行政补偿理论分析.doc

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行政法论文
行
政
补
偿
理
论
分
析
姓名：薛飞________
班级：09级法学二班
学号：2009041076 _

【内容摘要】　行政补偿的理论基础是当代行政法学研究的一个重要课题。本文结合德国行政补偿制度的历史发展,介绍了不同时期和国家中有关行政补偿理论基础的主要学说和观点,并作了简要的评析。文章指出,在当代法治国家中,行政补偿的理论基础应是人权保障原则和公共负担平等原则的综合体。
【关键词】　行政补偿　征收　人权保障原则　公共负担平等原则
一、行政补偿的历史背景
行政补偿是指行政主体因合法行政活动给行政相对人的合法权益造成特别损失,而由国家对其损失进行补救的一种公法上的义务或制度。
我国作为法治后进国家,长期以来对行政补偿制度相当漠视,这与我国强调国家利益和公共利益、轻视个人利益的法律文化传统有关。而我国已决心要建设一个宪政法治国家,这就必须要改变我国漠视个人权利的法律文化传统,必须要尊重国民的权利,培育国民的权利意识。行政补偿制度正是建筑在尊重国民权利的法文化之上的,该制度的建立和完善也是培育国民权利意识的一个重要的契机和途径。我国公法学界应当重视对行政补偿的研究,笔者撰写此文即有意对行政补偿制度的灵魂———理论基础进行梳理和探究,以有益于对整个补偿制度的合理设计和深入讨论。①
二、行政补偿理论基础的主要学说
有关行政补偿理论基础的学说都有其特定的历史背景,随着历史的变迁和行政补偿制度的发展而不断发展。以下就以行政补偿制度比较发达和完备的德国为例,对该制度的发展作一简要介绍。
在成文法中,此种思想首次见诸于1794 年的普鲁士一般邦法第75 条:“对于因公共福利而牺牲其特别权利及利益之人,国家应予补偿。”到了19 世纪中叶,由于德国各邦宪法中大多设有财产权保障及公用征收制度之规定,行政上的损失补偿与公用征收概念相结合,逐步发展出了公用征收的古典征收理论和公用征收损失补偿的制度。这种古典征收理论是19 世纪自由法治理念下的产物,其主要特征包括:财产征收之标的,只局限于所有权及其他的物权;征收以行政机关的具体行政行为作为法律手段来达成;征收以公共福利为目的,且要求必须有一个公共事业(或是公用事业,如自来水厂、电厂及政府机构、学校等等) 存在;征收必须给予全额补偿。②①“古典征收概念”遂演变成“扩张的征收概念”。此种扩张的征收概念有如下特征: (1) 征收之客体不限于有体物,如土地或动产,尚扩及具有财产价值的权利,如债权、著作权等; (2) 征收之法律方式不限于以行政处分为之,尚包括直接以法律规定征收之; (3) 征收不以所有权转移于国家或其他权利主体为必要,对于财产权之限制,例如,土地使用权之限制,或对建筑物外型变更之禁止,亦属征收的类型; (4) 征收的目的不以满足某特定公用事业之需求为限,尚包括有利于一般的公共利益; (5) 征收之补偿只须“适当”,必要时,可由联邦法律排除补偿。③随着征收概念的扩张,行政补偿的范围也随之扩大。1949 年西德基本法在14 条规定了财产权的征收及补偿内容,大体与威玛宪法相当。就目前德国法制现状而言,行政补偿的原因行为,既包括对财产权的剥夺或限制,也包括对公民人身权的合法侵犯。因此,行政补偿制度的体系可基本分为财产权之损失补偿制度与人身权之损失补偿制度。④在征收概念扩张和行政补偿制度发展的历史过程中,陆续出现了许多解释行政补偿理论基础的理论和学说。例如在德国就出现了下列主要理论:值得保护理论、实体减损理论、过分要求理论、私利用性理论、目的相异理论、个别行为理论、特别牺牲理论、重大性理论、财产权情状关连性理论等。⑤林纪东先生则将行政补偿的理论基础列举如下:既得权说、恩惠说、特别牺牲说和社会职务说。还有学者则列举了有关行政补偿理论基础的下列几种观点:公共负担平等说、结果责任说、特别牺牲说、社会保险说、社会协作论和人权保障论。下面就主要理论和学说的内容作一简要介绍。
⑴既得权说。该说认为人民既得之权利,属应予以绝对保障,即使由于公益之必要,使之蒙
受损失,亦应予补偿,以保障人民之既得权。
⑵特别牺牲说。该说是由德国联邦普通法院在1952 年的一个案例中提出和发展起来的, 法院在判决中指出:征用并不具备普遍和平等的效果,以使受影响权利的性质在实体上受到财产
权的一致决定与限制;相反,它是立法对财产的合法强行侵犯。征用之特征,在于对平等原则之
侵犯。为了补偿这项侵犯,就有必要对受到征用的个人授予一种公正补偿;相反,对财产的普遍
限制平等地影响所有公民,因而并不要求补偿。⑥
⑶公共负担平等说。该说是法国的主流学说。公共负担平等原则来源于法国大革命前的
公法理论。早在18 世纪,普罗文斯(Provence) 就总结了当时的法律:“如果居民为整个社团蒙受
损失或为之提供物资,那么他理应受到补偿。但如果他仅承受了施加于每个居民的[普通]负担,
则又另当别论。”在税务领域,公共负担平等原则受到法国行政法院的长期承认,1973 年的“税务歧视决定”,税务平等原则首次获得宪法地位。后来,法国行政法院基于《人权宣言》第13 条的内容扩展了税务平等原则,使之发展为公共负担平等的普遍原则。⑦该原则的主要内容是:政府的活动是为了公共利益而实施,因而其成本或费用应由社会全体成员平等分担。合法行政行为给相对人合法权益造成的损失,实际上是受害人在一般纳税负担以外的额外负担,这种负担不应当由受害人个人承担,而应平等地分配于社会成员,其分配方式就是国家以全体纳税人交纳的金钱。
⑷人权保障论。该说认为,保障人权是民主国家的基本目标和重要任务之一,当公民受到其他公民和组织的侵害时,国家有责任使其得到赔偿并依法对侵权人予以惩罚;而当公民受到国家本身的侵害时,国家当然更有责任对公民受到的损失或损害给予补偿或赔偿。
三、思考
每个学说都有它各自存在的社会背景。笔者认为在当下，,只有人权保障论与公共负担平等说的结合,才能担当此任。换言之,行政补偿的法理基础是人权保障原则和公共负担平等原则的综合体。以下分别就这两项原则予以具体阐述：
（一） 人权保障原则
行政补偿制度缘于公用征收,它是在人权观念日渐彰显下的民主立宪国家产生的,其最初起源于自由法治国家宪法保障财产权的规定。
人权保障原则四涉及法律的各个部门。它不仅局限于行政补偿领域，但进行行政补偿则必须遵守人权受到保障为前提，行政机关或者其他法律,法规授权的组织在实施具体行政行为时要保障行政相对人的基本权利不受侵害。例如。在国土部门对个人使用的土地合法征收或者征用后，要依法给予最人道的补偿，这是对公民财产权的最基本的保护。
（二） 公共负担平等原则
人权保障原则虽然是行政补偿的重要理论基础之一,但是该原则适用范围很广,必须结合公共负担平等原则才能充分完整地阐明行政补偿的法理基础。
行政补偿的要件之一是运用公共负担平等原则,具体的判断公权力加诸公民的义务是否已达到特别牺牲或特别损失的程度。因此,如何区别是特别损失还是一般损失是一个关键问题。关于区别的基准,存在三种学说。⑧ (1) 形式性基准说。该说主张:应当首先根据形式上的基准,即侵害行为是基于法律、对国民即不特定多数人施加的一般侵害,还是针对特定人施加的个别侵害,来决定是否属于“特别损失”。(2) 实质性基准说。该说主张:首先应着眼于对财产权的规制程度来决定是否需要补偿,如果侵害行为极其严重,侵害了作为私有财产制度核心的财产权的本质性内容,即侵害了财产权的排他性支配时,属于特别损失;没有达到这种侵害的程度,就属于忍受限度内的损失;其次,应当根据规制目的的不同来决定是否需要补偿。(3) 折衷说。该说认为,应该根据侵害行为的对象是一般人还是特定人(形式性基准) 以及侵害行为是否达到侵害财产权的本质内容的程度(实质性基准) 两个方面来客观地、合理地决定是否属于特别损失。
笔者认为，折衷说较为合理，形式性基准说与实质性基准说是相互结合，不可分割的。倘若仅考虑形式性基准说，忽视了实质性基准说，那就仅仅只判断了行政行为侵害的对象而已，而没有考虑到损害的具体内容是否已经达到行政补偿的标准，有以偏概全的嫌疑。例如，在对危害公共利益较大的设施，行政机关履行行政处罚，采取强制措施使特定人丧失对其的所有权。在上例中，显然行政侵害是针对特定人所进行的，形式性基准说满足了，但是行政机关不必履行行政补偿，因为行政相对人并不满足所谓的实质性基准说的内容，相反是危害公共利益的实质性基准说，没有行政补偿的存在。
至于形式性基准说与实质性基准说先后的问题，根据一般的逻辑，先确定行政损害的对象，再确定损害的实质性内容，更显得顺理成章。

注释：
① 我国大陆学者对行政补偿的研究大致始于20 世纪90 年代的中后期,迄今为止研究成果的数量还相当少,且大多是浅尝辄止,用“歉收”一词很能概括目前的研究现状。据笔者统计,我国研究行政补偿的代表性的论文主要有:崔卓兰、施彦:《国家补偿理论与法律制度》《, 社会科学战线》,1996 年第4 期;李傲、夏军《: 试论我国行政补偿制度》《, 法学评论》,1997 年第1 期;姜明安《: 行政补偿制度研究》《, 法学杂志》,2001 年第5 期。我国晚近出版的一些行政法学教科书也开始介绍行政补偿的基本内容。
②陈新民：《德国公法学基础理论(下册)》,山东任命出版社2001年版,第420～422页；李建良：《行政法上损失补偿制度之基本体系》,《东吴大学法律学报》,第35～37页。
③陈新民：《德国公法学基础理论(下册)》,山东任命出版社2001年版,第422～427页；李建良：《行政法上损失补偿制度之基本体系》,《东吴大学法律学报》,第11卷第2期，第38～39页。
④行政补偿的范围扩张至财产权以外的其他权利是行政补偿制度的一个重大发展。在德国首先是联邦普通法院在1953 年的一起“注射疫苗”案件的裁判中予以确认的,日本的有关立法、学说和判例也承认要求国民义务提供劳力以及对因预防接种而侵害生命、健康的损失补偿。对此,可参见李建良《: 行政法上损失补偿制度之基本体系》《,东吴大学法律学报》,第48～49 页; [日]室井力:《日本现代行政法》,吴微译,中国政法大学出版社1995 年版,第193 页。在法国,行政机关通过公用征调的方式强制取得劳务而给予的补偿也属于对财产权以外的权利的补偿。对此,可参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988 年版,第405～410 页。
⑤林腾鹞《:国家补偿责任之研究》《,东海大学法学研究》,第15期,第7～10页。
⑥张千帆:《西方宪政体系(下册) 》,中国政法大学出版社2001年版,第333～334页。
⑦张千帆:《西方宪政体系(下册) 》,中国政法大学出版社2001年版,第127～128页。
⑧杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998 年版,第600～602页; [日]盐野宏:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999 年版,第501～505页。

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