基层矛盾纠纷化解中的行政拖延:形成机理与矫正对策.pdf
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1、2023年第5期(总第143期)天水行政学院学报基层矛盾纠纷化解中的行政拖延:形成机理与矫正对策刘超,陈林(湘潭大学公共管理学院,湖南 湘潭411105)摘要基层矛盾纠纷化解中的行政拖延是基层政府在矛盾纠纷化解过程中行动迟缓、敷衍塞责、推诿扯皮,错过了矛盾化解的最佳时机,最终使群众利益受损的一种行为。运用组织行为学理论,从组织拖延产生的“心理制度”分析框架可知,基层行政拖延受认知、能力、体制、资源、责任等五因素的影响。一方面,任一因素都会直接影响基层政府的行政行为,催生行政拖延现象;另一方面,基层行政拖延又是各个因素相互耦合、共同运作的结果。矫正基层行政拖延的重要策略包括基层政府组织文化建设、
2、治理能力提升、纠纷化解制度优化、组织资源拓展以及监督、问责机制的完善。关键词基层政府;行政拖延;矛盾纠纷化解中图分类号D63文献标识码A文章编号1009-6566(2023)05-0026-07矛盾纠纷化解是基层治理的重要工作,及时有效化解各类矛盾纠纷是保持基层社会大局稳定、各项事业高质量发展的重要基础。基层政府是基层社会治理的核心力量,及时化解矛盾纠纷是其重要职能。但实践中,一些基层政府及其干部面对矛盾纠纷,缺乏担当作为精神,习惯于“拖字诀”,希望用“拖”的方式谋求“大事化小,小事化了”,产生基层行政拖延现象,易导致“小事拖大,大事拖炸”,一些小问题最后转变成为备受社会关注的公共事件,造成严
3、重不良影响。在此背景下,如何有效矫正基层政府“拖延症”,就成为亟须得到理论回应的重大现实问题。一、问题的提出拖延(Procrastination)是指“把今天的事情留到明天去做”,强调时间上对任务的延后。学术研究中,“拖延”定义可透过两个层面进行窥视:一种是行为学说,这类观点强调拖延是主体在特定情境下主动做出的一种行为选择;另一种是特质学说,此种视角认为拖延是伴随主体而生的个体特质,是一种性格体现。本质而言,拖延更多表现为一种行为倾向。目前对拖延影响因素和生成原因的研究主要分为两大类:一是认知行为论,认为拖延是主体仔细思量后做出的理性选择。尽管个体意识到延迟带来的消极后果会大于积极后果,但仍然
4、自愿推迟个体行为活动1。如叶德珠认为地方政府投资中的拖延行为是地方政府“短视”认知偏差产生的结果2。二是环境压力论,认为拖延是外部压迫下主体被动做出的非理性选择。由于时间约束,面临一项必须完成的任务时,个体不能立刻投入并按时完成3,并逐渐演化为延迟或完全逃基金项目本文系国家社科基金资助项目“环境冲突的政治风险及其防范研究”(项目编号:20BZZ102)阶段性成果收稿日期2023-06-08作者简介刘超(1979),男(土家族),湖南桑植人,湘潭大学公共管理学院教授,博士,主要从事基层社会治理、社会风险与冲突治理研究;陈林(1999),女,重庆垫江人,湘潭大学公共管理学院硕士研究生,研究方向为基
5、层社会治理。-26避必须履行的责任、决策或工作任务4。尽管有学者认为拖延是一种精明的、有远见的决策,但大多数情形下依然被视为典型的反生产行为5。关于拖延的相关研究内容丰富、视角鲜明,但仍有一些不足:一是目前有关拖延的研究大多关注员工、学生群体,实际上政府组织及其工作人员也存在拖延,且由于政府公共性的特征,其影响更大,而目前学界对此却较少进行深入的学理性分析;二是有关拖延的成因分析大多集中于认知因素与情境因素,对组织的结构、运行规范、责任归属等制度性因素关注较少。二、基层行政拖延及其表现形式Ferrari认为拖延是一种行为障碍,指主体延期开始或推迟完成某一任务6,强调时间的滞后性和结果的消极性。
6、显然,在Ferrari看来,拖延行为包含主体、过程和结果三要素。行政拖延是发生在行政领域的一类拖延行为,同样包括主体、过程、结果三要素:就拖延主体而言,行政拖延的主体是以实现公共利益为目标、掌握公共权力、具有行政职能的公共管理部门,主要是政府组织;就拖延过程特征来看,行政拖延主要体现为行政主体通常是政府组织或公务人员推迟完成既定工作任务,错过了行动的最佳时机;就拖延后果而言,行政拖延会带来不确定的消极后果,使行政相对人利益受损或公共利益未得到保护、公共目标未能实现。由此,基层矛盾纠纷化解中的行政拖延可定义为:基层政府在矛盾纠纷化解过程中行动迟缓、敷衍塞责、推诿扯皮,错过了矛盾化解的最佳时机,最
7、终使群众利益受到损害的一种行为。实践中,基层政府的拖延行为体现的是一种对未来消极结果有一定感知、但仍期望通过拖延实现任务化解的一种非理性倾向,认为“不行动是有价值的,结果越不确定,拖延的价值可能就越大”7。在矛盾纠纷化解中,基层政府这种非理性倾向表现为行为的敷衍、推诿与不作为,负面价值凸显。具体而言,这种基层行政拖延主要表现为以下几种类型:一是“无动于衷”型。该类型下基层政府或者基层公务人员忽视群众诉求,漠视已经存在的矛盾纠纷,不做出任何有效回应,致使纠纷放大升级,是一种明显的懒政、怠政行为。二是“相互推诿”型。在面临较为复杂的矛盾纠纷时,基层政府各部门间相互“踢皮球”,企图减少本部门责任与风
8、险,致使矛盾纠纷迟迟不能得到解决,造成矛盾的扩大甚至激化。三是“部分解决”型。基层政府对矛盾进行了处理,但其处理行为要么“牛头不对马嘴”,要么“治标不治本”,矛盾的核心问题没有得到真正解决,群众的核心利益仍未得到保护,埋下了矛盾拖大的隐患。基层矛盾纠纷化解中的行政拖延导致了严重的不良影响。首先,基层行政拖延最直接的结果是矛盾双方利益受损。在拖延过程中,利益受损情况会不断强化:矛盾双方为实现纠纷化解还会继续投入资源,造成持续性的利益损害。其次,基层行政拖延会致使矛盾“拖大”,影响社会稳定。正式渠道化解矛盾失效后,群众只能寄希望于其他非正式手段引起社会关注,通过媒体曝光、群体性聚集等方式将矛盾“闹
9、大”“闹炸”,最终形成社会大问题,威胁地方稳定。最后,基层行政拖延会影响政府形象,导致政府权威性流失。公众信任与政府行为息息相关,政府越是关心、重视群众,就越能得到公众信任,提升政府公信力,塑造良好的基层政府形象。反之会加深公众对基层政府、公务员的不信任,削弱政府威信。基层行政拖延在实践中表现多样,后果严重,必须对其进行有效矫治。而矫正基层政府拖延行为的前提则是全面科学地把握其形成机理。三、基层行政拖延的形成机理(一)分析框架组织行为学注重研究组织中人的心理和行为表现及其客观规律,认为行为是主体内在心理支配和外在目标驱使的结果8。拖延一直是组织行为学研究的重要内容。已有学者深入剖析拖延的形成机
10、理,认为拖延与组织中个人的动机、能力、态度以及组织的任务压力、工作场所、资源配置等要素有关。诚如Bandur所言,行为、人的因素、环境是作为彼此连接、相互决定的因素在共同发生着作用9。组织拖延行为的产生与组织中的人和特定的环境背景有关。一方面,对拖延行为的解释要关注个体的动机、态度、认知、能力等心理要素10。其中,认知与能力是影响拖延行为的关键。个体内在的认知过程和认知结构是制约、调整和改变行为的关键11。能力的高低会影响个体从事某种活动的效果。个体能力较强的员工在工作中会更加自信,较少产生拖延12。另一方面,组织的特定属性如体制规范、资源配置、责任分配等制度要素也会影响拖延。组织中规范系统、
11、奖励系统和信息系统的异化 13、-27被感知到的繁文缛节14等体制规范会使个体承担过重的任务与压力,容易推迟复杂和重要的任务和决定。一般来说,工作资源的合理性程度与拖延行为呈负相关,工作资源越充足,个体自我效能感越高,拖延行为就较少产生。即使体制与资源要素发挥着负面效应,负责任的个人也会减少工作拖延,但现实中职责模糊、逃避追责的现象屡见不鲜。由此,本文构建组织拖延产生的“心理制度”二维框架如图1,并据此剖析基层行政拖延的形成机理。图1组织拖延产生的二维框架(二)形成机理:“心理制度”双重压迫政府作为社会事务场域中的特定组织,其拖延行为的产生与组织拖延存在共性。依据“心理制度”二维框架,基层行政
12、拖延也受认知、能力、体制、资源、责任等要素影响。具体来看,基层行政拖延的形成机理如图2所示。图2基层行政拖延的形成机理1心理维度:内隐式加压。(1)认知因素:官员认知歪曲下的敷衍行为。基层行政拖延更多表现为官员个人的拖延,态度、思想和主观规范会通过强化行为意向影响拖延15。实践中,群众把一些办事拖拉、推诿扯皮、不担当不作为的干部称之为“拖星”16,究其根源,是官员思想认知歪曲的结果。一些基层官员认知的歪曲使其在行动中只顾自己的“一亩三分地”,不正视群众问题,不关心群众利益,在解决群众问题、化解矛盾纠纷中常以拖为主,多敷衍、糊弄行为。其一,根深蒂固的官僚主义思想。习近平指出,官僚主义“实质是封建
13、残余思想作祟,根源是官本位思想严重、权力观扭曲,做官当老爷,高高在上,脱离群众,脱离实际”17。在矛盾纠纷化解中,官僚主义、形式主义等不良作风使基层官员不愿具体了解群众问题,使基层形成不负责任的风气,常遇事推诿、敷衍塞责、讨价还价,从而产生行政拖延。其二,知识不足的认知局限。基层官员专业知识的匮乏使其对矛盾认知不清晰、对潜在风险感知不到位,导致一些官员对矛盾纠纷简单定性,操之过简、操之过急。尤其是对本应高度重视的棘手情况处理过简,使根本问题解决不彻底,久拖不决。其三,激励限制下的认知扭曲。当个体从事某项任务的动机越强时,相应的拖延行为就越少 18。而基层激励方式的不足与官员晋升的“天花板效应”
14、对唤起基层官员的心理动机起着负面抑制作用。这使一些瞄定晋升的基层官员只聚焦上级事务,对一些小矛盾视而不见。晋升无望的官员工作积极性与主动性也会降低,致使拖延产生。(2)能力因素:能力不足下的退缩行为。政府能力是政府行为的前提,基层政府能力主要体现在两个方面:一是政府整体能力,二是官员个体能力。当政府治理能力不足时,基层政府在化解矛盾纠纷过程中往往畏难不前,要么主张矛盾事务上交,要么将矛盾化解下放,以逃避问题,规避责任与风险。但基层政府的退缩行为并未使矛盾得到有效化解,反而加剧了行政拖延。其一,基层政府矛盾化解能力不足。在矛盾纠纷化解中,基层政府主要承担着回应、调解与控制等职责,但基层政府的危机
15、感知能力、回应与调解能力及资源整合能力等却存在不足,影响了治理效能。一方面,危机感知与回应能力的薄弱使基层政府难以预测矛盾潜在的危机,无法有效回应民众诉求,易出现推脱处理的应付行为。另一方面,基层政府承担了矛盾化解的大部分任务,但又未能充分整合资源化解矛盾,使基层矛盾化解的后劲不足。公共事务发展的复杂性又加剧了矛盾处理结果的不确定性,干扰了基层政府行动的方向、速度和质量,易产生拖延行为。其二,基层官员个体能力不足。一方面,基层干部统筹协调能力低下,不能及时洞察或感知矛盾的潜在危害,难以有效整合部门-28资源达成内部共识,易陷入推脱处理的怪圈。另一方面,基层官员执行能力有待提高。政策理解与变通能
16、力、应对能力、数字技术运用能力等的不足使一些基层官员按部就班、无所作为,而行政技术运用的复杂性、技术设备更新换代的频繁性又加剧了基层官员不作为之风。这也进一步使基层官员在矛盾纠纷化解过程中易受外界刺激干扰,频繁地中断该任务而去进行其他活动,并且不断地推迟该任务的继续19。2制度维度:外显式加压。(1)体制因素:体制固化下的议程“排序偏差”。从制度与行为角度来看,行政拖延是一个系统结构性问题,与政府层级体制的异化与规则制度的僵化有关。金登认为本应受到关注的潜在议程未被关注是因为这些议程在繁忙的事务中被挤到了一边20。这种缺陷影响了政府同时可以处理的议程数,在繁忙的事务面前,基层政府对相关问题必然
17、会有优先次序和权衡取舍21,致使一些事务排到队列后面。现实中,基层政府注重处理中心任务、关注日常任务、简单任务的偏好影响了基层处理社会事务的顺序,造成矛盾事务化解的议程排序偏差,并演化为基层行政拖延。其一,压力型体制下基层政府过载。压力型体制下基层政府运行围绕数量化的指标和任务展开,各级政府在任务下达中往往层层加码22,导致基层不堪重负。在“上面千把锤、下面一根钉”“上面千把刀、下面一颗头”23的繁重任务压力下,基层政府的注意力偏向会受到影响,易将中心任务、政治任务排在行动的优先地位,忽视对社会琐事、矛盾纠纷的及时处理。其二,科层制下的规则僵化。科层体系中严格的规则要求基层官员必须按部就班,依
18、照程序办事。这使得基层官员偏好循规蹈矩,关注部门事务,优先处理制度明确规定的日常性事务,缺乏对复杂性、联系性较强的矛盾纠纷的关注,易将矛盾化解排在日常性事务之后。基层政府“风险厌恶”的行为偏好也使其倾向于选择简单的、可知的任务,在处理风险较大的矛盾纠纷时常常畏手畏脚、无所适从。(2)资源因素:资源匮乏下的“爱莫能助”。一般意义上,“爱莫能助”指限于力量或条件而无法办到。基层政府运作过程中需充分使用权力、人力、财力、物力、人情、面子等各项资源化解矛盾纠纷。但基层资源的稀缺性、有限性与基层事务的不确定性、复杂性之间的张力使基层政府在面对矛盾纠纷时有心解决却因缺乏资源而无法解决,只能搁置问题,致使矛
19、盾不断积压。其一,基层权责失衡。有责无权、权责失衡是基层治理的常态。这一困境体现为基层政府没有解决相关事务的权力与资源。资源保存理论认为初始资源较多的个体或群体更有能力获取资源,且不容易遭受资源损失的影响24。而基层政府作为末梢的资源承接者,常面临上级政府截权弃责的现状,使其处理矛盾纠纷时陷入无资源的困境。其二,基层人财物资源不充分。基层人员数量的匮乏与素质的低下使基层矛盾化解队伍能力不足,难以有效化解复杂、多元的矛盾纠纷。基层政府资金又大多依赖上级政府划拨,但大量上级任务的下达又未能带来配套的财力资源,无法保障矛盾化解所需的资金投入,使基层政府面对矛盾纠纷时往往“心有余而力不足”。其三,基层
20、政府信息资源与技术资源不足。基层数字化政府建设进程缓慢,延缓了政务信息传递的速度,难以满足数字化处理矛盾纠纷的需求,降低了基层官员工作效率,助长了“爱莫能助”之风。在现有资源利用不充分、资源损失螺旋的迭代下,基层政府会对呈现负面效果的任务进行考量,首先采取防御模式以减少或者避免资源投入,即产生拖延行为。(3)责任因素:部门间避责驱动下的推诿行为。推诿行为是基层政府回避型拖延的主要表现,正是基层政府各部门间的推脱,避免承担相应的责任或负面效应而错失了矛盾纠纷化解的最佳时间,导致矛盾扩大化。一方面,基层各部门间的推诿行为难以确定统筹化解矛盾纠纷的责任主体,无法聚集矛盾化解的资源。另一方面,矛盾的复
21、杂性与联系性要求多部门协作化解矛盾,基层各主体面对此类合作任务时难以达成共识,更易产生拖延行为。其一,政府内部职责模糊。基层各部门在处理复杂矛盾纠纷时往往存在职责的交叉、重复,导致责任主体产生制度性推诿25。事务处理职责界限的模糊在基层日常运作中又会得到强化,影响治理效果。职责的模糊化使得政府部门在化解矛盾纠纷问题时来回“踢皮球”,陷入“推脱怪圈”。其二,官员问责的不科学。问责对象、问责范围的模糊加剧了基层治理问责的异化、泛化,加大了基层官员承担的问责风险,政府官员的行为逻辑由邀功转向避-29责26。且一些基层问责过频过严过泛,导致一些干部萌生了“为了不担事,宁愿不干事”的心态27。一旦出事,
22、基层官员常常会成为问责的替罪羊,因此基层官员干脆就不处理、不解决或“甩锅”。基层各部门出于部门本位和避责逻辑使矛盾在政府内部成为“烫手山芋”,耽搁了矛盾化解的最佳时间,造成了行政拖延。综上所述,在认知、能力、体制、资源、责任等要素影响下,基层政府的多维行为逻辑诱发了行政拖延。一方面,任一要素都会催生基层行政拖延。如在体制固化下,基层政府在众多任务压力下,必然会对政府事务进行排序,当群众所关心的矛盾纠纷缺乏进入政府议程的特定要素时,便较少引起政府关注,这种情况下,行政拖延就会产生。另一方面,基层行政拖延的产生是多因素综合作用的结果,每一要素都会和其他要素相互耦合、共同发力。如在安阳狗咬人事件中,
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