试论我国行政诉讼受案范围的立法完善-法学学士毕业论文.doc

中文摘要

《行政诉讼法》实施二十多年来，对于保障公民权利，规范行政行为，监督行政机关依法行政起到了重要作用。但是，随着经济社会的快速发展，公民、法人或者其他组织法律意识的增强，各项改革事业的深入，根据现实需要，修改完善行政诉讼制度，扩大行政诉讼受案范围的呼声越来越高。因此，借鉴世界上主要国家规定行政诉讼范围的通常做法，反思中国行政诉讼受案范围的缺陷，完善中国行政诉讼法有关行政诉讼范围的规定，势在必行。本文从我国《行政诉讼法》受案范围确定方式、行政行为受审范围对行政诉讼受案范围的限制入手，分析其弊端，并提出几点完善行政诉讼受案范围的构想，以期为完善行政诉讼受案范围提供了的新视角。

关键词：行政诉讼；受案范围；完善

Abstract
“The administrative procedure law of people's republic of China”implementation for more than 20 years，to protect citizens’rights，standardize administrative behavior，supervision and administrative organs in accordance with the administrative played an important role．But，with the rapid development of economy and society，the citizens，legal persons or other organizations legal consciousness enhancement，the various reform deeply，according to career realistic need to revise and perfect administrative lawsuit system，expand the scope of accepting cases of administrative litigation louder and louder appeal．Therefore，from the world's major state provisions of administrative litigation，reflect general practice scope of Chinese administrative litigation，perfect the scope of accepting cases of administrative litigation law of the defects in China the provisions of relevant administrative litigation range，imperative．This article from the administrative litigation law in to determine the scope of accepting way，administrative behavior of administrative lawsuit trial limits the scope of limit，and analyzes its defects，and puts forward some perfect administrative litigation within the scope of conception，so as to improve the scope of accepting cases of administrative litigation，provide the new perspective．
Key words: administrative litigation;scope of accepting cases;perfect

试论我国行政诉讼受案范围的立法完善

《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，通过概括加列举的泥合模式界定了我国行政诉讼的受案范围，其划分在当时曾起到了积极地作用。而时至今日，随着我国市场经济的发展，公民法治意识的提高，现行行政诉讼立法明显滞后，致使我国行政诉讼的受案范围受到很多不合理的限制，实践中发生的很多行政争议得不到妥善解决，拓展受案范围已成为社会各界共同的呼声。本文分析了现行法律存在的不足并提出了相应的对策建议。
一、我国现行行政诉讼受案范围存在的问题
我国现行的《行政诉讼法》已经实施了近20年，在保护行政相对人的合法权益方面发挥了重要作用，但我们也必须注意到，随着我国社会的发展，现行法律在行政诉讼的受案范围方面已经不能与时俱进，无论在理论上还是在司法实践中，均备受诟议，其所存在的问题日益暴露出来，主要表现在以下几个方面：
（一） 行政诉讼受案范围的确定方式不合理
我国行政诉讼的受案范围采用概括式和列举式相结合的确定方式，虽然符合我国国情，但深究起来便可发现其存在不少瑕疵：
首先，《行政诉讼法》第2条作为概括性的受案范围，限定了法院只受理具体行政行为侵权提起的诉讼，但“合法权益”指向却非常广泛，远非第11条规定的8类案件所能囊括的。其次，行政诉讼法虽然排除了法院宣布行政法规范性文件无效的权力，但行政诉讼法规定人民法院审理行政案件“参照规章”。这里的“参照规章”是指人民法院在进行司法审查时对具体行政行为所适用的规章予以参考、鉴别，确定其合法有效后决定是否参照，其本身就是对抽象行政行为进行司法审查的过程。
再次，《行政诉讼法》第2、5条只是一个概括式的规定，因有“依照本法”的限制， 其结果只能是一种具有宣示法律意义的国家态度，是对行政诉讼受案范围确定及解释的指导思想，对一件行政争议能否受案并无实际意义，法院确立受案范围主要还是依据第 11条列举的8类案件。最后，从发展趋势上看，随着现代化进程的不断加快，行政管理日益凸显出复杂性、多样性的特点，由此引发的行政案件的类型、数量都会增加，把所有的行政案件一一列举是不可能的，也是不必要的。
我国是大陆法系国家，对一个行政争议是否可以提起诉讼，法院考虑得更多的是法律条文而不是法律精神、立法意图，因此，第2、5两条提供的只是一个行政相对人可以提起行政诉讼的抽象标准，可操作性不强，很大程度上造成了我国司法实践中受案范围狭小，行政诉讼举步维艰。
（二）受案范围所保护相对人的合法权益范围受限制
根据我国行政诉讼法第1条确立的宗旨及第2条规定的总体受案范围，我国行政诉讼法所保护的应当是公民、法人和其他组织的合法权益。但从行政诉讼法第11条中第(1)至第(8)项受案种类所表达的含意来看，属于行政诉讼受案范围的还主要限于侵犯公民、法人和其他组织人身权、财产权的行政案件，行政法学界也基本是从这种含意上来理解行政诉讼法的上述规定的。参见应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第 72页．
对于侵害公民等一方其他合法权益，如侵犯政治权利与自由、劳动权、受教育权等的行政案件，现行行政诉讼法曾留下了一个余地，但尚未能很好落实。《行政诉讼法》第1条第2款规定：“除前款规定外，人民法院受理行政法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。这是用概括的方式对我国行政诉讼受案范围在列举之后所进行的补充。这种“其他行政案件”是指除人身权、财产权以外的其他一切损害行政相对人各种合法权益的行政案件。虽然行政诉讼法第11条第2款规定的本意是认可在其他法律、法规有规定的情况下，行政诉讼受案可以突破人身权、财产权的范围。但是，从司法实践来看，自行政诉讼法贯彻实施以来，还极少发生超出涉及人身权、财产权以外权益的行政诉讼。因此，可以说行政诉讼法第11条第2款的规定所应发生的效果基本上没有得到体现。为了充分贯彻行政诉讼法“保护公民、法人和其他组织合法权益”、“维护和监督行政机关依法行使职权”的立法宗旨，实施依法治国的方略，建设社会主义法治国家，这一状况必须得到改观。
《行政诉讼法》第1条规定要保护的“公民、法人和其他组织的合法权益”，有着广泛的范围，它们是宪法、法律确认的、由相应义务所保证的各种资格、利益、自由和权能。其内容涉及基本人权、政治、经济、文化教育、社会活动等各方面的权利和自由。在现代社会，公民等一方的权利范围还在日益扩大，权利要求日趋细密，并体系化。公民等一方的各种权利在行政管理过程中，都有受行政主体具体行政行为侵犯的可能性。现行行政诉讼法在有关受案范围的规定中，着重针对的是人身权、财产权，这当然是把握了最根本、最重要、最具有广泛性的权利，但这绝不意味着其他权利就不必在行政诉讼制度的保护范围之列。反之，完善的行政诉讼制度应当全面而广泛地保护公民等一方的各种权利和自由，这是社会主义文明和进步的表现，也是法治国家的基本要求。从这个意义上讲，行政诉讼制度应当发展完善,要积极地去实现该目标。
（三）行政诉讼受案范围狭窄
可诉行政行为范围过窄，许多行政行为被不合理地排斥在可诉范围之外。主要体现在以下五个方面：
1．受案范围不包括抽象行政行为
抽象行政行为和具体行政行为都是行政行为的一种，都会对行政相对人的权利产生影响，甚至有时前者的影响远远胜于后者，按照“有权利必有救济”的法谚，也应为受到抽象行政行为侵害的行政相对人提供司法救济。况且，随着行政法治的发展，要求把越来越多的行政行为甚至一切行政行为都纳入到法治的轨道，接受另一种国家权力即司法权的监督，同时杜绝实践中行政机关利采取抽象行政行为行政而逃避司法监督的作法，真正做到“有权力必有责任”。另外，我国《行政复议法》受案范围包括部分抽象行政行为，WTO规则也把部分抽象行政行为纳入司法审查，所以，把行政诉讼的受案范围仅仅局限于具体行政行为既不符合我国现实行政法治发展的现状和相对人权利保护的要求，也会与我国相关法律和入世后我国政府承诺遵循的国际规则不一致。
2．排除对行政终局裁决行为的司法审查
随着社会主义市场经济的完善和现代行政法制的发展,人们要求所有的行政行为 (包括行政终局裁决)都应纳入到法治的轨道，接受司法的监督。另外，按照司法最终裁决原则，对行政争议中的行政相对人合法权益的保护都应当设置司法救济机制，不应当仅仅设置行政内部的救济机制，虽然从行政机关的立场出发有学者认为“行政机关作为被告出庭会影响行政效率，况且有些案件专业性强，让拥有专业知识人员的做出原行政行为的行政机关或上一级行政机关来审查便可以公正和快捷解决行政纠纷，没必要再设置诉讼程序”，在实践中这种“行政机关能够客观公正地自我审查和纠错的情况”也有个别存在，但我们不能把公正的实现和对权利的保障完全寄希望于行政机关的自觉(因为实践中存在它们不能甚至不愿自我纠错或它们之间相互庇护的情形)，而应该用一种完善的机制来保障，即设置行政诉讼程序通过另一种国家权力即司法权对它们的行为审查监督，正如有学者指出“一般来说‘有权利而无救济，等于无权利有权利即有救济，有救济才有权利’，但权利必须通过司法救济的方式才能得到保障”王利明．司法改革研究[ M ]．北京；法律出版社，2001．21-22，216．
。更何况《行政诉讼法》中规定的诉讼代表人制度和起诉不停止执行制度以及有关行政行为效力的理论恰恰已保证了行政行为的效率。
同时，我国入世后需遵守的WTO规则中规定了对行政终局裁决的司法审查，我国《专利法》、《商标法》的修订也都相应取消了行政终局裁决的规定，赋予行政相对人提起行政诉讼的权利。所以《行政诉讼法》的修改应把行政终局裁决行为纳入也受案范围之中。
3．没有规定对受教育权的司法保护
受教育权是宪法规定的公民的基本权利，而宪法作为我国的根本大法，由于它的很多规定原则性很强，在现实中无法直接适用，只能依赖部门法来保障它的具体实现。但对于行政机关侵犯公民受教育权的案件，《行政诉讼法》没有明确规定在受案范围中，造成司法实践很多此类案件法院不受理，对公民受教育权的保护不能不说是一个法律的漏洞，但从 1998年田永诉北京科技大学一案后，司法界开始依据对行政法原则和精神的理解受理一些此类案件，这不能不说是对《行政诉讼法》立法完善的一个促进力。
4．排除了对内部行政行为的司法救济
实践中，内部行政行为也直接影响着行政相对人的权利，如果仅仅考虑到行政效率和机关自治，而把一些行政纠纷仅仅由行政机关内部解决，是不会有效公正保护行政相对人的合法权利，也不可能最终消除社会冲突。同时，随着特别权力关系学说的突破，内部行政行为也逐渐在一些国家被纳入到行政诉讼的受案范围，如韩国，“根据韩国《行政诉讼法》第27条规定:‘属于行政厅自由裁量的行为处分超过裁量权的限度或滥用裁量权，法院可以取消这个处分’” 金瑛．中韩行政诉讼受案范围之比较[J]．延边党校学报，2004年6月第19卷第2期．41．
。因此，伴随着我国行政法治的发展，也应借鉴国外逐步把内部行政行为纳入到行政诉讼的受案范围。
5．对裁量行政行为司法审查仅局限于行政处罚显失公正
在现代行政法制发展的今天，我们会越来越多的需要行政权为我们提供方便、有效的服务，如环境保护、食品卫生安全、社会保障等等，这样就必然会导致裁量行政行为的大量出现，如《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》都赋予了行政机关更多的裁量权便于行政执法，但任何权力都有被滥用的危险，所以，在这两部法律里面都规定了合理行政的原则和要求，但“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”[法]孟德斯鸠．论法的精神(上) [M]．北京：商务印书馆，1961．154．
，行政权必须受到司法权的监督，必须把全部裁量行政行为纳入行政诉讼的受案范围。
根据《行政诉讼法》现有受案范围的规定，我国行政诉讼只是受理对行政机关部分外部具体行政行为起诉的案件，换言之，也只限于审查部分外部具体行政行为是否合法，而将抽象行政行为、内部行政行为等排除在受案范围之外。然而这些行政行为也是通过公权力的行使而作出的，也会对相对人造成损害，但根据我国《行政诉讼法》的规定，相对人却不能因此类行政行为提起行政诉讼。因此，将除具体行政行为之外的行为纳入司法审查的范围，是我国行政诉讼制度发展的必然趋势。
二、外国行政诉讼受案范围的立法状况及对我国的借鉴意义
有比较才有鉴别。因此，通过行政诉讼受案范围的国别比较，有利于了解当今世界关于行政诉讼受案范围规定的主流趋势，并甄别出我国在行政诉讼受案范围规定方面的局限和不足。从而为我国如何适时调整、扩大并合理构建行政诉讼的受案范围提供有益的借鉴。
（一） 外国行政诉讼的受案范围的立法状况
进行行政诉讼受案范围的国别比较，从篇幅和资料的限制上来讲，只能选择几大法系有代表性的国家进行比较，以图“管中窥豹、略见一斑”，明了当今世界行政诉讼受案范围的主流趋势。
1．法国关于行政诉讼受案范围的规定
法国属典型大陆法系国家，法律渊源主要是成文法。但其行政诉讼的受案范围却不是由法律规定，而是由权限争议法庭和行政法院的判例来确定。法国行政法划分行政审判权限的标准有两个：一个是形式或机关的标准，另一个是实质的标准。根据形式或机关的标准，行政审判只限于行政机关的行为，非行政机关的行为，不属于行政审判的范围。实质的标准，则是对行政机关的行为进行进一步划分，确定其哪些行为属于行政审判范围，而哪些行为属于司法审判（普通法院审判）范围。具体顺序是首先说明哪些行为不属于行政机关的行为；再说明行政审判的范围，从法国行政法的规定来看，它采取的是先排除不属于行政机关行为的行为，对剩下的有关行政机关行为的诉讼又划分了行政法院管辖的范围和普通法院管辖的范围。通过划分和排除，可以说法国行政诉讼的受案范围，包括除私人行为、立法机关的行为、外国机关的行为和以国家名义作出的“政府行为”以外的一切行政机关的公务行为。最后说明受普通法院管辖的行政机关的行为，由于法国行政审判体制的显著特点是双轨制，即行政法院和普通法院是两套完全独立的司法系统，所以，行政机关作为具有双重身份的主体，当它依照私法规则实施私法行为时，其行为引发的争议由普通法院管辖。具体包括：私产管理行为、公务活动的私管理方式、普通法院司法审判保留事项。国家行政诉讼的例外情况是：外国法人的国籍诉讼，关于归化的行政决定，允许变更姓名的行政决定的诉讼属于行政法院管辖。此外，法律还特别规定了属于普通法院管辖的事项：如间接税，邮政运输，社会保障，行政机关运输工具的事故责任，发明专利证，市镇由于社会骚乱而产生的赔偿责任，军队驻扎、宿营、演习、射击而产生的赔偿责任等等。马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第171页。

2．德国关于行政诉讼受案范围的规定
在德国，“行政诉讼的受案范围”是一个重要而棘手的问题。因为德国除了行政法院还有宪法法院、一般法院、劳动法院、财政法院和社会法院，其行政诉讼受案范围的确定，既要划清行政案件和宪法案件的界限，又要划清行政案件与一般案件的界限。《联邦行政法院法》第40条第1款规定了行政诉讼的受案范围：“所有不属于宪法范围内的公法争议，如果联邦法律没有明确规定由其他法院处理，都可以提起行政诉讼。州法领域的公法争议可以由州法分配给其他法院处理。”这一规定将除了宪法性质以外的所有公法争议纳入行政诉讼范围。
除了规定行政诉讼的受案范围，根据德国《基本法》的规定，排除司法审查的范围是：（1）国家行为；（2）国家的恩惠行为；（3）根据《行政法院法》第40条第2款的规定，为公共利益作出牺牲而产生的请求权，因公法上财产的保管产生的请求权，不涉及公法合同的、因为非公法义务而产生的赔偿请求权均由普通法院管辖。另外，不得提起有关反对政治利益、文化利益和宗教利益的行政诉讼。表面上来看，似乎德国的行政诉讼受案范围并不广泛。但是，由于公民享有控告行政机关违反宪法“宪法诉讼权”，许多表面上难以通过行政诉讼解决的争议可以通过提起宪法诉讼解决。因此，考察德国行政诉讼受案范围的宽窄，必须结合其宪法诉讼制度进行考虑。韦群林：《WTO环境下我国行政诉讼受案范围的研究》，载。

可见，行政法院除了不受理公民控告行政机关的违宪案件，以及公民和行政机关之间的财产纠纷外，控告行政机关违法，或向其主张权利的，均属于行政诉讼的受案范围，故德国行政诉讼的重点体现了保护公民的人身权和财产权。
3．美国关于行政诉讼受案范围的规定
美国是典型的英美法系国家，法律渊源主要是判例法。在美国，行政诉讼受案范围被称为司法审查范围，即指受法院审查的政府行政行为的范围。具体包括两项内容：一是指政府作出的哪些行政行为接受法院的审查，即司法审查的行为范围；二是指对行政行为的审查事项有哪些，即司法审查的程度问题。从二十世纪六十年代末至今，美国司法审查的范围不断扩大，政府的行政行为几乎无所不包地被纳入司法审查的范围以内，不受司法审查的行政行为必须是严格认证的例外。“主权责任豁免原则”从联邦到各州基本取消，而“无救济即无权利”的法律理念则得到体现。国家行为、抽象行为、内部行为和终局行为均为可诉，可受司法审查的行政行为的范围相当广泛。美国法院关于对行政行为的审查事项有哪些，即司法审查范围的第二项内容，主要通过法院的两项审查原则来体现。第一项司法审查原则是：限于案卷审查。包括：（1）法院只限于审查行政案卷，不得自行接受证据；（2）法院只限于审查在行政裁决中提出的问题；（3）法院只限于审查行政机关的裁决理由是否正确。第二项司法审查原则是：限于法律审查。从判例形成的原则来看，行政专家负有裁决事实问题的初步责任，只有法律问题才由法院判决。但由于“法律问题”和“事实问题”很难划分，不少“事实问题”同时又是“法律问题”。因此，为解决这一问题美国法院对“法律问题”作扩大性解释。例如，由最高法院形成的“可定案证据原则”把作为行政裁决案依据的证据纳入到法律审查范围之内。
4．英国关于行政诉讼受案范围的规定
英国行政法上的救济包括行政救济和司法救济，司法救济主要指司法审查。因此当公民权利和利益受到行政机关的不法侵害时向法院请求救济的方式有三种，分别为普通诉讼救济、上诉救济和司法审查救济，而其中司法审查是英国行政法的核心。根据英国判例，对于行政机关的行为，除了排除性的内容，其余全部属于法院可以审查的范围。
不受司法审查的范围主要涉及如下三方面：（1）可以拒绝司法审查的情况，包括：当事人的申请有不合理的迟延；当事人本身有过失；当事人知道公共机构作出决定时存有偏私情况而不提出异议，或当事人对自己的防卫权受到妨碍而不提出异议；具有军事性质的机构的内部纪律处分；对于纯属团体内部的事务；当事人另有其他救济手段时；法院认为救济手段不能达到目的时。（2）不受法院管辖的行为，如国家行为等。（3）排除司法审查的法律条款，如最后决定条款、排除提审令条款和排除任何司法审查条款等。
从国外的情况看，规定行政诉讼受案范围的方法，一般采取的是列举排除加概括肯定式，即先通过立法或者判例确定法院不宜受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为或者公法争议均属于法院审查的范围。这种方法能较全面地将行政行为纳人司法审查范围之中，较充分地保护相对人的权益。同时也便于立法和司法机关根据具体情况，运用较为灵活的方式将法院不宜受理的争议排除于诉讼之外。
（二） 外国行政诉讼的受案范围对我国的借鉴意义
通过对国外行政诉讼受案范围的立法状况的分析，国外的行政诉讼受案范围的规定对我国重新完善我国行政诉讼受案范围的立法具有非常有价值的借鉴意义。其对重构我国行政诉讼受案范围立法的借鉴意义主要体现在以下两个方面：
1．借鉴国外列举排除加概括肯定的立法模式
列举排除加概括肯定的方式是指先通过立法或者判例列举排除法院不宜受理审查的行为，然后概括规定其余的所有行政行为或者合法争议均属于法院受理和审查的范围。对于哪些行政行为属于或不属于司法审查范围，从国外以及我国台湾地区行政诉讼的立法和判例看，规定行政诉讼受案范围的方法，一般采取的是列举排除式加概括肯定式。如美国《联邦行政程序法》第701节规定了司法审查的范围，除法律排除司法审查及行政机关的自由裁量行为不能进行司法审查外，其他行政行为均可接受司法审查。不能审查的行为只是例外，而且例外的情况越来越少。再如，从法国行政法的规定来看，它采取的是先排除不属于行政机关行为的行为，然后再说明行政审判的范围，最后说明受普通法院管辖的行政机关的行为。又如，我国台湾地区行政诉讼法，也是采用概括方式规定了行政诉讼的范围，排除了法律明确规定的由其他法院审理的行政争议。国外的经验告诉我们，列举排除加概括肯定的立法模式是目前较普通采用的一种模式，也是各国行政诉讼发展成熟阶段的共同特点。中国在制定行政诉讼受案范围时可以借鉴国外的这种立法模式。
2．引进国外行政判例的形式来弥补我国行政诉讼受案范围的不足
世界各国，无论是英美法系国家或大陆法系国家都是肯定行政判例效力的。所以，中国在制定行政诉讼法确定受案范围时，除了要借鉴国外的列举排除加概括肯定的立法模式外，还要大胆引进西方国家的行政判例制度。行政判例制度的普通存在绝不是一个偶然现象，其源于行政法典化的困难。目前，我国行政诉讼受案范围中存在许多问题，很难统一为成文规则，判例的适用就不可避免。为此，
第一，处理好制定法和判例二者之间的关系。虽然我们主张建立中国行政判例制度，但是，行政判例只能作为辅助性法源存在，作为成文法的补充，不得与成文法相抵触，只有在法律没有明文规定或者规定不明确的情形下，才能够加以适用。
第二，建立判例创制的机关。最高人民法院应该设立专门机构负责判例的确定和认可，对于哪些认为可以上升为判例的案例，应该由最高人民法院或者经授权的机构发表，再把自由裁量权授于法官，让法官在审判实践中通过行政判例，将列举排除加概括肯定立法的模式进一步细化，在司法实践中逐步建立起适合中国国情的行政诉讼受案范围制度。

三、完善我国行政诉讼受案范围的构想
“行政法的学科旨趣，在于检讨行政如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利，因此，行政机关的行为中，凡涉及人民权利或义务者，均应成为行政法学科讨论的课题。”这是对行政法学研究范围的一个精辟阐释。我们应在以人为本的价值模式和人性尊严理念的关怀下，研究行政机关的行为和对行政相对人的权利保护。这是行政法学科发展的动力之一，也是完善我国行政诉讼受案范围的理由之一。莫于川．我国行政法学界关于行政规划的理论研究现状分析[南都学坛[J]，2007，（1）．

（一）应采用肯定概括加否定列举的方式来界定受案范围
首先，对可诉行政行为多数学者主张用“行政行为”代替“具体行政行为”，这样符合我国司法实践的发展趋势．
的范围采用概括的方式对受案范围作以原则性规定，取消肯定列举的方式，将不宜被起诉的行政行为用否定列举排除在受案范围之外。参见著作：方世荣、徐银华、丁丽红编著：《行政诉讼法》，清华大学出版社，2006年，第 55 页．
具体来说，概括式中的表述应显示充分的弹性，且宜宽不宜窄；否定列举的事项(即排除事项)必须详尽、明确；司法解释中有关受案范围的规定必须具体、明确且带有阶段性。参见陈宏光、尚华：《行政诉讼受案范围动态分析与现实思考》，《政法论坛》2002年第1期．
马怀德提出的行政诉讼法修改建议稿，其中关于受案范围的部分，所采取的立法模式就是肯定概括加否定列举。参见马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社，2004年，第509～510页．
这样一来，居民委员会、村民委员会、律师协会、注册会计师协会、足球协会等组织对其成员作出的各种法律行为就可以进入法院的审判视野了。
其次，建立行政判例制度，从司法判例方面完善行政诉讼受案范围。参见著作：张弘：《行政法与行政诉讼法》，辽宁大学出版社，2004年，第683～684页．
《行政诉讼法》作为成文法，其规定不可能穷尽行政诉讼受案范围，通过判例来补充、完善行政诉讼受案范围应当是较为稳妥的方式之一。在以概括的形式规定行政诉讼的受案范围的基础上，辅以判例制度，不仅可以让法官在审判实践中通过行政判例将概括模式进一步细化，而且可以通过一个又一个具体的判例不断扩大行政诉讼的受案范围，增加行政诉讼案件的种类。具体措施如下：第一，明确判例制度在我国法律中的地位---辅助性的次要地位；第二，要明确创制判例的主体---最高人民法院；第三，确立判例的创制程序---编纂、认可、公布、废除或修改和监督。参见朱小兰：《从行政诉讼受案范围谈建立我国的行政判例制度》，《湖北警官学院学报》2004 年第6期．
近年来，我国屡次出现学生诉母校案件，这些案件虽未明确规定在行政诉讼受案范围中，但有些却被人民法院当作行政案件受理。另外，我国还发生过法院根据有关行政诉讼受案范围的规定难以受理的足协案件。这些司法实践和案件事实恰恰构成了上述观点的现实基础。
最后，通过司法解释逐步扩大行政诉讼受案范围。在我国，司法解释是指最高审判机关依法对最高权力机关制定的法律进行解释。法官的解释可以直接影响法律规范在诉讼事件中的实际作用。在完善立法方面，司法解释的最大优点在于它能够让立法在稳定中获得发展。不过，在具体操作方面，我们要注意加强司法解释的准确性、全面性和一致性。
（二） 扩大行政相对人合法权益范围
在现行行政诉讼法立法的现状之下，要最大限度地实现行政诉讼法的立法宗旨，发挥行政诉讼制度的应有效果，似应有三种改进现状的方式:
第一，修改现有行政诉讼法的规定,将行政诉讼法有关“人身权”、“财产权”的表述，扩展修改成“人身权、财产权及其他合法权益”。这种方法较为直接，但因操作上的问题有一定难度。
第二，在目前法律、法规的制定中，强调其应对人身权、财产权之外的权利作出均能提起行政诉讼的规定，即要求凡涉及行政主体可能侵犯公民、法人或其他组织合法权益(特别是有关人身权、财产权以外的权利和自由)的内容，都应规定公民、法人或其他组织有提起行政诉讼的权利，从而使行政诉讼法第11条第2款的规定，通过其他法律、法规的制定而落到实处。
第三，通过司法解释的积极功能，对行政诉讼法有关人身权、财产权的行政案件作较广泛的解释。即从更广泛的意义上解释人身权、财产权。如确立凡与人身权、财产权有关联的权利的行政案件，也属于行政诉讼的受案范围，可以提起行政诉讼。这种关联可以是原因上的关联，也可以是结果上的关联，或者是源流上的关联，或者是发展上的关联等等。例如，对有关公民申请行政机关保护其劳动权的行政案件, 就不可因其不属于单纯的人身权、财产权而不予受理，而应认识公民劳动权与公民财产权的密不可分的关系，从它和财产权紧密联系的角度上考虑受案；再如，对有关限制公民政治权利与自由的行政案件也不应视其不属于单纯人身权、财产权而不受案，而应从广义的角度来认识人身权，即对由于政治自由权、民事自由权受行政机关具体行政行为的侵害而引起的各种行政案件，按照现行行政诉讼法的规定，都应当可以作为侵犯人身权的范围，通过行政诉讼来加以保护。这就是说，对于行政诉讼法上所称的人身权与财产权，在理解上不能仅限于是民法意义上的人身权与财产权。即不能受部门法思维的局限，而应当从一般意义、从基本权利的意义上去理解，尽力拓展这两种权利的深刻内涵。只有这样，才能运用行政诉讼法最大限度地保护公民、法人或其他组织的合法权益。
（三）扩大可诉行政行为的范围
在条件允许的情况下，应尽可能将众多的行使公权力的行政行为纳入受案范围之内，突破现有只审查外部具体行政行为的限制规定。主要应将以下行政行为纳入受案范围之内：
1．抽象行政行为
抽象行政行为是指行政主体针对不特定行政相对人所作的行政行为。姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2005年第2 版，第178 页．
抽象行政行为被我国《行政诉讼法》排除在受案范围之外，然而，将其纳入受案范围是具有必要性的。首先，有学者认为，防止公权力滥用，要用法治手段来制约权力，并体现在“立法明示、司法校正、宪法审查”三个层面。刘作翔：《迈向民主与法治的国度》，山东人民出版社，1999年版，第171-173页．
“司法校正、宪法审查”也要审查抽象行政行为，禁止下位法与上位法相抵触，保证我国在立法上具有统一性。
其次，从国际交往看，我国已加入WTO，WTO规则要求各国政府对外经济贸易管理的所有行政行为都要能接受司法审查，其中包括抽象行政行为。方世荣、徐银华、丁丽红：《行政诉讼法学》，清华大学出版社，2006年版，第56页．
所以，从保护我国司法统一和公民合法权益以及与世界接轨方面来讲，将抽象行政行为纳入行政受案范围是极其必要的。
2．内部行政行为
内部行政行为不可诉是受二战前德国、日本等国家“特别权力关系”理论的影响， 该理论认为行政机关对其内部行政人员的奖惩任免行为是一种特别权力关系，但20世纪以后，这一理论逐步走向消亡。目前，我国的内部行政行为缺乏来自外部的有效的司法审查，尤其是行政工作人员的权益受到严重侵犯时，不赋予其诉讼权，而要求其在行政系统内部寻求救济是不公平的。陈少华：《内部行政行为可诉性研究》，载《行政与法》，2001年第4期．
因此，将内部行政行为纳入行政诉讼受案范围，有利于监督内部行政管理，防止腐败。
3．行政机关相互之间的职权争议
对行政机关互相之间的职权争议，包括同级行政机关之间的行政争议和各级政府之间的行政争议，长期以来被排除在行政诉讼受案范围之外。这类行政争议的解决颇难， 极大地影响了行政管理的效率。今后《行政诉讼法》修改，可以考虑启动司法审查机制， 由人民法院在一定限度内来裁决此种争议。姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2005年第2 版，第460页．

4．行政终局裁决行为
行政终局裁决行为是指法律特别赋予一定的行政机关有权作出的具有最终法律效力的行为，当事人不服的，不得再向法院起诉，法院无权对其合法性审查。方世荣、徐银华、丁丽红：《行政诉讼法学》，清华大学出版社，2006年版，第60页．
我国法律有关终局行政行为的规定， 有两种类型： 一类是可以申请复议也可以直接向法院起诉， 但如果申请复议，则复议决定为最终裁决，不能再向法院起诉。另一类是当事人不服行政决定，只能向有关行政机关申请复议，复议决定为最终决定。杨解君：《行政诉讼法学》，中国方正出版社，2004年版，第94 页．
规定行政终局裁决行为的法律规定主要有：《中国公民处境管理法》、《外国人入境管理法》和《行政复议法》 。现代法治社会要求司法为最终裁决的要求，行政终局行为将相对人的救济限定在行政系统内部，与公平、正义的观念相违背，因此，应将行政终局裁决行为纳入到行政诉讼受案范围内。
5．行政事实行为
行政事实行为尽管不是法律行为，但它仍是行政主体借助行政职权实施的一种行为形式，仍要受到行政法原理的约束，应遵守法律优越、法律保留及比例原则，行政事实行为虽不以直接产生法律效果为行为目的，但仍会给相对人合法权益产生实际影响。但像行政指导和行政调解等事实行为，虽然不具有强制力，但以公权力为背景的，具有事实上的强制力，一旦违法或不当，会给行政相对人带来损害。因此，应将行政事实行为纳入行政诉讼的受案范围。
综上所述，影响我国目前行政诉讼受案范围构建的因素是多方面的，既有行政诉讼法律规则本身的缺陷，如起步较晚、法治文化传统根基浅薄等，也有行政诉讼体制的弊端，还有我国基本国情的影响，因此，笔者认为首先从扩大和完善行政诉讼受案范围入手，进而修改相关的法律制度是短期内可以达成的目标，然后通过借鉴国际法治水平发达国家有关行政诉讼受案范围的规定，顺应世界行政诉讼制度发展潮流，推动我国人权保障，最后要努力提高公民的法律意识，健全我国社会保障体制，实现行政诉讼和行政复议受案范围的统一，更好地维护公民的合法权益。

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