完善城乡居民最低生活保障制度的政策可行性研究报告.doc

完善城乡居民最低生活保障制度的政策建议安徽省财政厅社保处党的十七大提出把“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”作为2020年构建和谐社会的九大目标和主要任务之一。作为城乡困难群众基本生活保障的最后一条保障线，城乡居民最低生活保障制度（以下简称“城乡低保”）的建立和发展，对于体现社会公平、维护社会稳定，完善覆盖城乡居民的社会保障体系建设，都具有非常重要的意义。当前，随着社会经济的不断发展，城乡低保制度的建设已经进入了关键阶段，新情况和新问题也不断出现，因此，研究城乡低保存在的问题，提出完善城乡低保的政策建议，已经显得非常迫切。一、城乡居民最低生活保障制度发展历程我国的城乡居民最低生活保障制度，是20世纪90年代以来，为适应社会经济发展，参照国外社会救济制度的先进经验，结合我国的国情，对传统社会救济制度进行彻底改造的创新成果。目前，主要包括城市和农村两种最低生活保障制度（以下分别简称为“城市低保”和“农村低保”）。以安徽省为例，城乡低保主要经历了三个发展阶段。（一）城市低保：第一阶段：探索和起步阶段。1996年，安徽省合肥市在省内率先出台相关文件，探索建立城市低保制度。1997年，国务院出台文件，要求在全国范围内建立城市居民最低生活保障制度，城市低保制度迅速在我国推开。第二阶段：建立和发展阶段。1999年，国务院颁布了城市低保条例，要求全面建立和完善城市低保制度。2001年，根据国务院统一部署，全国各地强化城市低保工作，加大财政投入，使所有符合条件的城市贫困人口都能享受到最低生活保障。安徽省城市低保对象人数，由2001年初的11.23万人增加到2002年末的103.87万人，增加了9倍多。第三阶段：稳定和完善阶段。2002年，根据国家要求，开展了全国性的低保工作督查，城市低保基本实现“应保尽保”。2004年，中央下发严格规范低保管理工作的紧急通知，各地迅速采取措施，进一步加强低保工作的规范化管理，全国城市低保工作逐渐步入稳定和完善阶段。（二）农村低保：第一阶段：探索和起步阶段。2004年，安徽省建立农村特困群众生活救助制度（农村低保的前奏），对低于国贫线（人年均收入625元）以下的贫困家庭实行定额救助。全省共筹集资金1.17亿元，90万人农村特困对象享受了每年130元的救助。农村特困群众生活救助制度的建立，标志着安徽省农村居民最低生活保障制度进入了探索和起步阶段。第二阶段：建立和发展阶段。2007年，安徽省出台了农村居民最低生活保障暂行办法，在原有农村特困群众生活救助制度基础上，全面建立全省农村居民最低生活保障制度。低保标准从625元提高到683元，保障对象从90万人提高到130万人。农村低保制度进入全面建立和发展阶段。第三阶段：稳定和完善阶段。2008年，安徽省在对农村低保进行全面规范管理的基础上，对农村低保进行提标扩面，将低保标准从683元提高到860元，保障对象从130万人提高到180万人；2009年，再次实行提标扩面，低保标准从860元提高到不低于1000元，保障对象从180万人提高到210万人左右。安徽省农村低保步入了稳定和完善阶段。二、城乡居民最低生活保障的现状和取得的成效在各级党委、政府高度重视下，在有关部门的大力配合和推动下，经过不懈的努力，我国的城乡低保工作取得了显著成效。立足安徽，着眼全国，城乡低保主要取得了以下几个方面的成效：（一）保障范围逐年扩大城市低保：截止2009年底，全国城市低保对象为2347.7万人，城市低保覆盖率（城市低保对象人数占城市居民总人口的比率）为5.6%。安徽省城市低保工作自1996年实施以来，经过十几年的不断探索和实践，城市低保实际保障人数从2000年的10.4万人、覆盖率为0.9%，增长到2009年的97.7万人、覆盖率为6.4%，已基本实现了应保尽保、分类施保，逐步走上了规范化管理的轨道。农村低保：截止2009年底，全国农村低保对象为4759.3万人，农村低保覆盖率（农村低保对象人数占农村居民总人口的比率）为6.6%。安徽省农村低保实际保障对象从2007年的130万人、覆盖率为2.74%，增长到2009年的212.6万人、覆盖率为4.05%，同时取消了人数控制指标，目前正处于从“低标准、广覆盖”向应保尽保的过渡阶段。（二）保障标准逐年提高城市低保：截止2009年底，全国城市低保月保障标准为228元，月人均补差水平为165元。安徽省城市低保月保障标准，由2000年的不足100元提高到2009年的237元；月人均补差水平由14元增加到154元。农村低保：截止2009年底，全国农村低保年保障标准为1210元，年人均补差水平为768元。安徽省农村最低生活保障标准和实际补差水平，由2007年的绝对贫困线625元、年人均补差不低于380元，到2009年保障标准提高到不低于1000元，年人均补差实际达到729元。（三）保障投入逐年增加城市低保：2001年，安徽省实际支出城市低保资金18509.5万元，平均每月支出低保资金1542.46万元左右，经过近十年的努力和不断增加投入，2009年全省支出低保资金180727.857万元，平均每月支出低保资金15060.65万元左右（具体支出情况见附表一）。附表一：安徽省城市低保资金实际支出情况表（单位：万元） 农村低保：安徽省农村低保资金的投入，2007年为5.64亿元(其中：中央资金1.75亿元、省级资金2.38亿元、地方配套1.51亿元)，2008年为10.25亿元，比上年度增长了81.73%（其中：中央资金4.76亿元、省级资金3.5亿元、地方配套1.99亿元），2009年达到15.49亿元，比上年度增长了51.12%。（四）保障制度逐年规范安徽省城乡最低生活保障制度，目前已经形成了较为规范的制度体系、管理体系和保障体系。1、制度建设方面。城市低保：2002年，安徽省颁布了城市居民最低生活保障实施办法。近几年，又陆续下发了做好元旦、春节期间城市低保对象生活安排等一系列规范性文件，城市低保的制度建设日趋完善。农村低保：2007年，安徽省出台了农村居民最低生活保障暂行办法，为农村低保制度在安徽省的全面实施铺垫了制度性基础。2008年，又对相关的政策规定进行了修改，使之更加贴近农村工作的实际，也更便于基层的操作。2、资金管理方面。城市低保：从2003年开始，安徽省陆续出台制度和办法，加强城市低保资金的使用和发放的管理；同时，对低保对象临时性专项补贴的发放工作也作出了专门规定。农村低保：2007年，安徽省出台了农村居民最低生活保障资金管理暂行办法，从经费的筹集、使用和发放等各个环节，对农村低保资金进行了全方面的管理。3、保障体系方面。城市低保：2002年，安徽省将城市低保纳入年度考核范围，并实行“一票否决”。接着又连续出台了健全低保机构、加强档案管理，以及建立价格上涨与提高特困群体生活补助联动机制等一系列法规制度和政策文件，为顺利实施城市低保制度奠定了基础。农村低保：2007年，根据中央颁布的全国基层低保规范化建设的暂行评估标准等相关政策文件，各地结合具体实际，相继出台了本地区的农村居民最低生活保障实施办法、操作规程和资金管理办法等，为农村低保的全面实施提供了有效的制度性保障。三、城乡居民最低生活保障存在的问题和面临的困难虽然城乡低保工作取得的成绩非常显著，但是，随着社会经济的不断发展，新情况和新问题也不断出现。（一）制度设计方面的问题1、城乡低保的标准确定不科学。城乡低保标准是政府保障城乡贫困人口的基本生活而制定的救助标准，是实施低保制度的重要依据。目前，国际上通常使用确定最低生活保障线的方法主要有三种：第一，市场菜篮法，又称标准预算法。它首先要求确定一张生活必需品的清单，内容包括维持社会认定的最起码的生活水准的种类和数量，然后根据市场价格来计算拥有这些生活必需品需要多少现金，以此确定的现金金额为最低生活保障线。第二，恩格尔系数法。它是建立在恩格尔定律的基础上，以家庭用于食物支出占总消费支出的比例来确定最低生活保障线，保证居民恩格尔系数低于60%。第三，国际贫困标准法。这是一种收入比例法，是以一个国家或地区中收入或平均收入的50%-60%作为这个国家或地区的最低生活保障线。目前，中央和各地出台的相关制度文件中，对最低生活保障标准的确定基本上采取的是市场菜篮法，同时参考物价等其他指标因素。但是，由于市场菜篮法缺乏科学的计算方法，导致了各地在实际工作中，一是采取了简单的估算办法；二是按照上年度低保标准乘上一个固定增长率的办法。上述两种办法，虽然有一定道理，但是由于市场物价变动较大等原因，从目前各地执行的结果来看，低保标准的确定千差万别，造成了低保标准的确定缺乏有效的理论支撑，同时又与当地实际相脱节，不具备必要的科学性。2、城乡之间与城乡内部之间的保障范围和水平存在着较大差异。在二元经济结构下，人们把更多关注的目光投向了城市，而作为最后一条保障线的最低生活保障制度在设计之初就偏向城市，城市低保经过了10多年运行，已经进入了“应保尽保”的快车道，农村最低生活保障仍处在“低水平、广覆盖”阶段。加之城乡之间和地区之间经济发展的不平衡，各地区对城乡低保投入的不同，也进一步加剧了城乡之间和城乡之间保障范围和水平的差距。以安徽省为例：一是城乡最低生活保障水平存在较大差距。2008年，安徽省城镇低保月平均实际保障人数为100.58万人，月平均实际支出资金总额为13059万元，月人均补差实际水平为130元；农村低保月平均实际保障人数为186.27万人，月平均实际支出资金总额为8549万元，月人均实际补差水平为46元。城乡低保实际补差水平，城市是农村的2.83倍，35%的低保对象占用了65%的低保资金，城乡之间的保障水平差距显然很大。二是城乡低保制度内部之间地区差异明显。以安徽省各市2009年的数据为例：城市低保方面，低保标准最高为300元/月，实际月人均补差水平为189元；最低为220元/月，实际月人均补差水平为143元；农村低保方面，低保标准最高为1920元/年，实际年补差水平达1165元、月人均实际补差水平为97元；最低为1000元/年，实际年补差水平为722元、实际月人均补差水平为60元。3、城乡低保制度与其他保障制度之间缺乏有效衔接和有机联动。城乡低保制度与其它社会保障制度不能很好的衔接，不仅给城乡低保工作带来了压力，也影响社会保障制度实施过程中的公平性和合理性。一是相关联的保障制度在管理体制上衔接不够。目前我国的失业保障隶属于人力资源和社会保障部门管理，而城乡居民最低生活保障和临时救济制度则隶属于民政部门管理，分别有不同的管理制度和管理范围，造成几条保障线在管理体制上的不顺畅。二是城乡低保制度与已有的其他贫困救济制度在享受范围及救济标准上衔接不够或过度衔接。如城乡低保制度与扶贫开发、计划生育奖补、五保供养和救灾救济制度等在救济范围和享受对象上存在着重复享受的现象；城乡低保标准、失业救济标准、最低工资标准三者之间没有形成真正的阶梯式上升的结构；现有的对弱势群体的医疗、教育和住房等各个方面的救助制度与城乡低保制度衔接太紧，依附度过深，造成相互关联的救济政策之间缺乏适度衔接。三是城乡低保制度与就业促进政策缺乏相互衔接的问题。城乡低保对象与再就业人数之间存在此长彼消的关系。但近年来，我国实施促进就业政策后再就业人数大幅度上升，而城乡低保人数并未因此相应下降，主要原因是城乡低保制度与促进就业政策之间，缺少有效的信息对比和政策衔接，没有形成联动关系。（二）制度运行方面的问题1、保障对象的动态管理存在较大难度。在实施城乡低保制度的时候，既要考虑到提高保障的效果，又要同时避免“养懒汉”。因此，保障对象的动态管理非常重要。但在实际工作中，保障对象的动态管理确实存在着较大难度，究其原因：一是隐性收入和隐性就业取证难，救助对象难以甄别。当前，随着就业形式的多样化和家庭收入的多元化，低保申请者的从业情况、家庭收入、家庭经济基础等综合情况难以准确核实，加之市场用工制度不规范和收入审核制度欠完善，使得低保申请对象的真实收入状况无法合理界定，保障对象的真实性难以把握。二是城乡低保的退出机制不健全。城乡低保退出机制难以实施，主要是源于人们对福利的依赖和侥幸心理。由于低保救助对象有稳定的预期收入，部分救助对象为继续享受稳定的预期收入而宁愿放弃就业机会，人为地造成“进低保容易、出低保难”的窘境。2、资金的管理难以真正到位。近年来，在对城乡低保资金的专项审计中发现，部分地区存在虚报冒领、挤占挪用城乡低保资金；低保资金未专户管理、平衡预算；部分地区基层管理混乱，未按时足额发放低保资金、扩大保障范围造成“非保得保”，滚存资金余额大而地方配套逐年减少等多个方面的问题。所有这些问题，一方面说明了城乡低保资金的管理还需要进一步加强；另一方面也说明了，由于现行城乡低保资金的相关政策不具体，造成了城乡低保工作的责任主体不明确，在资金上形成了“下级依赖上级、地方依赖中央”的现象，使得城乡低保资金的管理制度难以真正落实。3、基层的保障和服务能力亟待加强。自2007年以来，伴随着安徽省纳入城乡低保的人数快速增长，基层乡镇（街道办事处）、居委会（村委会）的工作任务也日益增加，工作机构和人员力量不足、以及缺乏必要的财力投入问题也显得越来越突出。一是城乡低保基层管理服务体系不完善。基层管理服务体系建设，是保障包括城乡低保等相关惠民政策得以真正落实的关键和基础。但是，由于目前基层城乡低保管理服务体系存在着机构不健全和资源没有整合到位的现象，造成城乡低保基层管理服务体系不能高效运转。二是基层城乡低保工作人员业务素质亟待加强。城乡低保工作是一项政策性和专业性非常强的工作。近年来，尽管大部分地方都开始重视基层低保工作队伍建设，但是由于各地情况相差悬殊，发展很不均衡，缺乏统一的设计和规划，低保工作力量得不到有效的制度保障，造成个别地方基层低保工作人员业务素质整体偏低。三是缺乏必要地财力投入。低保工作的办公经费和人员经费的足额保证，是低保机构正常运转的必要条件，也是确保低保惠民政策真正落实的关键所在。但是，由于基层乡镇和街道办事处、社居委和村委会的经济条件薄弱，造成基层必要的低保运行经费不能得到有效落实。（三）制度监督方面的问题。目前，城乡低保监督管理体系并不健全，缺乏必要的社会监管，不能最大限度地对违规行为进行有效制约，个别地方甚至出现了“程序形式化、督查敷衍化、问效缺失化、信息滞后化”的现象。1、程序形式化。城乡低保的申请、审核和审批程序，是保证城乡低保政策公开、公平和公正的关键，更是保证城乡低保政策实施效果的前提和基础。如城乡低保的评议和确认需要经过民主评议和三榜公布，这是有效把好城乡低保入口关的关键之举。而个别地方在实际操作中，思想认识不够、程序不到位，把城乡低保的评议和确认程序形式化，甚至是“一言堂”，因此，不可避免地造成了人情保现象的发生。2、督查敷衍化。监督检查制度是确保城乡低保政策落到实处的有效措施和必要手段。近几年来，随着城乡低保不断地提标扩面和资金量的不断增加，各级、各部门都非常重视对城乡低保的监督检查。但是，由于个别监督检查缺乏必要的深入、没有真正将督查的结果与促进管理水平提升相结合等原因，造成了监督检查这个有效手段变成了一种形式，使得个别地方的监督检查制度仅仅停留在文件上，不能显示出真正的威力和效果。3、问效缺失化。城乡低保制度实施的效果，是通过一整套的考评制度和办法得以保证和体现。目前，在城乡低保的各种管理制度中，均要求要提高城乡低保的保障效果和资金使用的效益。但在实际执行过程中，往往是因为缺乏必要的考核和问效机制，从而有意无意地忽略了对城乡低保的保障效果的考核和保障资金的问效，使得城乡低保工作缺乏了一个有效抓手，造成了个别地方“级级喊效果、最后没效果”的局面。4、信息滞后化。信息网络平台建设，是提升各级、各部门管理水平的重要手段。安徽省城乡低保对象有320万人左右，大量的基础管理信息、统计报表，以及与相关部门的信息比对等管理和监督工作，都需要一个强大的信息处理平台作为支撑。而目前，全省各级民政部门，包括城乡低保管理机构，都缺乏一个上下贯通、左右相连的信息网络监督管理平台。因此，构建一个现代网络管理平台，是包括城乡低保在内的所有民政工作当前所面临的迫切需要解决的问题。四、完善城乡居民最低生活保障制度的政策建议针对当前城乡低保工作存在的困难和问题，为进一步完善城乡低保制度，真正发挥城乡低保“最后一条保障线”的作用，将党和政府的关怀落实到每一个困难群众的心中，我们着重提出以下几个方面完善城乡低保的政策建议。（一）制度管理方面1、完善操作规程。要尽快研究出台城乡居民最低生活保障操作规程，制定规范的城乡低保标准的确认机制、收入审核机制、程序公开机制、基础信息管理机制等。一是城乡低保标准的确定机制。由于全国各地经济发展情况不一，居民生活水平差异较大，不便制定一个适合全国的城乡低保标准，但是，在一个固定区域内确定一个相对合理的低保标准尤为必要，这样既可以保证从实际情况出发，又可以避免人为因素的发生。因此，在一个省的区域内，可以探索建立起一套城乡低保标准科学的确定模型，即以上年度当地城乡低保标准为基数，乘以城乡低保标准调整系数，最终确定下年度当地城乡低保标准。城乡低保调整系数，可以综合考虑当地城乡居民消费支出的增长率、经济发展水平增长率、当地财政收入的增长率，以及物价水平增长率等几个方面因素，按照权重比例的不同，最终确定城乡低保调整系数。当其中某一项增长率超过一定幅度时，可采取一次性发放城乡低保补助金的办法，解决因素变化较大而带来的城乡低保标准调整系数变化过大的问题，从而实现科学的低保标准调整机制。二是收入审核机制。城乡低保申报对象的收入审核可实行分类指导的原则进行：对有工作单位的，可采取上门核实或与人力资源和社会保障、税务等部门信息比对的办法进行；对无工作单位而又有劳动能力的（此类人群要实行重点掌握），可采取实地走访的方式，或参考当地最低工资标准进行收入确认的办法进行；针对无工作单位而又没有劳动能力的，可采取实地走访的方式进行，合理确定其赡养费或抚养费等其他收入来源及数额。三是程序公开机制。一要政策公开。要广泛开展城乡低保政策的宣传，确保当地大多数居民能够知晓城乡低保申请的条件和审核、审批的程序等；二要评议公开。要全面推广“城乡低保评审（议）团”制度，取消一言堂，充分调动和发挥群众评议的优势，使评议的结果更加与实际相符；三要结果公开。要采取各种方法，将评议的结果公之于众，真正的将评议的结果置于公众监督之上。四是基础信息管理机制。要研究建立包括城乡低保工作在内的民政信息网络管理系统，各级财政要加大对民政信息管理系统建设的投入力度，真正建立起覆盖所有民政业务的管理系统，并逐步将该系统与目前已经建立的“金财系统”、“金税系统”、“金保系统”和“金盾系统”等社会管理系统相对接，形成上至省级甚至是中央相关主管部门、下至社居委和村委会、左右横向互连互通的现代化民政信息管理系统。2、规范资金管理。要研究制定城乡居民最低生活保障资金管理办法，改变现行的城乡低保资金的配套政策，探索建立分配城乡低保资金的科学模型。一是改变现行的城乡低保资金承担模式。要按照“属地管理”的原则，逐步建立起“市县政府负责、资金共同共担”新型城乡低保资金分担机制。首先，要明确市、县政府是城乡低保工作的责任主体，负责按照中央和省有关规定合理确定城乡低保标准，并承担低保资金的统筹、管理和发放职责；其次是明确中央和省财政对城乡低保资金给予必要的补助，不足部门由市、县政府负责筹集，同时鼓励社会组织和个人为城乡居民最低生活保障提供捐赠、资助；三是明确市、县政府不得因中央和省财政加大支持力度而减少地方财政投入，低保资金结余必须继续用于城乡低收入群体的生活保障。二是探索建立省级城乡低保资金的科学分配模型。根据以上设想，具体到安徽省，省级财政在分配中央财政和本级财政预算安排的城乡低保资金时，应尽量避免出现各地“多跑多给、少跑少给”的现象，探索建立起一套科学的城乡低保资金分配模型：即按照各地城乡总人口、上年度实际保障的低保人数、实际补差水平和人均财力，以及物价指数和居民消费指数等硬性指标作为因素，确定一定的权重和比例，科学合理地分配省级城乡低保资金。3、强化保障能力。各级政府和有关部门，要着力加大和推进城乡低保的服务管理机构与目前基层行政管理服务机构整合力度，从政府综合管理的角度，对现有的基层社会管理机构和组织进行整合，重新探索构建新的低保工作平台，全面理顺目前存在的体制不顺的现象，提高现有机构运行的整体效益，提高基层的综合服务保障能力。一是要按照“定编不定性、定岗不定人”的办法，鼓励采取多种办法和各种所有制形式，打破编制和单位性质，对现有的机构和人员进行整合和充实。二是要加大政策培训力度，不断提高基层工作人员的业务素质和政策水平，更好地服务和保障城乡最低生活保障制度的实施。（二）制度衔接方面城乡低保制度与其他制度实行有效衔接，不仅有利于城乡低保制度的自身建设，更有利于帮助贫困居民开拓生产门路，提高生产技能，进而从根本上摆脱贫困。1、城乡低保制度要与失业保险和最低工资制度相衔接。要将城乡低保制度与落实最低工资制度和建立养老、失业、医疗、工伤等社会保险制度相结合。在有关保障标准上，要真正构建起城乡居民最低保障标准最低，失业保险标准次之，最低工资最高的困难群众保障标准联动机制。2、城乡低保制度与促进就业和扶贫制度相衔接。要与人力资源和社会保障部门、扶贫部门相衔接，对城乡低保对象实施再就业工程及扶贫开发，提高保障对象自力更生、生产自救的能力，增加其收入，促进其脱贫致富。3、城乡低保制度与其他养老和社会救济（扶贫）制度相衔接。要与社会上对贫困户以及贫困边缘户的优惠政策和扶贫济困送温暖活动有效地结合起来，既要解决城乡低保对象在住房、子女上学、医疗等方面的困难，帮助他们尽快摆脱贫困，也要适当考虑解决贫困边缘户的生产、生活方面所面临的暂时困境，体现出救济制度的整体保障效应。（三）制度创新方面1、近期目标：建立健全城乡低保目标管理和监督检查制度。包括全面建立“目标考核制度、责任追究制度、群众参与制度”等规范性机制体制。一是目标考核制度。目标考核制是指上级政府或主管部门对下级政府或主管部门涉及到城乡低保的实际保障效果和规范化管理水平等进行量化考核评价的一项制度。目标考核制的主要目的：通过细化考核标准、量化工作业绩、明确工作责任，实现效果和奖惩相结合，使城乡最低生活保障制度的运行能够真正得到保障，实施的效果能够真正得到体现。目标考核制考核的主要内容：城乡低保的实际覆盖率、实际补差水平、保障对象的实际准确率、保障对象的满意度、保障对象的动态管理水平、服务管理机构的健全程度、保障制度的完善程度和规范化操作程度等。目标考核制的考核方式主要有：实际检查、入户抽查和问卷调查等。目标考核制的保障措施：采取精神奖励和物质奖励相结合的方式进行。各级要安排专项奖励经费对考核优秀的给予奖励，同时，省级财政可通过调整支出结构，增设城乡低保目标考核奖励资金，用于促进和提高全省城乡低保规范化管理水平。二是责任追究制度。责任追究制是指根据目标考核制的要求，对于没有完成城乡低保目标考核任务或在城乡低保工作中出现重大失误或发生违规违纪问题的单位或个人，由政府或主管部门采取的一项惩罚和追究制度。责任追究制的目的：通过明确目标责任，强化处罚力度，促进城乡低保目标任务的完成，保障城乡低保各项政策制度的真正落实。责任追究制的方式：可采取组织谈话告戒、通报批评、扣除奖补资金、党政纪律处分和启动法律追究程序等。责任追究制的保障措施：通过颁布责任追究的规范化制度文件，明确责任追究的具体内容和启动责任追究的前提条件，以及实施责任追究的主体和客体，真正建立城乡低保规范、有序发展的责任制度保障平台。三是群众参与制度。群众参与制是指通过宣传、发动和组织群众，让群众能够真正参与到城乡低保对象的评议、审核和确认之中，使城乡低保的工作始终体现民意、反映民情，最终赢取民心。群众参与制的目的：通过发动和组织群众参与到城乡低保对象的评议和审核确认之中，可以有效解决当前城乡低保工作中保障对象人员不准、对象不实的问题，使得城乡低保的政策制度真正落实到位。群众参与制的方式：组织包括群众代表在内的城乡低保对象评审团；组织群众代表参与评审听政；将评议、审核和确认的初步结果进行广而告之等。群众参与制的保障措施：运用各种方式宣传城乡低保政策，让群众能够真正知晓政策；将群众参与程度纳入目标考核范围；研究建立群众参与的长效机制等。2、中期目标：鼓励整合现行农村各项社会救济制度，不断完善农村社会救助体系建设。要打破现有的政策格局，鼓励各地探索整合现行的农村低保、农村五保和冬春救灾救济制度,建立起统一规范、涵盖需要常年救助的全体农村困难群众的最低生活保障制度。第一步：要加大现行农村低保的投入力度，提高农村低保的保障标准和救助水平，逐步缩小农村低保标准与农村五保供养标准之间的差距。同时，加强农村低保对象的分类管理，逐步将农村五保供养对象全部纳入农村低保范围，最终实现对五供养对象实行全额低保标准救助，对有部分收入的困难群众实现差额救助的农村低保新的保障模式。第二步：要加大应急性救灾保障力度，着力规范冬春救灾救济行为，避免平均分配冬春救灾救济资金，逐步将因灾返贫的困难群众纳入农村低保保障范围。同时，要加强农村低保对象的动态管理，应保尽保、应退尽退，最终实现农村低保与冬春救灾救济在资金上整合、在制度上衔接的新型救济模式。第三步：在条件成熟的情况下，出台相关制度，调整相关政策，将现行的农村低保制度与农村五保供养制度和农村冬春救灾救济制度在制度上进行整合，发挥资金合力优势，规范救济保障行为，真正建立起针对农村所有困难群众的最低生活保障制度。同时辅之以医疗、住房、教育等各项临时救济制度，逐步构建起完善的农村社会救助体系。3、远期目标：探索建立城乡一体化的最低生活保障制度。按照“逐步完善、增量改革”的原则，逐步实现城乡低保制度的一体化。第一步：要完善现有的城乡最低生活保障制度，切实保障城乡困难群体的基本生活，做到有差别的统一。一是要加快农村低保制度的建设与完善，扩大农村低保的覆盖面；二是要加大财政投入力度，多渠道筹集低保资金，提高城乡（尤其是农村）的低保救助水平；三是要统一城乡间、地区间管理体制和经办机构，在救助对象、救助项目、救助方式、救助标准上可以实现有差别的统一。第二步：要在覆盖城乡所有困难居民基础上逐步消除城乡、地区之间的差距，实现城乡，地区之间救助对象、标准、待遇、方式的一致，同时提高救助水平，实行对低保户及其低保边缘户医疗、教育、住房等多元化的救助，最终实现领导体系一体化、平台建设一体化、规范管理一体化、资金监管一体化和运行机制一体化，把最低生活保障制度建成制度统一的城乡一体化的综合性救助制度。毕业论文（设计）原创性声明本人所呈交的毕业论文（设计）是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文（设计）不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本论文（设计）的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名： 日期： 毕业论文（设计）授权使用说明本论文（设计）作者完全了解*学院有关保留、使用毕业论文（设计）的规定，学校有权保留论文（设计）并向相关部门送交论文（设计）的电子版和纸质版。有权将论文（设计）用于非赢利目的的少量复制并允许论文（设计）进入学校图书馆被查阅。学校可以公布论文（设计）的全部或部分内容。保密的论文（设计）在解密后适用本规定。 作者签名： 指导教师签名： 日期： 日期： 注 意 事 项1.设计（论文）的内容包括：1）封面（按教务处制定的标准封面格式制作）2）原创性声明3）中文摘要（300字左右）、关键词4）外文摘要、关键词 5）目次页（附件不统一编入）6）论文主体部分：引言（或绪论）、正文、结论7）参考文献8）致谢9）附录（对论文支持必要时）2.论文字数要求：理工类设计（论文）正文字数不少于1万字（不包括图纸、程序清单等），文科类论文正文字数不少于1.2万字。3.附件包括：任务书、开题报告、外文译文、译文原文（复印件）。4.文字、图表要求：1）文字通顺，语言流畅，书写字迹工整，打印字体及大小符合要求，无错别字，不准请他人代写2）工程设计类题目的图纸，要求部分用尺规绘制，部分用计算机绘制，所有图纸应符合国家技术标准规范。图表整洁，布局合理，文字注释必须使用工程字书写，不准用徒手画3）毕业论文须用A4单面打印，论文50页以上的双面打印4）图表应绘制于无格子的页面上5）软件工程类课题应有程序清单，并提供电子文档5.装订顺序1）设计（论文）2）附件：按照任务书、开题报告、外文译文、译文原文（复印件）次序装订目 录第一章 总论- 1 -1.1 项目简介- 1 -1.2 项目申请报告编制依据、指导思想与范围- 1 -1.3 项目建设单位简介- 3 -1.4 研究的主要结论与建议- 4 -第二章 项目建设背景与建设必要性- 5 -2.1 项目建设背景- 5 -2.2 项目建设必要性- 6 -第三章 市场分析与预测- 9 -3.1 沱川乡旅游市场简析- 9 -3.3 项目周边市场环境分析- 10 -3.4本章小结- 11 -第四章 项目建设条件分析和需求分析- 12 -4.1 项目建设条件分析- 12 -婺源县属丘陵地貌，地势大致由东北向西南倾斜，境内山峦重叠，溪涧纵横，森林覆盖率82%。- 13 -4.2 县域经济基础分析- 13 -4.3 发展优势- 14 -5.1 建设内容与规模- 15 -5.2 经营内容- 15 -第六章 工程设计方案- 17 -6.1 设计依据- 17 -6.2 工程概况- 17 -6.3 建筑设计- 18 -6.5 辅助工程- 20 -第七章 环境影响分析- 24 -7.1 周边环境现状- 24 -7.2 环境影响分析- 24 -7.3 环境保护措施及治理效果- 25 -第八章 节 能- 27 -8.1设计依据- 27 -8.2 节能措施- 27 -第九章 消防与安全卫生- 29 -9.1 消防- 29 -9.2 劳动安全- 30 -9.3 卫生防护- 31 -第十章 项目的组织机构与运作方式- 33 -10.1 组织机构- 33 -10.2 部门职能- 33 -第十一章 经营方式与营销策略- 40 -11.1 经营方式- 40 -11.2 营销策略- 40 -第十二章 项目实施进度- 43 -12.1 项目工程实施计划- 43 -12.2 项目实施横道图- 44 -12.3招投标管理- 44 -13.1 估算编制依据- 48 -13.2 估算编制范围- 48 -13.3 估算编制方法- 48 -13.4 投资估算- 49 -13.5 资金筹措- 49 -第十四章 经济效益评价- 51 -14.1 成本核算- 51 -14.2 利润估算- 51 -第十五章 结论与建议5425