基层公共政策执行偏差:类型、成因与治理.pdf
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1、管理观察215公共政策自上而下的传递往往要经历政策细化或再规划的过程1。从文本形态的政策制定到面向实践的政策执行,其间不同行动主体的加入、不同利益诉求的参与以及不同治理条件的约束,都有可能导致政策传递过程中出现变通、走样现象。因此,政策研究者承认政策执行是一个充满复杂性、灵活性和现实性的过程,其在现实生活中会衍生出各种不同的执行样态,例如象征性执行、选择性执行。文章把公共政策执行中所发生的各种变通、走样现象称为“政策执行偏差”,将结合基层治理实践,探究其类型、成因以及治理对策。一、基层公共政策执行偏差的类型对基层政策执行偏差进行类型学划分需要借助具体的情境加以建构。压力型体制构成了我国大多数政
2、策执行的基本情境,而在纵向和横向上还可以将这一体制细化为行政发包制和锦标赛体制,前者关系到政策模糊性的高低,而后者则决定政策激励性的强弱。不同情境的组合会导致不同类型的执行偏差。(一)“高模糊强激励”情境下的执行偏差这种执行偏差发生在政策模糊性较高、政策激励性较强的情境中。在这一情境中,上级政府并不会对政策执行设置过多的约束条件,而是允许基层政府自主选择政策执行的手段工具以及优先次序,并且基层政府也能够从政策执行中获取一定的政治、经济收益。此时,基层政府的政策执行并非完全依据理性原则,而有可能在利益驱动下出现执行偏差行为。例如,在项目制运作中,基层政府可以对自上而下所发包的项目重新进行打包,将
3、分散的“条条”资源整合成集中的“块块”资源,以此来实现符合地方意图的发展目标。这种执行偏差虽然违背了政策初始目标,不过也可以起到激发执行积极性的作用。(二)“高模糊弱激励”情境下的执行偏差这种执行偏差发生在政策模糊性较高、政策激励性较弱的情境中。在这一情境中,基层政府虽然能够享有政策执行的实际控制权,但是很难从政策执行中获取与其投入相匹配的政治、经济收益。此时,政策的执行既没有上级的严厉督促,又不会引起下级过多的关注,因而时常被搁置或仅仅停留于形式之上。例如,在基层治理中常见的“政策空传”现象就属于这种执行偏差2,当上级政府未就某项政策出台具体的实施细则,而下级政府又缺乏执行意愿或本身不具备执
4、行能力时,可能会诱发政策不执行、虚执行或假执行的空传现象。控制权自上而下的让渡不仅没有激发基层的执行意愿,反而使执行偏差成为可能。(三)“低模糊强激励”情境下的执行偏差这种执行偏差发生在政策模糊性较低、政策激励性较强的情境中。在这一情境中,上级政府为政策执行拟定了清晰的操作细则,而基层政府也能够从中获取一定的政治、经济收益。在此情形下产生的执行偏差往往带有很强的“运动式治理”特征,基层政府只有在保质保量甚至超额完成上级所要求的政策目标时,才能获得相应收益。例如,有学者观察到,当某项政策从常态工作转变为政治任务时,更高级别政府的介入以及更为严厉问责措施的出台会引发基层密集的政策变通,从而在短时间
5、内完成超出其正常能力范围的指标任务3。这种执行偏差还表现为基层政府会选择性执行一些上级所关注或易于量化观察的政策。(四)“低模糊弱激励”情境下的执行偏差这种执行偏差发生在政策模糊性较低、政策激励性较弱的情境中。在这一情境中,基层政府的政策执行具有清晰的操作细则和较为明确的实施目标,然而从政策执行基层公共政策执行偏差:类型、成因与治理贾钰森(四川大学公共管理学院,四川成都610065)摘要:在基层治理中,政策执行偏差呈现多种类型,是体制机制因素和个体行为因素共同作用的产物。文章从“高模糊强激励”“高模糊弱激励”“低模糊强激励”“低模糊弱激励”四个方面入手,探讨了基层公共政策执行偏差的类型,并分析
6、了基层公共政策执行偏差的成因,提出了治理基层公共政策执行偏差的策略,即提高政策制定的科学性和合理性,完善政策执行的激励、问责机制,保障政策执行者的自主调适空间以及推动更多政策执行资源下移基层。关键词:基层政府;政策执行;执行偏差作者简介:贾钰森(1999),男,汉族,河南南阳人,硕士研究生在读。主要研究方向:行政学理论。管理观察216中所能获取的政治、经济收益相对有限。如果政策本身执行难度较大,基层政府又不具备动员意愿时,政策执行就有可能发生偏差和走样。例如,基层政府会采用以文件应对文件、以会议应对会议等形式化手段来替代政策的实际执行,即使上级政府进行检查考核也很难发现这种执行偏差。这一现象事
7、实上也反映了执行激励的重要性,虽然政策经过层层传递已经明确了执行的各项步骤,但在不配套相应激励机制时,也会引起执行者的变通和抵制。二、基层公共政策执行偏差的成因政策制定与政策执行的分离为执行偏差提供了可能性,不过由基层政府单方面所做出的执行偏差行为也面临着被打断和问责的风险。多数情况下,只有当执行偏差的收益超过成本之和时,基层政府才会做出执行偏差行为。导致基层政策执行发生偏差和走样的主要原因可以总结为以下几种:(一)政策执行压力过大政策执行偏差能够缓解过大的执行压力。在压力型体制中,层层加码与高位推动使得基层政府所要完成的任务指标时常远超其正常承受能力,“上面千条线,下面一根针”“上面千把锤,
8、下面一颗钉”等都是对基层权责错位的形象描述,但是压力型体制并非仅存在一套单向加压驱动装置,基层政府可以利用执行偏差来作为缓解压力的“减压阀”。当上级所分配的任务指标超过基层人力、物力容忍限度时,基层政府并不总是被动地接受压力,而是可以选择以其所掌握的自由裁量权“灵活”地解读和操作政策,将其改写为符合自身利益诉求与地方发展期待的另一版本。这一现象实际上表明,在压力型体制中,加码增压并不必然带来有效执行。作为具有独立意识的行为主体,基层政府能够自主地对外部压力和环境进行调控,而一味地向下施加压力不仅无法使上级意图真正得到落实,还有可能会引起更多的执行偏差,影响政策的实际效果。因此,解释基层政策执行
9、偏差,除了要注意宏观的体制因素外,还要特别关注基层政府的微观行为和个体因素,而不能简单地将各类执行偏差归咎于体制机制的不合理。(二)政策偏离地方实际基层治理逻辑并非仅由压力型体制所形塑。除了自上而下的体制压力外,基层政府还必须直接面对其治理对象以及他们对治理所提出的各种诉求。由压力型体制所传递的治理任务经过逐级分解、层层加码后到了基层,往往成为一些不容有失的“硬指标”。这些指标通常要求基层政府在规定时间内必须达标而不会过多考虑其所面临的实际情况。如果政策制定偏离了地方实际而政策执行者又机械式地推动政策,很有可能造成各种执行梗阻,影响政策的执行效率和社会效果。为了应对上述问题,基层政府往往会运用
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