浅析新加坡中央公积金制度对我国社会保障制度建设的启示.doc

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浅析新加坡中央公积金制度对我国社会保障制度建设的启示
摘 要：新加坡的中央公积金制度是一种由政府通过立法强制个人储蓄，采取完全积累模式的一种社会保障制度。这种制度为新加坡经济的发展和社会稳定发挥了积极作用，研究新加坡的中央公积金制度，对我国社会保障制度建设具有积极的启示意义。

新加坡的社会保障体系由社会保险和社会福利两部分组成。社会保险由国家强制实施个人储蓄的中央公积金制度构成,是新加坡社会保障体系的主体部分,也是其最具特色之处。社会福利是指政府对无法维持最低生活水平的成员给予救助,如对穷人发放津贴和救助金,它是社会保障体系的辅助部分。
本文将简单分析新加坡中央公积金制度的的运行方式、特点以及对完善我国社会保障制度的启示，以便充分发挥社会保障制度在社会发展中稳定器和减震器的作用，为我国全面建设小康社会提供现实基础。

一、新加坡的中央公积金制度概述
1955年7月1日,新加坡的中央公积金制度正式建立并实施。这是一种由政府通过立法强制个人储蓄，采取完全积累模式的一种社会保障制度，当初的主要目的是为积累雇员的退休金。40多年来，经过10多次修改，不断完善，现在它已成为解决住房、医疗和社会保障等方面的重要制度。新加坡中央公积金制度的主要运作方式是：
　　（一）中央公积金的筹集。新加坡规定：凡是在新加坡有薪金收入的每个雇员个人都必须交纳公积金，同时雇主也要按国家规定为其雇员交纳一定比例的保险费,再把这两方面的保险费以储蓄形式一并记入雇员个人的帐户,并以雇员个人的名义存入中央公积金局，供雇员退休后领取。每个劳动者都被强行纳入这一体制。
1955年以来，随着经济发展，公积金的缴纳率根据不同时期经济发展的情况灵活调整，而且，1995年，55岁以上的不同年龄的人缴费的比例也不同。
　　（二）个人帐户的使用。新加坡的中央公积金制由最初单一的社会养老保险开始,在执行过程中不断加入新内容逐渐演化而成。现在的个人帐户已由原来的个人养老帐户按照使用范围一分为三:普通帐户、医疗储蓄帐户和特别帐户。普通帐户的存款可用来购买屋业、投资、保险、教育,还可以作为转拨款项填补父母退休帐户不足之用。医疗储蓄帐户可用作住院医疗费用和重病医疗保险。特别帐户则保留作养老和紧急应急之出。随着雇员年龄的变化,三帐户的比例分配也会作出相应的变化。
　　（三）基金运营。公积金存款除了用于支付会员利息和正常开支外,还要进行投资以求保值增值。公积金存款的保值增值主要靠国家规定的高年利率来实现。公积金法令规定:特别帐户的存款利率,可比普通帐户高出1.25个百分点。公积金的利息按月计算,并入公积金中,并且利率收益不缴所得税。公积金存款受国家法律保护,不得被扣押抵债。
中央公积金主要投资于政府债券,以及工业、住宅和基础设施建设,安全性较高,但收益较低。从1989年到1998年,中央公积金的平均名义收益率为3.51%,扣除通货膨胀因素,实际的无风险中央公积金收益率为1.28%。为了促进公积金资产的保值增值,近年来公积金局陆续引进了各种投资计划。主要有以下几种: 
　　1、投资计划。是指会员可动用80%的公积金存款或普通账户中的余额投资于股票、基金(新加坡称“单位信托”)、黄金、政府债券、储蓄人寿保险等方面,以实现资产的保值增值。满足下列三个条件可以参加投资计划:年龄在21岁以上;不是未偿清债务的破产人;公积金账户有足够的存款。 
　　参加投资计划的会员,可以独立选择投资工具实现投资增值,但为此必须承担可能出现的投资收益率达不到公积金管理局所提供的无风险收益的风险,甚至出现负收益。只有投资收益中超过无风险收益的那部分,投资人才有权提取。
　　 2、新加坡巴士有限公司股票计划。这项投资计划是为了使会员能利用其公积金存款购买新加坡巴士有限公司的股票,购买上限为5000股。 
　　 3、非住宅产业计划。该计划允许会员用公积金储蓄投资写字楼、商店、工厂和仓库等非住宅房地产。会员可以单独或合伙购买这类房地产。 
　　 4、填补购股计划。该项计划是协助新加坡人拥有国营机构私营化后所出售的股票。实施这个计划的目的,是为了推动新加坡人更多地长期持有政府控股的上市公司的蓝筹股,从而控制政府控股公司的长期投资。 
　　（四）公积金的管理。新加坡设立了中央公积金管理机构——中央公积金局,这是一个独立的、半官方的管理机构,由政府、职工代表、雇主、社会保障专家四方组成,主席由政府委任,日常工作由总经理负责，下设会员服务、雇主服务、人事、行政、计算机、内部事务六个部。作为一个政府部门，中央公积金局具体管理社会保险事业，既是具体政策的制订者，又是具体实施强制储蓄的业务部门。但它又不是完全的政府部门,其日常活动是以企业形式,依法独立操作。

　　二、新加坡中央公积金制度的特点

　　新加坡政府利用其高度社会控制能力,强制性地使人民必须为自己的种种保障之需进行预防性储蓄和投资，公积金在积累的过程中,会员可以使用公积金来买房、购买产业或进行投资以提高收入，再加上在养老和医疗上保障较好,这就能较好地免除个人和家庭的后顾之忧,从而增强了国家的凝聚力,有利于社会的安定。其主要特点是：
　　一是既强调以家庭为中心，又充分发挥政府宏观调控的作用。同我国一样，新加坡也以儒家文明为其传统文化，儒家伦理的核心价值观就是强调义务感、自我约束、注重家庭对社会整合的强大功用。中央公积金制度通过建立子女对父母公积金的填补制度，使子女树立家庭意识，增强对父母的责任感，从而使家庭成员之间的关系更加密切。在注重以家庭为中心的同时，该制度还充分发挥政府对保持公积金的健康有效运作的统一领导和宏观调控的重要指挥功能，运用法律、经济、行政等手段对公积金进行综合管理，使公积金与会员的切身利益直接挂钩，形成了有效的激励机制。
　　二是既具有强制性，又具有灵活性。中央公积金制度是一种强制储蓄的保障体系。一方面，政府对资金的来源和数量、受益人的时间要求、资金的使用和转移、收入和支出以及投资等方面都作出了明确规定，有效地保证公积金的规范运作。另一方面，政府根据经济发展状况，对公积金制度采取了适时调整改革的灵活政策，通过调整缴费率来控制个人消费，抑制通货膨胀。如表1所示：在70年代经济高增长期，政府就提高公积金缴费率，个人收入被强制储蓄起来，社会购买力相对下降；80年代中期经济出现衰退后，政府又降低缴费率，给企业减轻负担，刺激经济复苏。另外，公积金被允许分期付款买房、投资教育,使公积金成为调整经济的一种手段。
　　三是既注重财富的积累，更注重财富的保值增值。新加坡的国民储蓄率在世界各国中处于领先地位，1995年国民储蓄总额占到了国内生产总值的51%，其中公积金占国民储蓄总额的93%以上。据《公积金法》规定:公积金存款主要用来购买政府债券，政府可利用其对交通、电信、住宅等国家基础建设和城市公共设施进行投资，改善了投资环境，解决了困扰发展的突出问题，促进了国家经济的繁荣。
当然，新加坡的中央公积金制度在取得巨大成功的同时，也面临诸多方面的挑战。具体表现在以下几个方面：1、该制度只具有强制储蓄性质，缺乏互助、互济、分担风险的功能，社会化程度低。2、养老金种类单一，缺乏多层次的保障体系，在国家经济不景气时，养老金的支付面临困难。3、过度的储蓄导致需求不足，经济衰退。4、雇主缴纳高额保费，企业负担重。新加坡公积金的缴费率随着社会保障功能的扩展和工资水平的提高而不断攀升。雇主将所缴纳的公积金计入产品成本，成本升高，削弱了产品的国际竞争力。5、新加坡的中央公积金制度拉大了社会收入分配的差距。该制度在使一些人的福利变得更好的同时，也使另一些人的福利相对来说变坏。对此，新加坡政府正在制定面向21世纪的社会保障制度改革方案，如：扩大养老金来源，鼓励国民参加商业人寿保险；增加新的公积金投资计划，适当扩大投资范围，拉动消费需求；在不影响中央公积金制度的实施情况下，适当降低总投保费率，减轻企业负担，提高产品的国际竞争力等。 

　　三、新加坡中央公积金制度对我国的启示

　　新加坡的公积金制度实施了几十年，已完全实现了规范化和法制化，在世界上，中央公积金制度已经成为政府主导型社会保障制度的典范。其制度优点和存在的不足都对我国社会保障制度的建设和发展具有一定的启示作用。
　　第一，加快我国社会保障制度的立法。中国目前还没有独立的社会保障或社会保险法，只是就具体社会保障或社会保险项目的一些部门法规以及地方性政策规定，而且由于各地方的社会经济发展水平不同，许多地方性政策规定都不尽相同，不能满足社会保障改革全面推进的需求。应该加快制定劳动合同法、社会保险法、劳动争议处理法、就业促进法等法律，修改完善劳动法。研究在刑法等相关法律中增加对欠薪逃匿等严重违法行为追究刑事责任的条款。
　　第二，保持合理的缴费水平。目前我国的整体缴费水平还比较高，以北京2004年服务业为例，雇主雇员缴费合计是：养老28％，医疗12％以上（额外还要缴纳几元钱的“大额医疗”），失业2％，工伤0.4%，总计已达42.4%；如果在加上10％的住房公积金就已超过52％，这个比例甚至超过了以高福利著称的许多欧洲国家，应该确立适应我国国情的合理的缴费水平，“十一五”期间，对统筹部分的缴费公式的设定应考虑两点：一是降低整体缴费水平，经过测算之后将费率降到一个合理的程度，或说降到一个支付能力能够承受得起的最低限度上来。二是不但整体缴费水平要降低，而且边际费率也要降低，换言之，要引入边际因素，这是鼓励为统筹基金多缴费的一个重要手段，是统筹部分长效机制建设的一个不可替代的重要机制建设，边际费率的公式设计要考虑到我国的现实，要适应灵活就业人员和农民工等的需要。
　三、不断完善多支柱模式。“十一五”期间，根据构建和谐社会和科学发展观的总体要求，我国的社会保障制度建设应该注意以下几点：第一，继续完善我国多支柱的制度框架，调整现有的支柱结构，强化各支柱的不同功能，加大社会保障的再分配因素和消除贫困的制度能力；第二，应考虑把社会统筹部分作为一个基本支柱完全独立出来，作为再分配的一个基本保证养老金；第三，考虑将个人账户部分作为与个人收入和缴费挂钩的一个支柱相对独立来运作；第四，大力发展第二支柱即企业年金。
四、探索选择正确的投资策略，确保社会保险基金保值增值。首先应进一步确定全国社保基金理事会的法律地位，廓清其与社保制度的关系，在法律上将理事会的融资渠道固定下来，继续摸索投资策略；其次，应尽快将账户资金的投资保值政策明确下来，坚持进入资本市场的理念，完善其委托代理制度，实现省级统一集中投资的基本目标；最后，在实现省级统筹基金的归集、管理和投资渠道的基础之上，积极探索省级发行特种社保债券和中央政府特种债券的试点等规范的、符合国际惯例的增值保值规则。
五、不断扩大社会保险覆盖面。任何一个国家的社会保障制度，都是尽量将其所有阶层全部覆盖进来，覆盖面占经济活动人口比例的大小是评价社会保障制度是否成熟的一个重要标志，也是体现社会公平性的一个重要指示器。做好社保扩面，首先应将非正规部门灵活就业人员覆盖进来；其次，农民工纳入社保制度作为一个重要考虑和举措；最后，应将3000多万事业单位人员纳入到改革的范围。
六、逐步做实个人账户，保持个人账户的合理规模。个人账户的最大优点就是对老龄化具有较强的抵御能力，个人账户比例的大小决定了抵御老龄化风险的财政能力的大小。2005年中国60岁以上老年人口近1.44亿，占总人口的比例达11%并正以年均约3%的速度增长。人口老龄化以及其他一些因素，导致我国养老金“空帐”规模不断扩大，统计数据显示，至2005年底，我国养老金“空账”已经达到8000亿元。在“十一五”期间，个人帐户的地位要确定下来，并把个人账户的规模维持一个边界点上，使长效机制的这个载体真正能够发挥作用。具体说来，至少应采取2方面的措施：一是在试点地区和非试点地区将账户比例回复到8％；如果整体28％费率暂时不动，应回复到11％的水平上。二是在账户中也要引入边际费率因素，即对个人账户的缴费机制设计要有新的思路，围绕着降低边际费率想办法，缴费公式要灵活一些，甚至可以考虑设计一些激励的因素，体现多缴多得的原则。

参考资料：
1、王勤：《新加坡经济发展研究》，厦门大学出版社，1995年。
2、新加坡新闻艺术部：《新加坡年鉴》，新加坡联合早报出版社，1999年。
3、汪慕恒：《当代新加坡》，四川人民出版社，1995年。
4、（英）W.G.赫夫：《新加坡的经济增长》，中国经济出版社，2001年。
5、冯鹏志、郝永平：《新加坡国民素质考察报告》，广西人民出版社，1999年。
6、王昌硕：《劳动和社会保障法学》，中国劳动社会保障出版社，2005年。

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