面推广的原因可分为内因和外因,内因是政策设计问题,外因是管理对象问题,本文主要就解决方法还是从制度内部设计寻找解决办法,提价幅度、提价方法、补贴额度等关键因素入手,查找问题,找出最佳解决方案。2.1提价幅度问题河北省“一提一补”政策的管理水价,政策规定地下水超采区,提高农业水价0.2元/m3,但是在政策执行中,由于水价管理不能适应超采程度的复杂性和以水计量存在技术原因,全省实行“一提一补”的地区
16、均采用以电计量,为此,河北省制定了“以电折水”办法,即按各县实测的提水用电效率确定各县的以电折水系数,“以电折水”实质是管理水量10。方法是深层水提价0.2 元/m3,结合实测以电折水系数,折算出电价的提价幅度。比如,某县以电折水系数1 1.5,即一度电提水1.5 m3,深层水提价0.2 元/m3,那么电价提高 0.3 元/kWh。如果以电折水系数 1 1.25,那么电价提高0.25 元/kWh,以此类推。在较小范围内,地下水埋深基本相同,电、水折算系数也基本相同,“以电折水”在管理上没问题,但在较大范围,地下水水位变化差距较大的情况下,以电折水系数就存在较大出入,提价幅度计算方法是以县为基本
17、计算单元进行核算,所以提价幅度不够客观准确。提价幅度就是奖罚力度,是节水效果的决定性因素,提价幅度过大,可能导致部分农民弃种撂荒,影响粮食安全;如果提价幅度太小,则对提高农民的节水意识力度小,降低节水效果11。2.2提价方式问题提价方式为自主实施,一般由机井管理人员在收取电费时同时收取,也有部分村分开实施,先收取电费,再收取提价部分的电费,形式不一。在桃城区试点时,所有收取的提价资金均由村级协会保管,2015年河北省相关文件下发后,所有资金都由县级协会专款专户进行管理。由于制度实施方式问题,个别村民存在拒交或缓交的问题,导致内部矛盾,需要村两委管理人员解决,制度实施不够顺畅12。181基于成本
18、收益分析“一提一补”节水政策实施问题与对策研究 李磊 李伟 任佳佳 等2.3补贴额度问题政府补贴是推行“一提一补”模式的关键要素,它起着四两拨千斤的作用,河北省在推行“一提一补”模式的政策中,规定逐年减少政府补贴力度,这无疑降低了农村干部和群众推行节水制度的信心13。2.4补贴方式问题“一提一补”制度现状是以行政村为核算单元,提价多收的资金和政府补贴按全村的耕地面积平均补贴,这种方法的理论基础是以耕地面积确定水权,但在农村土地大规模流转的形势下,这种方法实施难度增加,每年需要统计耕地面积变化情况,而耕地面积的测量由各村组织完成,存在一定的误差,土地流转也对制度推广形成一定的阻碍,主要是土地流转
19、规模过大时,“一提一补”制度是按村为计算单元,一个村的土地主要由一个人承包时,无法形成节奖超罚,制度实施失去节水约束力14。3“一提一补”计量提价补贴分析3.1计量方法模型分析计量方法应与地下水位埋深紧密相关,才可起到地下水压采治理的效果。本研究通过EVIEWS软件,建立双变量回归模型OLS,选取如下因素作为变量来研究:水位埋深Y,指的是潜水的埋藏深度,即潜水面至地表面的距离,可以较直观的反映地下水超采严重程度。这里研究的水位埋深是来自官方测量数据。水量X1,农业用水水量直接反映了农民用水情况,数据来源于调查户的实际用水统计。电量 X2,通过农业用电,可以更为客观的反映农业用水的复杂实际情况,
20、数据来源于调查户的实际用电统计。其他因素,除上述影响因素以外,地下水超采的严重程度还受到其他因素影响,如当年降水量、土壤类型等,这些因素并不能定量统计,他们是虚拟变量,将其归为随机扰动项,用表示。建立如下简单线性回归模型:Y=b0+b1X1+b2X2+u(1)式中:Y为水位深度;X1为农业用水量;X2为农业用电量;为随机扰动项。得到OLS回归方程为:Y=58.943 66-0.312 1 X1+1.147 3 X2 (26.368 2)(0.250 6)(0.101 6)t=(2.235 4)(1.245 2)(11.292 2)R2=0.85,F=64.80。由上述回归结果可知,方程整体上拟
21、合较好。根据t检验知方程中水量X1显著程度低,电量X2显著程度高。利用Frisch综合法进行逐步回归,模型最终修正如下:Y=26.916 27+1.1495 6 X2 (5.875 76)(0.102 80)t=(2.235 4)(1.245 2)(11.292 2)R2=0.844 7,F=125.05。由上述回归结果可知,方程整体上拟合较好。修正后的模型在实际意义上,与农民用水情况是符合的,不管地下水超采程度严重与否,对同一种作物单位耕地的用水量基本是固定的,才可以保证一定的作物产量15。电量关系到区域地下水取水量与水位,采用电计量可以使得政策在治理区域地下水超采问题时更具有精准性。3.2
22、提价幅度模型研究运用倍差法(DID)通过设置政策实施实验组(试点村)和非政策实施对照组(对照村),计算两组节水效果指标在提价政策干预前后的结果变化,得到DID值,分析“一提一补”提价措施实施的净影响16。建立的DID模型如下:Y=0+1D1+2D2+3D1 D2+(2)式中:D1为时间虚拟变量,D1=0为政策实施前,D1=1为政策实施后;D2为村虚拟变量,D2=0为对照组,D2=1为实验组;为随机扰动项。对照组在政策实施前后的情形分别是:提价措施实施前:Y1=0+提价措施实施后:Y2=0+1+则提价措施实施前后对照组的平均变动量为:dif1=Y2-Y1=实验组在政策实施前后的情形分别为:提价措
23、施实施前:Y3=0+2+提价措施实施后:Y4=0+1+2+3+提价措施实施前后实验组的平均变动量为:dif2=Y4-Y3=1+3故DID值为:dif=dif2-dif1=3即交互项系数3可以代表提价措施对节水效果的影响。通过对制度试点村156户农户,对照村65户农户进行调研统计分析,如表1中的二重差分值DID可以看出,对照村和提价试点村的二重差分值DID均为正,说明“一提一补”提价措施对节水效果可能存在积极的影响。通过表2分析提价措施对节水效果的影响,可以看出交互项变量的系数是0.097 20、0.195 48和0.22398,都在1%水平显著,表明在其他条件一定的情况下,“一提一补”提价措施
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