中国公共事业管理体制改革研究(论文全文).doc
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1、 中国公共事业管理体制改革研究钱 娟摘 要公共事业管理体制,作为社会管理体制的重要组成部分,与国家行政管理体制、企业管理体制及其他各方面管理体制相互联系、相互影响、相互制约,中国现行公共事业管理体制存在很多问题,已越来越难以适应社会发展的需要,在前期改革过程中,公共事业管理体制改革相对滞后,极大地阻碍了改革的全面深化和整体推进。改革的实践使人们越来越清醒地意识到,中国公共事业管理体制改革是一项具有重大理论意义和现实意义的研究课题。本文综合运用历史研究、规范研究、经验比较、实证研究等多种研究方法,从中国公共事业管理体制的现状与问题切入,系统分析了中国公共事业管理体制的改革动因,提出了重新界定、调
2、整中国公共事业管理范围与建立现代公共事业管理制度的改革思路与目标,探索并构建了中国公共事业管理体制改革的目标模式,及现代公共事业管理制度体系的基本框架,针对中国公共事业管理体制的现状、问题及改革目标,作者进一步探索和研究了中国公共事业管理体制改革的基本途径、战略步骤、配套条件与对策措施,提出和分析了一系列有待于在实际改革操作过程中加以解决的问题。本文从整体上提出了中国公共事业管理体制改革的新问题、新思路、新设想和新对策,对于指导和推进中国现行公共事业管理体制改革,具有一定的理论创新和实践意义。当然,中国公共事业管理体制改革是一项艰巨复杂的社会经济系统工程,牵涉面广、制约因素多,影响深远。本文只
3、是初步探索了其中的一些主要问题,没有也不可能探讨和解决有关公共事业管理体制改革的所有问题,其余的问题尚需以后进一步探索和研究。关键词:公共事业 管理体制 改革动因 改革目标 对策研究第一章绪论1.1 中国公共事业管理体制改革研究背景1.1.1 研究的意义 改革开放的实践,把中国带入了有史以来最为深刻也最为广泛的变革时期。经过20多年的探索和实践,中国的经济建设取得了举世瞩目的成就;政治领域确立了发展社会主义民主和依法治国的改革方向;但是伴随着政治经济体制的改革,各种社会问题也不容忽视。事实证明,中国的改革已经进入了一个整体联动的阶段,任何一项改革的深入,都与其他领域改革的配套有着密不可分的关系
4、。也就是说,如果没有社会领域的深刻变革,那么经济领域的市场化改革和政治领域的社会主义民主建设都将无法获得进一步发展。公共事业管理体制,作为社会管理体制的重要组成部分,与国家行政管理体制、企业管理体制及其他各方面管理体制相互联系、相互影响、相互制约,中国传统的公共事业管理体制具有很多弊端,不能适应社会主义市场经济的要求,在前期改革过程中,公共事业管理体制改革相对滞后,极大地阻碍了改革的全面深化和整体推进。改革的实践使人们越来越清醒地意识到,公共事业管理体制改革是一项具有重大意义的改革。要推动我国社会主义市场经济体制的建立和完善,必须加速推进中国公共事业管理体制改革;要有效地解决我国社会经济发展过
5、程中的各种深层次矛盾与问题,必须加速推进中国公共事业管理体制改革;要进一步解放和发展社会生产力,实现经济增长方式的转变,必须加速推进中国公共事业管理体制改革;要不断提高中国人民的生活质量和全民族的整体素质,促进社会主义物质文明和精神文明建设,也必须加速推进中国公共事业管理体制改革。只有全面推进和不断深化中国公共事业管理体制改革,才能实现中国下一步的改革与发展目标,因此,进一步深化中国公共事业管理体制改革被提上了重要的议事日程,对公共事业管理体制改革进行相应研究,不仅具有突出的现实意义而且十分必要。中国现行公共事业管理体制已越来越难以适应社会发展的需要,深化公共事业管理体制改革势在必行。然而,中
6、国公共事业管理体制改革究竟应该向何处去?改革的目标是什么?怎样才能达到改革的目标?是我们面临的重要课题,为此展开的研究,对于探索现代公共事业组织的管理规律及其体制创新途径,确保国家公共事业的健康发展,促进科技、教育、文化、体育和卫生等事业型市场及其产业的培育,推动我国的改革进程向纵深发展,都具有深远的意义。从学科建设的角度考虑,由于“公共事业管理学”在我国尚属一门新兴学科,因此,“公共事业管理学”研究领域中的许多课题都有待进一步探索和讨论,“公共事业管理体制改革”作为其中的一个重要课题,对其进行深入细致的研究,对学科的发展、完善,也具有重要的意义。1.1.2国内外研究现状 在西方,没有公共事业
7、这一概念,从含义上看,“非营利组织”与之相近。考察国外关于“非营利组织发展变革”的相关文献,其中最有代表性的是美国约翰.霍普金斯大学赛拉蒙(Lester M.Salamon)教授主持的非营利机构国际比较项目,19901999年该研究项目已进行两个阶段,囊括了41个国家。赛拉蒙在对41个国家实证研究的基础上,认为一场全球性的公共事业组织的发展变革正在悄悄兴起,他称之为“社团革命”(associational revolution)。从北美、欧亚的发达国家到非洲、拉美和前苏联集团中的发展中国家,民众正在发展各种公共事业组织,开展人道服务,促进基层社会经济发展,防止环境退化,保障公民权利,追求政府未
8、曾实现或者压根忽视不管的种种目标。赛拉蒙甚至认为,“全球社团革命”对20世纪晚期的意义,也许如同民族国家的兴起对于19世纪晚期的意义一样重大。1目前,国内公共事业管理体制改革研究主要是在全球非营利机构发展的大背景下,从理论上结合中国的国情分析国内具有非营利组织性质的机构变革发展的原因,探讨其发展的道路和前景,研究对象主要是针对“事业管理体制”、“中国的单位组织”或“国有事业单位”、“社团”等非营利机构中的特定类别,具有代表性的研究文献如:中国事业管理体制改革研究(黄恒学,1998)从整体上对中国事业管理体制改革进行了系统研究,重新界定了市场条件下国家事业职能的基本范围,探索和构建出中国事业管理
9、体制改革的目标模式,并提出相应的改革方案与具体对策;中国事业单位改革模式选择与分类引导(成思危,2000)在分析评介国外非营利机构运行管理的理论与实践的基础上,研究了我国事业单位改革的目标模式及达到这一模式的战略步骤,明确提出非营利机构应成为我国事业单位改革的主导模式;中国社团改革从政府选择到社会选择(王名等,2001)站在组织理论的角度探讨了当前中国社团这一公共事业组织发展的根本问题、社团发展的动力机制、社团组织变革的基本取向及改革模式等。1.1.3 研究的主要内容和方法1.1.3.1研究的主要内容中国公共事业管理体制改革是一项具有重大理论意义和现实意义的研究课题。传统计划经济条件下所形成的
10、公共事业管理体系主要局限在科学、教育、文化、体育、卫生等事业部门,公共事业管理体制也就主要包括科技事业管理体制、教育事业管理体制、文化事业管理体制、体育事业管理体制、卫生事业管理体制及其他有关方面的事业管理体制。在前期改革过程中,公共事业管理体制改革相对滞后,相应的理论研究也比较落后。自改革开放以来,虽然已有不少学者先后从不同角度,分别对科技体制改革、教育体制改革、文化体制改革、体育体制改革、卫生体制改革等单项事业体制改革进行了一系列探索性的研究,但尚缺乏从整体上对中国公共事业管理体制改革进行的深入系统的研究,因而这也是一个具有开创性的课题。 本文突破了目前国内对公共事业管理体制改革研究仅局限
11、于对现行事业体制进行科、教、文、卫、体的分类改革研究层面,拓宽了公共事业管理体制改革研究的范围,即中国公共事业管理体制改革不仅包含传统事业管理体制的改革,还包括社团及民办非企业单位管理体制的改革。同时提出了科学界定公共事业管理范围的标准,并进行了相关理论分析与实证研究。在以上研究基础上,创造性地提出了市场经济条件下中国公共事业管理的运行模式“现代公共事业管理制度”,并系统设计了制度框架。在公共事业管理体制改革的对策研究中,分别针对事业单位管理体制和社团管理体制的问题以及改革目标,提出了分类改革对策,并在与之配套的相关改革中,提出了事业产权制度、建立事业型市场以及公共事业的社会化发展方向等具有一
12、定创新意义的改革措施。1.1.3.2研究的主要方法本文综合运用历史研究、规范研究、经验比较等多种研究方法,从公共事业管理体制的现状与问题切入,系统分析了公共事业管理体制的改革动因,提出了中国公共事业管理体制改革的目标,即科学界定市场经济条件下中国公共事业的管理范围,探索和构建中国公共事业管理体制改革的运行模式,设计现代公共事业管理制度的基本框架,并研究相应的改革战略与具体对策,以期推动中国公共事业管理体制及其他各项管理体制改革的不断深化、整体推进与配套发展,从而推动中国社会主义市场经济体制的建立和完善。1.1.4 研究思路及论文结构安排本文共分四章。第一章首先界定“公共事业管理体制”的相关概念
13、,从而明确论文的研究对象,接着论述了公共事业管理形成和发展的历史过程、理论基础及其公共事业管理的性质及其主要特征,力图清晰地呈现公共事业管理体制改革研究的相关背景。第二章分析了中国公共事业管理体制的现状与问题,并结合组织变革理论,分析了中国公共事业管理体制的改革动因;第三章针对中国公共事业管理体制的现状及其存在的主要问题,作者提出了科学界定中国公共事业管理范围与建立现代公共事业管理制度的改革思路与目标,进一步明确了本文的研究目的和研究任务;第四章进一步探索和研究了中国公共事业管理体制改革的基本途径、战略步骤、配套条件与对策措施,提出和分析了一系列有待于在实际改革操作过程中加以解决的问题。上面简
14、要概括了本文的研究对象、研究内容和研究方法,从中可以看出,本文从整体上提出了中国公共事业管理体制改革的新问题、新思路、新设想和新对策,对于指导和推进中国现行公共事业管理体制改革,具有一定的理论创新和实践意义。当然,中国公共事业管理体制改革是一项艰巨复杂的社会经济系统工程,牵涉面广、制约因素多,影响深远。本文只是初步探索了其中的一些主要问题,没有也不可能探讨和解决有关公共事业管理体制改革的所有问题,其余的问题尚需以后进一步探索和研究。1.2 公共事业管理体制的相关理论分析 公共事业是一个古老的行业,但却是一个新兴的研究领域。迄今为止,公共事业在我国仍然是一个似是而非的概念,既缺乏统一明确的界定,
15、也缺乏全面深入的分析。作为本文分析的起点,本章首先从分析公共事业管理体制相关概念入手,在对其理论内涵和理论依据研究的基础上,考察公共事业组织形成和发展的历史过程以及公共事业活动的性质、功能、管理特征等,从而为以后各章的具体分析作理论准备。1.2.1 公共事业管理体制的相关概念 为了明确本文的研究对象,在这一节里,我们先来讨论“事业单位”、“公共事业”、“公共事业组织”、“公共事业管理”等几个与“公共事业管理体制”有关的基本概念。在学术界,公共事业的概念一经提出,就存在着不同认识。套用美国学者尤劳的比喻,“公共事业”这一概念的核心特征“也许就是其含义的不明确性”。事实上,它就像尼斯湖的怪兽:人们
16、可以肯定地说它“不是什么”,但很难说它“是什么”。 在我国,人们往往将公共事业等同于“事业单位”,用事业单位的概念取代公共事业的概念。其实,两者之间密不可分,但却不是同一概念。“事业单位”虽然构成了公共事业的主体,但囊括不了公共事业的全部。况且改革开放以来,事业单位概念本身也发生了很大变化,它的内涵与外延与传统上的定义都不可同日而语。尽管如此,我们的讨论还得从传统的“事业单位”的概念出发,通过剖析传统定义的局限性,也许更容易找到认识问题的捷径。在西方国家,没有事业单位的概念,事业单位应该纯粹是中国的“土特产品”。因此,在这里我们无法直接对中外概念做类比分析。在我国,有关事业单位的概念当初大都是
17、从编制管理的角度来界定的。1963年7月国务院关于编制管理的暂行规定中规定“凡是为国家创造或者改善生产条件,促进社会福利,满足人民文化、教育、卫生等需要,其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制”。这个定义强调的是其范围,界定的标准则主要是经费来源。1984年全国编制工作会议关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法(讨论稿)中规定:“凡是为国家创造或者改善生产条件,从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动,不是以为国家积累资金为直接目的的单位,可定为事业单位,使用事业编制”。可以看出,80年代事业单位的表述较60年代有了变化:不是通过经费来源,而是通过对其活动的性质和活动的
18、目的来进行界定。这表明随着经济体制改革的深入,事业单位也面临着管理体制的变革,仅以经费来规定事业单位的范围,不利于推动公共事业的改革。但是,这个定义也存在缺陷:首先,它并没有指明事业单位的社会角色或地位。而这对于事业单位的活动性质的界定又是十分重要的。其次,这个概念虽然宽泛,但从中却看不出它所包容的公共事业的其他活动,如同样具有公共事业性质的其他非营利组织、中介组织等。1990年,国家统计局、人事部、劳动部、国家计委联合发布的关于在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定中有关事业单位的定义解决了上述第一个问题。在这个规定里,明确指出“企业、事业、机关的划分应以独立核算单位作为划分的
19、基本依据”,并规定事业单位“指从事为生产和生活服务以及为提高人民科学文化水平和素质服务的独立核算单位”。可见,进入90年代以后,随着事业单位在改革中经费、编制、劳动计划等的进一步放开,对事业单位除了从其活动的属性和服务的目的加以界定外,开始注重事业单位在社会生活中的独立地位。 为适应事业单位在改革中的变化和发展,1998年10月25日,朱鎔基总理签署第252号国务院令,发布了事业单位登记管理暂行条例。本条例的第一款对事业单位的概念重新界定为:“国家为了社会公益的目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。与前面的定义相比,新的定义对事业
20、单位的界定没有沿用过去的以经费、编制等对事业单位的界定方式,而是适应事业单位在改革中逐步进入市场的情况,把握事业单位的发展方向,从事业单位的设立宗旨、举办主体、活动性质等几个方面对社会主义市场经济条件下事业单位的内涵做出界定。应该说,新的事业单位的概念更接近于公共事业的概念,因此是一个较大的进步。首先,从设立宗旨来看,新的定义中明确指出,事业单位的服务宗旨是“为了社会公益目的”。以社会公益为目的,一般是指追求不特定多数人的利益,而非局部的、某一部门或团体的利益。这也正是公共事业所奉行的宗旨和目标。这样来规定事业单位的设立宗旨,不仅表明了举办事业单位的目的,而且也将事业单位与其他社会组织区别开来
21、。换言之,一切公共事业组织如学校、医院、福利院等都是为广大人民群众提供社会服务的机构,因此,必须把社会效益放在第一位,不能混同于以营利为目的的企业。其次,从举办主体来看,新的定义中将事业单位的举办主体限定在“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”,这种限定从举办主体的角度界定了事业单位和其他社会组织之间的界限。其中,定义中的“其他组织”指事业单位、社会团体和由国务院机构编制管理机关核定,经国务院批准免予登记的团体以及国有企业。“国有资产”指国有的事业资产,即由事业单位占有、使用的,在法律上确认为国家所有、能以货币计算的各种经济资源的总和,包括国家拨给事业单位的资产,以及接收捐赠和其他经
22、法律确认为国家所有的资产。其他组织利用国有资产举办的事业单位大体有以下三种情况:一是事业单位利用国有资产举办的,如普通高等学校的医院;二是人民团体或经国务院批准免予登记的团体利用国有资产举办的,如全国总工会、妇联、侨联、台联、共青团、科协、工商联等举办的医院、学校、幼儿园等;三是国有企业举办的,如中国汽车工业总公司、中国石油化工工业总公司、中国电子工业总公司等举办的职工医院、子弟学校等。再次,从活动性质上看,新定义中,将事业单位界定为“社会服务组织”,这是对事业单位活动属性的限定。也就是说,事业单位具有社会服务的属性,其主要职能是为生产服务,为改善人民文化生活服务,为增进社会福利服务。作为社会
23、服务组织,它不同于国家机关、也不同于政党和企业,它是通过提供精神产品和服务,满足人们发展和享受的需要。因此,事业单位的服务对象是整个社会的各个领域与方面,这一点决定了事业单位的分布领域也十分广泛。通常所说的教育、科技、文化、卫生等只是事业单位的几个主要领域。由上述分析可见,新概念对事业单位内涵的界定所涉及的面要宽得多,基本上包括了公共事业的各个领域。但也应该看到,它对事业单位内涵的界定也带有过渡时期事业单位的特点,并为事业单位的改革留有一定的空间。比如,新定义中仍然留有计划经济体制下形成的政府主导的“官办模式”的痕迹,而实践证明,事业单位“官办模式”已难以适应市场经济条件下人们日益增长的精神文
24、化需求,也不能充分体现社会主义的优越性,亟待改革与完善。当概念由“事业单位”扩展为“公共事业”时,不难发现,界定公共事业可以依据不同的标准,使用不同的方法,而结果往往是使问题变得更加复杂。从法律角度的界定可能更多地着眼于公共事业组织的法律地位,从财政的角度界定更多地侧重于公共事业组织的资金来源,从功能角度的界定依据的是公共事业组织的功能和目标,从机制的角度界定其着眼点可能是公共事业组织的基本结构和运行方式。不仅如此,即使能够用“是什么”的方法加以界定,公共事业的研究仍然缺乏“共同语言”:同一名词在不同国家有不同的含义,同一现象在不同的国家有不同的名称。那么,出路何在呢?有效的做法可能是避开“定
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