基于PDCA循环的农房自建过程管理多方参与模式研究.pdf

089235|2023|10城乡规划摘要：目前“引导”为主的农房自建管理模式不足以应对自建不规范、农房质量水平难以提高的问题。既有农村建房管理研究“重制度建构、重结果审查”，缺乏对建设行为过程的充分分析，难以真正介入建造过程。文章立足成渝城乡统筹区多地开展的农村建房实地调查，引入参与视角，分析农房自建的多方参与现状，梳理过程管理的困境。基于 PDCA 循环模型提出农房自建施工过程管理的四方参与模型。针对“合同签订、材料购置、建造实施和竣工验收”4 个具体的施工过程，构建了 1 个主循环及 4 个子循环。明确了参与各方在过程管理中的角色和工作内容。并提出备案机制、强化监督、结合基层“网格化”治理开展定期检查的制度建议。Abstract：At present,the management mode of self-construction based on guidance is not enough to deal with the problems of non-standard self-construction and difficult to improve the quality level of rural housing.The existing research on rural housing management emphasizes system construction and results review,lacks full analysis of the construction behavior process,and is difficult to really get involved in the construction process.Based on the field survey of rural housing construction carried out in many places in Chengdu-Chongqing Urban and rural overall planning Area,this paper introduces the perspective of participation,analyzes the current situation of multi-party participation in rural housing self-construction,and sorts out the predicament of process management.Based on PDCA cycle model,the four-party participation model of rural house self-construction process management is proposed.A main cycle and four sub-cycles are constructed for the four specific construction processes of contract signing,material purchase,construction implementation and completion acceptance.The roles and work content of the participants in process management are clarified.And put forward the record mechanism,strengthen supervision,combined with grassroots grid governance to carry out regular inspection system suggestions.关键词：农村自建房；过程管理；PDCA 循环；多方参与Keywords：rural self-built housing；process management；PDCA cycle；participation文秦媛媛西华大学建筑与土木工程学院讲 师DOI：10.19875/ki.jzywh.2023.10.028引言规范农村自建房的管理，不仅关系耕地保护红线，也是提升农村住房质量，有序推进乡村振兴的工作重点。当前农村自建房管理以“引导”为主，通过制定建设标准、规范，引导村民依法依规进行建设，并提供技术指南的方式，辅助村民提高农房设计水平和建设质量。但无序建设、房屋质量不高的情况还是没有得到有效的改善1,2，农房质量的提高还需要进行机制创新来规范住房建设行为3。为此，2019年住房和城乡建设部办公厅关于开展农村住房建设试点工作的通知中就指出，2022 年底前在大多数县级城市建立示范农房，并逐步建立起完善的农村住房管理机制4；“十四五”规划以及 2021 年“中央一号文件”也明确了要“健全农房建设质量安全法律法规和监管体制”的新目标。目前各地对自建的政策不可谓不明晰，但对农村住房管理的研究主要集中在相关法律法规的制定与完善：一是深入探讨制度、法规、管理模式等存在的缺陷5,6，包括基层对法规的执行不到位，村民的法律意识薄弱7；二是从法学的视角，强调健全法律法规加强对建房的约束8，明确相关职能部门权责保证落实9，并建立对基层干部的考核机制；三是城乡规划领域坚持规划优先，通过科学的规划编制10、多方参与等，从建房模式创新11层面加强对村民建房具体行为的管理。但现有的农村建房管理研究“重制度建构、重结果审查”，研究视角偏静态，缺乏对建设行为过程的充分分析，缺乏过程监督机制。不少研究总结出了管理客观存在的难点、漏洞，也提出了对自建过程管理Research on Participation Mode of Rural House Self-Construction Process Management based on PDCA Cycle基于 PDCA 循环的农房自建过程管理多方参与模式研究基金项目：四川省科技厅重点研发项目（项目编号：2020YFS0309）；西华大学校内人才引进项目（项目编号：Z202131）090出基于 PDCA 循环（Plan-Do-Check-Act）模型构建农村自建房过程管理的多方参与机制，推动农村建房管理从对标制度的“静态”走向过程管理的“动态”。通过自建的共建共管，提高自建房质量，保障村民切身利益，体现乡村振兴中的以“人”为核心。1 研究设计1.1 研究过程及调研范围在成渝统筹区内选择了重庆市 3 个区、四川省 3 个市，共 23 个村（表 1）开展农村自建房建设过程的调查。通过与村民、地方建设管理部门工作人员、施工单位（工匠）访谈，客观考察新时代农房自建的利益相关方（个人和组织）构成，以及各利益相关方在自建过程中的角色，包括承担的责任、参与的内容、具体行为、起到的作用等。1.2 PDCAD 循环模型对农村自建房建设管理的适用性分析PDCA 循环模型（也称戴明环法）是美国质量管理专家沃尔特休哈特（W.A.Shewhart）首先提出的，后由爱德华戴明（WEdwards Deming）进行了完善并得以广泛传播。这是一种易于实施的解决质量管理问题的模式，已经广泛地应用于多种工作程序的构建。PDCA由 4 个主要进程构成循环进程，即“计划（Plan）-实行（Do）-检查（Check）-调整（Act）”。整个大循环内部又可以形成若干小循环，大小循环嵌套，逐步上升。PDCA 循环模型强调项目实施之前的计划以及实施过程中的动态检查和偏差分析，通过主动控制和动态跟踪，保证既定目标的顺利实现12。这个动态循环的过程，以及其中包含的主动控制和过程化管理，与本研究以住宅质量提升为目标，关注建房过程管理的需要是契合的。具体在于：（1）建筑工程的质量实现具有渐进性，PDCA 模式符合工程项目中“设计-评估-设计-实施（施工）-评估（竣工验收）”的动态过程13,14，能够保证设计和施工过程朝向质量提升方向前进。（2）在不同的阶段，通过对关键步骤的控制，可以让各参与方能有效地加入到实施过程中，有利于集中多方智慧，并对实施效果进行及时检查，建立负反馈，及时对行动进行调整，保证建房行为朝着既定目标。2 参与视角的农房自建过程调查发现，当前农村住房自建可以分为“统规自建”和“分散自建”。利益相关方主要有两种构成：一种是乡镇政府、村委会、农户；另一种是乡镇政府、村委会、农户、施工方。第二种构成的施工方包括专业施工单位或者地方建筑工匠，不少村镇就为村民开展自建提供了推荐的施工单位名录；而前一种主要是指村民互助建设，虽然这种方式已经越来越少，但是局部还是存在（图 1）。传统自建中村民角色是多元合一的，既是管理主体，也是责任主体和经济主体。当前的自建中，村民（农户）是责任主体和经济主体，但是多项的建房事务会受到政府的管控影响。地方政府是管理主体，以规划建设管理手段，对农房的设计提出一定限制性要求，还透过村委会的协助，进行日常干预。村委会则通常承担日常管理，是指导传达和协调者的角色。施工方是技术主体，主要向建房农户负责，并接受政府的监管。由此形成了一种政府管理下，农户、村委会、施工方彼此联动的四方关系架构，农户是关系架构的核心（图 2、图 3）。3 农房自建的施工过程管理困境3.1 静态管理制度难以应对自建“设计”和“施工”的“两张皮”状况目前的农房自建管理制度只能对最终建成成果做出要求，这种相对静态的管理方式使得自建农房“设计”和“施工”的“两张皮”状况很难避免。农村自建房的“备案审批”只需要提交符合要求的图纸表 1实地调查聚居点的汇总（表格来源：作者自绘）图 1当前自建各主体的参与内容（图片来源：作者自绘）的构想，但制度改进的研究还有待深入，改进策略可操作性不强，随着农房施工的市场化，专业施工单位、装配式建筑生产企业介入农村住房自建，自建过程涉及的利益相关方更多，如何规范新的参与者也需要加强研究。本文立足在成渝城乡统筹区多地开展的农村建房实地调查，引入参与视角，分析农房自建的多方参与现状，梳理过程管理的困境。提091235|2023|10城乡规划图 3传统自建和当前自建的主体角色比较（图片来源：作者自绘）表 2四个子循环的主要内容（表格来源：作者自绘）图 4多方参与的过程管理模型（图片来源：作者自绘）莠不齐影响房屋质量。农户需要借助政府的力量约束施工单位的建房行为，保障自身利益。3.3 专业施工单位已成为农房质量重要影响因素但基层管理水平有限随着农村市场经济发展的深入，农房自建的施工已经进入市场化轨道。部分从地方发展起来的施工企业成为村镇农户自建的推荐施工方。这些施工企业之间也会存在不正当、非理性竞争。缺乏监管，不仅影响自建农房的质量，损害村民利益，也不利于农村建房市场的规范化发展。不少地方虽然通过“资质审查”的方式对施工单位进行管理，但资质使用混乱的情况作为基层不规范市场的顽疾难以避免，资质的合规合理并不一定能保证建房质量。市场化力量参与农房自建尚缺乏相应的管理制度和政策约束，对乡村基层来说是很大的考验。4 建设过程管理的多方参与机制不管是统规自建还是分散自建，施工阶段过程管理是规范农房自建的重点。其多方参与机制要实现两个目标，一是保障政府的农房自建管理制度能落实，二是农房的质量能切实提高。要解决的重点问题是，政府和村委会如何真正介入自建，可行的途径什么样。4.1 基于 PDCA 模型的自建过程管理四方参与模型构建由乡镇政府、村委会、建房农户和施工方（施工单位或地方工匠）四方参与的质量控制模型（图 4）。模型架构包括参与主体、主体间关系、参与内容和主要施工流程。由于施工阶段是管理重点，本文将自建的施工阶段再具体划分为“合同签订”“材料购置”“建造实施”和“竣工验收”4 个过程，直接针对由施工方承建的模式；对农户互助建房或雇佣地方建筑工匠的自建，“合同签订”相当于落实对工匠的“备案”。四个主体都能实际地参与到施工的四个过程，明确各方的责任和参与内容。四个主体的协作，能够让来自制度的建设标准和指南贯穿始终，保证设计方案的落实，控制随意扩建，也能借助政府的力量，帮助村民开展房屋质量监督。农房自建施工阶段的参与模型包括 1 个主循环和 4 个子循环（图4），主循环指的是从合同签订到竣工验收，4 个子循环即 4 个过程图 2当前农房自建的利益相关方关系（图片来源：作者自绘）备案或者承诺使用推荐图集，而“施工”阶段农户随意更改设计，随意超标准，不按规定建设，都是不可预测的风险因素。3.2 农户是责任主体但缺乏质量控制能力需要政府辅助建房农户是自建的核心主体，对其建设行为和房屋质量安全负总责，但其本身并没有足够的控制建设质量的能力。即使是委托给专业施工单位或者地方工匠建造，也难免会由于企业或工匠本身水平的良092参考文献：1吴浩,郭飞.皖西北农村建房占用耕地的问题与对策基于占用耕地建房户问卷调查分析J.农村经济与科技,2016(03):33-35.2王健,殷加华.新农村自建房建设的现状及思考以扬州地区为例J.住宅科技,2017,37(04):38-42.3武启颖,孟庆贺.行动者网络视角下农村人居环境整治主体博弈研究J.建筑与文化,2021(03):40-41.4中华人民共和国住房和城乡建设部.关于在城乡人居环境建设和整治中开展美好环境与幸福生活共同缔造活动的指导意见:建村201919号A.北京,2019.5汪光焘.搞好村庄规划和治理 改善农村人居环境J.求是,2006(09):26-28.6王竹韵,常江.中国乡村建设演变历程及展望J.建筑与文化,2019(03):81-84.7黄玉玺,李军.我国农村住房发展的主要矛盾及影响因素分析J.现代经济探讨,2015(07):83-87.8刘李峰,牛大刚.加强农民住房建设管理与服务的几点思考J.城市规划,2009,33(06):41-44+49.9蒋瑾涵,王承慧,姜若磐,等.普通保留村建房管理模式思考以南京市江宁区为例C/持续发展 理性规划2017中国城市规划年会论文集:18乡村规划,2017:1300-1310.10周凡杰,李静,朱占元.农村住宅质量安全现状与对策浅析J.土木建筑与环境工程,2015,37(增刊1):72-77.11胡艳艳,彭余葆,陈翔.筑牢安全住房保障网高质量打赢脱贫攻坚战安陆市脱贫攻坚农村住房安全有保障工作纪实J.城乡建设,2021(09):52.12董娜,余明久.基于PDCA模式的建设项目成本管理J.价值工程,2011,30(25).13勃罗德彭特G,et al.建筑设计与人文科学M.北京:中国建筑工业出版社,1990.14A弗雷德曼,K齐默宁,O佐布,等.环境设计评估的结构过程方法(续)J.新建筑,1990(03):75-78.的内部循环。在主循环中，合同签订是要制定建房计划（Plan），由自建农户和施工方约定好完成内容、工期、工程进度、费用等一系列计划内容；材料采购及建造实施阶段（Do）就是对合同约定的建房计划的具体实施，竣工验收是对建房计划落实情况的检查（Check），评价建设效果、过程，对存在的质量问题提出整改要求，进入到调整阶段（ACT），从而形成对自建施工过程的持续管理。每个过程阶段形成 PDCA 子循环，具体化子循环各阶段的工作内容（主要内容见表2），重点是为每个子循环设计计划和检查标准；检查标准要体现地方建房标准、相关导则、农房质量要求。4.2 过程管理的主体参与内容在这个四方参与模型中，村民依然是核心主体，对建房事务负总责。施工单位作为技术服务方主要负责执行建房计划，并接受乡镇政府的管理及村委会监督。村委会需要具体地参与到建房的各个阶段，给予农户指导，帮助农户制定阶段目标（即 Plan），制定建房过程质量控制标准，协助农户对分段目标（计划）的完成情况把关，即执行检查（Check）。乡镇政府是农房自建的管理主体，负责制定省市关于农村自建管理制度、标准的落实细则，制定自建房质量标准，指导村委会参与自建过程；并且通过建设管理部门的定期检查或抽查，协助自建农户开展施工“监理”，监督自建房屋质量。其次，透过村委会的自建参与行为，乡镇政府能够落实村镇建房标准和相关导则，规范自建。乡镇政府还要对参与自建的施工单位进行资质审查管理，建立施工单位的准入和退出机制。4.3 与过程管理配套的制度及技术创新4.3.1 形成施工主要过程的工作内容备案机制除了设计方案审批备案以外，要完善自建房施工过程的备案制度，对“合同签订”到“竣工验收”4 个过程的计划、实施、检查和整改内容留底备查。摆脱口头约定的低效力和随意性。村民自行完成相关备案内容记录有困难的情况下，乡镇政府可以要求施工单位（或工匠）完成工作内容备案，交由村委会监督。藉此形成过程管理的记录，便于问题的倒查，也有利于对四方参与模式在操作层面的修正。4.3.2 持续强化对施工单位及地方工匠的监管乡镇政府要持续强化对自建施工单位及地方工匠的监管，完善资格准入制度。不仅对施工单位及工匠的资质、资金、技术能力进行评估，还要对其历史项目情况进行动态考察。引入保险制度，保障施工过程的人员、财产安全。引入竞争，逐步建立适应地方特点的施工技术力量。4.3.3 结合“网格化”基础治理开展定期检查结合乡村基层治理方式的创新，即农村网格化管理，将自建房的过程管理落实到具体的人和事件。依托农村基层社区治理的网格管理人员，定期对自建房的状况进行监测，利用好信息化技术，为各农房建设项目建立数字档案。在日常巡查中通过拍照、录像等及时掌握在建农房的具体信息更新。通过和设计存档信息以及历史信息的比较，发现问题并及时处理，有效提升建房监管效率，并在建成后定期抽查回访。结语农房自建由村民负总责，但自建的规范化、自建房质量的提高不能只靠村民自身。“引导”为主的自建管理方式经过实践检验，难以应对自建存在的具体问题。随着市场技术力量的下沉，专业施工单位也已成为影响自建农房质量的重要因素。过分强调单靠约束村民自建行为的制度是“自上而下”管理思路的延续，相对是静态的、点状的。以“过程”视角思考对农房自建的管理，是一种从结果审查走向过程监督的构想。基于参与的视角重新审视农房的自建，而不仅仅将其看成农户自己的事。提出自建过程多方参与模式的目的是保证地方标准和相关管理制度能真正落实，也能使房屋的质量能够在更专业、更强的技术支持下得到提高。当然，本文重点关注的是自建施工阶段多方参与，所构建的循环模型侧重于既有建设标准、制度的落实，以及通过约束施工方来保障建成房屋的质量。比较强调村委会作为自治组织和半官方组织的作用，承认市场化的施工单位对自建房质量提升的影响。隐含着在当前一般意义的乡村发展状况下，政府要更积极、更具体地介入到自建过程，才有利于农房质量提高的前提。来自村民主观认识上的局限、资金的不充分等影响因素相信可以通过研究结论适用范围具有一定的局限性。未来还可以根据不同地区农村发展的具体情况，针对参与的内容、方式、责权范围等开展更广泛深入的探讨，丰富农村自建管理模式。