基于PMC指数模型的我国退耕还林还草专项政策量化评价.pdf

第 卷 第 期 年 月林 草 政 策 研 究 基于 指数模型的我国退耕还林还草专项政策量化评价孟 贵 王冬琳 吴水荣 张旭峰 余洋婷(中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 中国科学院地理科学与资源研究所 北京 中国林业科学研究院生态保护与修复研究所 北京 北京工业大学经济与管理学院 北京 陕西省林木种苗与退耕还林工程管理中心 西安)收稿日期:基金项目:中国林业科学研究院中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金资助项目“绿水青山就是金山银山有效实 现途径研究”()第一作者:孟贵()男 博士研究生 研究方向为森林资源与环境经济:通信作者:吴水荣()女 博士 研究员 博士生导师 研究方向为森林资源与环境经济、森林多目标经营管理、气候变化林业政策等:摘要:文中在梳理我国现行的退耕还林还草政策文件的基础上 借助 软件并通过构建 指数模型对我国 份退耕还林还草专项政策文件进行量化评价 结果发现:)年我国退耕还林还草政策文件年均发布数量快速增加 这一时期发布的现行有效的政策文件占总有效文件的 年政策文件年均发布量的变化相对较小 退耕还林还草政策体系逐渐健全成熟)依据 指数结果 将所选择的 份政策文件划分为完美、优秀、良好和可接受 个等级 其中 完美等级政策 份 优秀和良好等级分别为 份和 份 政策总体水平处在优秀等级政策设计较为合理)对单项政策而言 有效的工作着力点能显著提高政策得分等级 此外 对政策的适时修订 多样化的政策措施和明确的政策目标可提高政策评分等级)现行政策内容突出了退耕还林还草的生态效益 而对工程的经济效益、科技创新主体的作用和价值的重视程度相对欠缺 据此 提出以下 条建议:)退耕还林还草政策的制定应明确工作抓手 综合考虑退耕还林还草的生态、经济和社会效益)对政策内容进行适时调整)综合运用人事任免、财税支持、行政监管和信息引导等多种政策措施 并注意退耕还林还草的实际效果 量化政策目标关键词:退耕还林还草政策 指数模型 政策量化 政策评价中图分类号:文献标识码:文章编号:():./.孟贵王冬琳吴水荣等.基于 指数模型的我国退耕还林还草专项政策量化评价.林草政策研究():.(林 草 政 策 研 究第 卷 ):):):退耕还林还草工程强调以钱粮补助的方式激励农户改变土地利用方式 实现在改善退耕地区生态环境的同时减少我国水土流失等自然灾害发生的频次并增加农户收入和调整农村土地利用结构等目的 是迄今为止世界范围内涉及面最广、补助金额最大、个人参与程度最高的生态补偿项目之一 也是推动人与自然和谐发展、促进社会经济与自然环境协调发展的重要举措 新一轮退耕还林还草政策的实施更是推进生态文明建设的客观要求和巩固脱贫攻坚成果并促进乡村振兴的有效途径 然而随着全球碳交易市场、气候问题等宏观面的不断改变 以及国内经济社会的不断发展 对退耕还林还草政策的预期目标是否可以如期实现、政策效果是否合理有效、政策内容是否符合实际情况仍有待进一步探索现有研究主要对退耕还林还草工程的社会经济价值、生态效益评价和政策运行机制等方面展开集中讨论 重点在于对农户保护或再参与退耕还林还草工程的意愿及影响因素和退耕还林还草生态补偿标准等问题的研究 有关林业政策的研究多以政策文献的定性解读、理论探讨和经验分析为主 缺乏对林业政策的量化研究 对退耕还林还草政策文本的量化分析相对不足 同时 退耕还林还草取得了一定的生态效果 但资金利用的效第 期孟 贵 王冬琳 吴水荣 等:基于 指数模型的我国退耕还林还草专项政策量化评价率有待提高 且政策效果存在显著的空间差异 因而有必要从政策文本角度审视政策内容的科学合理性 此外 既有使用政策一致性()指数模型在新能源汽车补贴政策、养老服务政策、机器人产业政策等诸多领域展开量化的研究在量化评价的基础上给出了完善政策的建议由于不同退耕还林还草政策文本的针对性、适用性和涉及的对象主体等方面存在较大区别纵然量化全部的退耕还林还草政策文件具有规模上的可观性 但其量化结果也将存在较大差异 实际意义和运用价值可能会大打折扣 因此 在全面整理并阅读我国退耕还林还草政策文件之后 本文以 年至今国务院及各部委出台的 份现行有效且具有代表性的退耕还林还草政策专项文件为研究对象 运用 软件和 指数模型 在对政策进行文本分析的基础上 构建退耕还林还草政策评价体系 从政策文本量化角度衡量各项政策的优劣 以期在量化、比较各项政策的基础上 提出巩固退耕还林还草成效的政策建议 退耕还林还草政策评价模型构建 政策文件与模型选择 年 我国在四川、陕西和甘肃 省率先开展了退耕还林还草试点工作 年则在全国范围内全面启动了退耕还林还草工程 年 月 关于开展 年长江上游、黄河上中游地区退耕还林(草)试点示范工作的通知 明确了相关工作的试点示范实施方案 年 月的 国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见 进一步对种苗生产供应、植被恢复方式和检查监督机制等方面作出了较详细的规定 随着退耕还林还草工程的实施 相关政策文件不断出台 本研究在国家林业和草原局政府相关网站、中国林业信息网及北大法宝数据库输入“退耕还林”这一主题词进行检索 剔除重复内容后 获取了自 年以来相关专项政策文件共计 份 其中现行有效文件 份(含修订)总结各年发布文件数量及总体变化趋势(图)可以发现:)年我国退耕还林还草政策各年发布数量总体呈快速上升趋势 并在 年达到最大值 表明了国家解决生态环境问题及退耕还林还草过程中存在的各项问题的力度与决心这一时期是我国退耕还林还草政策体系的建成与完善阶段 出台的各项政策都对后期政策的实施及执行产生重要影响)年累计出台 份退耕还林还草专项政策 我国退耕还林还草政策体系逐渐完备健全基于政策文本的代表性、阶段性和侧重点差异 兼顾分析的可行性 从 份政策文本中选择了 国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见 和 国家发展和改革委员会 国家统计局 国家林业局 农业部 监察部关于开展退耕还林还草核查工作的通知 等 份退耕还林还草专项政策文件(表)上述 份政策文件涉及面相对较为广泛 反映了特定时期的退耕还林还草工作重点 对推动我国退耕还林还草事业发展作出了较大贡献 同时 选取的政策文件较平均地分布在 年 并在政策发布数量较多的 年和 年多选入了 份文件纳入分析 以提高研究的科学性和代表性 所选择的政策文件中既有国务院、国家林业局单独发布的政策文件 又有多部门如国家发展和改革委员会、国家统计局、国家林业局和农业部等联合发布的政策文件 因此 所选择的 份政策文件在时间、内容和效力等方面均具有一定的代表性 指数模型以 假说为指导思想 强调在政策评价中要全面考虑各类影响变量 该模型能够从各个维度分析某份政策的内部一致性及其优劣 曲面能够通过图像方式直观反映政策各维度情况 以提出更为具体、客观和有针对性的提升措施 是目前国际上较为先进的政策评价方法 指数模型应用主要包括 个具体步骤:)根据政策文本内容确定二级变量)对各二级变量进行二进制处理并设定参数)建立多投入产出表)计算 指数)构建 曲面 通过 指数和曲面可以直观反映政策全貌林 草 政 策 研 究第 卷图 现行有效的退耕还林还草专项政策文件各年发布数量及总体变化表 退耕还林还草典型政策文件编号文件名称发布时间发文机构国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见国务院国家发展和改革委员会 国家统计局 国家林业局 农业部 监察部关于开展退耕还林还草核查工作的通知国家发展改革委、国家统计局、国家林业局、农业部、监察部国家林业局关于进一步做好当前退耕还林工作的通知国家林业局国务院关于完善退耕还林政策的通知国务院关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知财政部、国家发展改革委、国家林业局、国土资源部、农业部、水利部、环境保护部、国务院扶贫办退耕还林条例(修订)国务院 分词处理与词频统计运用 软件对选取的 份政策文件进行分词处理及高频关键词统计 鉴于研究内容为退耕还林还草政策 故选择剔除“退耕还林”“退耕”等明显的高频主题词汇 同时剔除“有关”“或者”“关于”等高频干扰词汇 最终选取频次较高且具有代表性的重点词汇作为分析对象(表)表 份退耕还林还草政策文件高频词汇(前)词汇词频词汇词频词汇词频补助成果计划粮食规划组织种苗责任问题核查地方验收造林巩固供应农户检查管护资金落实管理生态耕地农业农民行政改革林业负责及时 高频关键词“粮食”“种苗”是受退耕还林还草政策影响较大的对象“农户”“农民”“地方”是退耕还林还草政策的利益群体 集中体现了退耕还林还草过程中国家与农户两大主体的关系 即国家对提高农户收入、改善农户生活的重视 以及促进退耕还林还草与保障群众生活之间的协调发展“补助”“核查”“验收”“检查”等均反映了退耕还林还草政策实施过程中的具体措施 即突出对退耕还林还草农户的补偿和对还林还草效果的核查与验收 其中“核查”“检查”“验收”累计出现 次 反映了国家对退耕还林还草效果的重视程度以及监管力度“行政”“责任”“负责”等体现了为实现退耕还林还草工程的政策目标而采取的保障手段 即强调行政监管和落实主体责任“生态”“粮食”等集中体现了退耕还林还草政策制定的功能和政策目标的约束机制 即既要第 期孟 贵 王冬琳 吴水荣 等:基于 指数模型的我国退耕还林还草专项政策量化评价提升生态效益 又要保障地区粮食安全 此外退耕还林还草政策的落脚点在于国家通过制定阶段性的目标约束 采取一定的行政、经济和法律等保障手段 以实现经济社会和生态效益的最大化 变量设置与参数设定运用内容分析法对退耕还林还草政策文件内容进行挖掘分析 明确关键词对应的侧重点 兼顾退耕还林还草政策的实施背景并在借鉴相关政策评价指标变量设置的基础上 凝练出 个一级变量 分别为政策层级、政策性质、政策时效、政策主体、政策评价、政策内容、政策措施、政策效益和政策约束 随后对各个一级变量进一步挖掘 设计了 个二级变量 从而构建出退耕还林还草政策量化指标(表)表 退耕还林还草政策量化指标 一级变量 二级变量二级变量评价标准政策层级 中央级 政策是否为中央、人大及常委立法等是为 否为 国务院级 政策是否为国务院颁布的条例、文件等是为 否为 若是 项政策文件此项为 部委级 政策是否为各部委颁布的条例、文件等是为 否为 若是 或 政策文件此项为 政策性质 预测 政策是否体现预测性是为 否为 建议 政策是否具有建议内容是为 否为 监管 政策是否涉及监督管理是为 否为 引导 政策是否具有引导性是为 否为 描述 政策是否具有描述内容是为 否为 政策时效 短期 政策生效期在 年内是为 否为 中期 政策生效期在 年是为 否为 长期 政策生效期超过 年是为 否为 政策主体 政府机构 政策是否涉及政府机构部门等是为 否为 市场力量 政策是否涉及企业等市场主体是为 否为 农户集体 政策是否包含农户、村集体等是为 否为 政策评价 依据充分 政策是否有充分依据是为 否为 目标明确 政策是否有明确目标是为 否为 规划详实 政策是否有详实规划是为 否为 方案科学 政策是否有科学方案是为 否为 政策内容 造林任务 政策是否包括造林任务内容是为 否为 造林规范 政策是否包括造林规范内容是为 否为 退耕补助 政策是否包括退耕补助内容是为 否为 检查验收 政策是否包括检查验收内容是为 否为 配套措施 政策是否包括配套措施内容是为 否为 科技支撑 政策是否包括科技支撑内容是为 否为 政策措施 人事措施 政策是否涉及人事措施内容是为 否为 财税措施 政策是否涉及财税措施内容是为 否为 引导措施 政策是否涉及引导措施内容是为 否为 行政措施 政策是否涉及行政措施内容是为 否为 金融措施 政策是否涉及金融措施内容是为 否为 政策效益 社会效益 政策是否涉及社会效益是为 否为 经济效益 政策是否涉及经济效益是为 否为 环境效益 政策是否涉及环境效益是为 否为 政策约束 定性目标 政策是否涉及定性目标是为 否为 单项定量目标 政策是否涉及单项定量目标是为 否为 多项定量目标 政策是否涉及多项定量目标是为 否为 林 草 政 策 研 究第 卷 建立多投入产出表多投入产出表由若干个一级变量和不受数量限制的二级变量组成 构成替代性的数据库分析框架 可以通过存储大量数据来测量并显示政策演变过程中的任何单个变量 用于对退耕还林还草政策文件各项指标进行量化 具体来说 构成了多投入产出表的一级变量、则构成了多投入产出表的二级指标 实证分析 指数计算 ():()()()式中 代表一级变量 代表二级变量 ()根据退耕还林还草政策量化指标细则 采用文献挖掘法将二级变量指标数值放在多投入产出表中 模型中所有指标均为二进制 和 若评估的政策中存在二级变量涉及的相关信息 则赋值为 反之则为 因而 首先根据公式()和()评估二级变量 再根据公式()求和计算得出一级变量 的具体数值是二级变量得分之和与二级变量个数的比值最后 根据公式()计算出每份政策的 指数值因为设定了 个一级指标 故计算得到的 指数取值范围为 值越大表明政策设计越合理 进一步根据国外关于 方法运用及国内相关文献关于政策评价等级划分结果 确定退耕还林还草政策评判标准:指数 分为完美政策等级 指数 为优秀政策等级 指数 分为良好政策等级 分及以下为可接受政策等级 依据表 对选取的 份退耕还林还草专项政策打分后 根据上述公式计算出每份政策的 指数(表)表 份退耕还林还草政策 指数汇总 指标均值 指数 级别完美良好良好优秀良好优秀 政策等级及得分情况分析 基于 指数的政策等级划分根据 指数 份政策的 指数排名由高到低分别为、其中完 美、优 秀 和 良 好 级 别 政 策 分 别 为 份()、份(、)和 份(、)政策总体 指数处在优秀等级 表明我国退耕还林还草政策整体设计较为科学、合理、和 政策发文层级为国务院 政策性质涉及面广 政策内容较为完善且政策措施设计较健全 相对于财政部、国家发展改革委及国家林业局等单个部门或多个部门联合发布的政策评级明显较高、和 主要为部委级别的政策文件 在政策内容和政策约束等方面具有明显的侧重点 在政策措施()和政策效益()得分方面与完美和优秀等级政策存在一定差异第 期孟 贵 王冬琳 吴水荣 等:基于 指数模型的我国退耕还林还草专项政策量化评价 基于量化指标的政策得分情况分析综合各份政策一级指标得分情况 分析政策着力点、时效性、政策措施多样性和约束性对政策评级的影响)有效的工作着力点能显著提高政策评判等级 明确的工作抓手可以提高政策的执行力完美政策 强调退耕还林还草工程要兼顾社会、经济和环境效益 优秀政策 强调集合政府、市场和农户集体力量来推进退耕还林还草工程 巩固造林成果 拓宽农户收益 优秀政策 兼具预测、监管、引导等政策性质 以多项定量化的政策目标为工作着力点来切实保障政策执行效果 良好政策中 指数最高的 在突出造林规范的同时更注重对造林成果的检查验收 发挥政府或外部力量的监管作用 强调以环境效益为重要抓手)长期有效的政策文件评级较高 对政策的适时修订可提高政策时效性 从各一级变量具体得分情况可以发现:均值最大的 个一级变量分别是政策时效()、政策约束()和政策性质()均值最小的 个一级变量分别是政策层级()、政策效益()和政策主体()完美和优秀等级的林业政策为中期和长期有效 并通过不断修改补充来适应时代发展如 指数最大的 国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见 最早于 年 月发布 并于 年 月实施 在 年进行修订 份退耕还林还草政策绝大多数自发布之日起有效期超过 年)多样化的政策措施能够有效提升政策评级 政策 既采取了人事任免、财税支撑、信息引导 又包括行政奖惩、金融支持措施 反映了国务院充分运用人事、行政、财政和社会等多方资源充分保障退耕还林还草试点工作的开展实施 作为核查类的政策 只涉及人事和行政措施 而政策 只涉及财税措施和信息引导措施 缺乏一定的行政手段和人事任免等措施的保障 政策 和 分别在财税措施、金融措施和人事措施等方面仍有空白 影响了政策等级的提升 或不利于政策最终执行效果的提升)政策约束越强 即政策目标越细致 政策评级越高 具体表现为设定明确的量化目标的政策文件比只涉及定性目标的政策文件效力要高 除政策 外 其余 份政策均涉及单项或多项具体的量化目标 层级越高的政策发布机构越注重制度设计的合理性 而鉴于林业在国民经济中的特殊地位 份退耕还林还草政策的发布机构层级较低 政策的发布主体主要为部委层级 少数为国务院层级 缺少中央、全国人大等层面的政策 使得 份政策的 变量在整个一级指标中平均分最低 此外 由于 份退耕还林还草政策文件主要强调的是社会民生和环境效益 因而使其对经济效益重视程度不足 基于 指数的政策改进策略在确定 份退耕还林还草政策得分等级的基础上 结合各项政策一级指标的不足 提出相应的改进策略 指数排名第 的是政策 指数值为 各项一级指标且均超过均值 根据表 的具体得分明细 可以进一步对政策性质加以完善补充 即在 方面加以优化 注重运用多样化的政策工具手段 指数排名第 的是政策 指数值为 相较于完美政策 其可以在政策约束、政策时效、政策性质和政策措施等方面进一步加以优化调整 作为国家层面的退耕还林还草综合条例 应制定多项可量化评判的阶段性目标以保障最终政策目标的成功实现 鼓励市场主体积极参与到退耕还林还草工程建设之中完善金融规范措施 切实发挥好退耕还林还草工程的社会、经济和环境效益 优化顺序依次为、指数排名第 的是政策 指数值为 作为国务院发布的政策文件 其兼具多样化的政策性质 但在政策内容、政策主体和政策措施方面得分略低于均值 在造林任务、造林规范及市场的作用发挥等方面稍显欠缺改进顺序为、林 草 政 策 研 究第 卷 指数排名第 的是政策 指数值为 政策约束、政策评价和政策主体得分显著低于均值 在退耕还林还草工程实施过程中既要兼顾宏观目标的实现 也要制定微观量化的阶段性目标加以约束 同时尽可能鼓励多主体的参与 以加强政策执行的监督或群众参与力度 因而 的改进顺序为、指数排名第 的是政策 指数值为 在政策内容、政策效益、政策措施和政策评价等方面得分显著低于均值 说明退耕还林还草政策完善过程中要适当兼顾内容的完备性与政策措施的多样化选择 科学量化政策实施的目标 改进顺序为、指数排名第 的是政策 指数值为 在政策措施运用方面明显不足 与其他政策样本相比 在人事措施和行政措施方面表现欠缺 对经济、市场和环境效益的重视程度相对不足 作为通知类文件 较于 可适当增加检查验收方面的政策内容 并辅以行政措施加以保障 在提高退耕还林还草规模的同时兼顾造林质量 解决现有政策对工程的环境效益重视程度不足的问题 因而 改进的重点依次为、结论与启示 结论本文在回顾我国自 年以来发布的退耕还林还草政策文件的基础上 从现行有效的 条政策文本数据库中选取了 份退耕还林还草专项政策文件 进一步借助 软件并根据 指数模型对 份退耕还林还草政策文件进行量化评价研究 研究发现:年我国退耕还林还草政策年均发布数量总体呈快速上升趋势 期间发布的政策文件占现行有效文件的 年累计出台了 份退耕还林还草专项政策 使得我国退耕还林还草政策体系逐渐完备健全 在选取的 份退耕还林还草专项政策文件中 完美等级政策 份优秀等级和良好等级分别 份和 份 且政策总体水平处于优秀范围内 我国退耕还林还草政策总体上设计较为科学合理 但总体而言 退耕还林还草政策对经济价值的重视程度相对不足 明确的工作抓手可以提高政策的执行力有效的工作着力点和对既有政策文本内容的适时修订 以及在政策文本中制定多样化的政策措施和确定可量化的政策目标能显著提高政策评级 启示 指数为政策量化评价提供了可行途径但其意义不在于简单地将指数结果作为政策优劣的评判标准 各项政策指标的得分结果和政策改进策略 可以为后续退耕还林还草政策的优化提供有益参考:)作为一项重要的生态工程 在退耕还林还草政策的制定和执行过程中要明确政策执行后的社会、经济和生态效益同时 退耕还林还草政策主体是政府和农户集体 且政府对农户集体常给予资金补助来巩固退耕还林还草成效 改善农户生存条件 因此应注重发挥市场机制的作用 发掘退耕还林还草工程的经济效益与市场价值 增强退耕还林还草工程的“造血”功能)政策的制定与完善不是一蹴而就的 需要根据时代变化和实际情况进行及时修正调整 以保障政策内容的延续性和适应性)政策内容应尽可能综合考虑运用人事管理、财税支撑、信息引导、金融支持和行政奖罚措施 发挥好不同政策措施的协同效应 充分提升退耕还林还草多方利益主体的积极性)政策目标既要凸显国家宏观战略 又要充分强调退耕还林还草的实际效果制定可量化的政策目标 强调多元化的政策工具 即行政监管与经济激励相结合 发挥好政府或外部力量的监管作用 积极鼓励广大农户参与植树造林以及过程监督和成效评估 以促进退耕还林还草政策的落实与工程的实施参考文献李国平石涵予.退耕还林生态补偿标准、农户行为选择及损益.中国人口资源与环境():.刘婷郑宇梅.中国退耕还林生态补偿研究.林业经济问题():.张坤谢晨彭伟等.新一轮退耕还林政策实施中存在的问题第 期孟 贵 王冬琳 吴水荣 等:基于 指数模型的我国退耕还林还草专项政策量化评价及其政策建议.林业经济():.康子昊刘浩杨鑫等.退耕还林工程对农户收入增长和收入分配影响的测度与分析:基于长期跟踪大农户样本数据.林业经济():.张旭锐高建中.农户新一轮退耕还林的福利效应研究:基于陕南退耕还林区的实证分析.干旱区资源与环境():.:.():.胡霞.退耕还林还草政策实施后农村经济结构的变化:对宁夏南部山区的实证分析.中国农村经济():.易福金陈志颖.退耕还林对非农就业的影响分析.中国软科学():.刘璐璐.退耕还林工程对贫困山区农户生计的影响:以甘肃会宁县为例.山东农业大学学报(自然科学版)():.刘浩刘璨刘俊昌.中国退耕还林工程对农户收入和消费不平等的影响测度.南京林业大学学报(自然科学版)():.黄麟曹巍祝萍.退耕还林还草工程生态效应的地域分异特征.生态学报():.():.丁振民姚顺波.陕西省耕地转移对生态系统服务价值的影响.资源科学():.吴乐庞洁靳乐山.少数民族贫困地区退耕还林农户复耕意愿研究:基于云南省两县的调查数据.干旱区资源与环境():.张朝辉耿玉德王太祥.农户退耕意愿影响因素的贫困尺度差异分析:基于新疆阿克苏地区的调研数据.林业经济问题():.张连刚支玲王光玉等.农户对退耕还林工程满意度的影响因素及提升路径:基于云南省鹤庆县和贵州省织金县的调查数据.林业科学():.余洋婷吴水荣孟贵等.年中国林业政策发布主体合作网络演化研究.林业经济():.杨致远刘琪璟秦立厚等.延安市退耕还林工程生态效益评价.西北林学院学报():.张永安周怡园.新能源汽车补贴政策工具挖掘及量化评价.中国人口资源与环境():.张丽姚俊.中国养老服务政策的量化评价.现代经济探讨():.胡峰戚晓妮汪晓燕.基于 指数模型的机器人产业政策量化评价:以 项机器人产业政策情报为例.情报杂志():.:.():.张永安郄海拓.“大众创业、万众创新”政策量化评价研究:以 的 项双创政策情报为例.情报杂志():.郭强刘冬梅.中国农业农村科技服务政策量化评价.中国科技论坛():.史童杨水利王春嬉等.科技成果转化政策的量化评价:基于 指数模型.科学管理研究():.董纪昌袁铨尹利君等.基于 指数模型的单项房地产政策量化评价研究:以我国“十三五”以来住房租赁政策为例.管理评论():.