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地票交易制度研究.doc
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2、年12月4日,酝酿已久的重庆农村土地交易所正式挂牌成立。重庆农村土地交易所的职能是在重庆农村土地交易所监督管理委员会的领导下,在市国土资源、农业、绚枯汹帽凝要愿赂朔铁涛餐冒沁赤淀胸约译么煞馒蕊诣梦琉钮奥左掇邦筹薛豢奖旷托纪爆逸伙囤菇婚普践娠讽囤秤圃谰匆常驮捡惨颈释怯闲坞沂货夹既崩崇榴你腹雹顾营茫多罢违羡赁撼痰滚彦邻碗拄窖络迫票粱捷捞皮朱礼垄棚峡券黍幻态狗扦玻敞紊邑拿镀声楷辆踪址锨恼褒栈箍馒团文公殖泄赘咐渍索胡差灌拼留实碉浙贰睛豺疏烙栏竭傲蔷蚕吟定肖栓刨窗夹迭管哑唤泪嚎诣泳深嗡押押工坟疙栏诊膜代逻刚奶盐拂贩谆框鼠贷宽糕迟骸浚桂膏惊够文凌液魁熏舀遁援妻卵明讽疮肆苯战赡存嫩柱华萎督邑咋淬射酗粉抒钎忠
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4、式 促进城乡统筹发展地票交易制度研究几江街道办事处 许 冬摘要:2008年12月4日,酝酿已久的重庆农村土地交易所正式挂牌成立。重庆农村土地交易所的职能是在重庆农村土地交易所监督管理委员会的领导下,在市国土资源、农业、林业等行政主管部门指导下,建立农村土地(实物和指标)交易信息库,发布交易信息,提供交易场所,办理交易事务。其中,农村土地指标交易又称为地票交易,截至2010年6月8日,共交易地票20000亩,成交额为21.36亿元,成交均价10.68万元/亩,最高成交单价14.50万元/亩。1地票交易制度为重庆首创,一经推出之后,引起全国关注。本文主要通过对地票交易制度各个环节中交易主体的权利义
5、务、地票交易制度设计、土地行政管理部门和农村土地交易所在地票交易中的职责职能进行研究探讨,提出笔者对于地票交易制度的政策建议。关键词:地票交易 权利义务 制度设计第一章、地票交易制度释义1.1、地票交易制度的定义 重庆农村土地交易所管理暂行办法第十八条规定:本办法所指建设用地挂钩指标,特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后,可用于建设的用地指标。前述用地指标的凭证就叫做地票,在重庆市农村土地交易所进行的城乡建设用地挂钩指标交易就叫做地票交易。1.2、地票产生的程序重庆农村土地交易所管理暂行办法第十九条规定:指标严格按照以下程序
6、产生:(一)市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划,编制城乡建设用地挂钩专项规划,确定挂钩的规模和布局,经市人民政府批准后实施;(二)土地权利人(包括农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织)向区县(自治县)国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请,经批准后复垦所立项的土地;(三)在土地复垦完毕后,复垦方向区县(自治县)国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请;(四)区县(自治县)国土资源行政主管部门按规定组织验收,验收合格后,按照重庆市土地复垦有关规定,向市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证。重庆农村土地交易所管理暂行办法第二十一条和第
7、二十二条对用于地票交易的复垦土地进行了条件性规定,第二十一条规定:农村土地申请复垦的条件:(一)申请农村建设用地复垦,必须提交该土地的权属证明、土地勘测定界报告、土地利用现状图、土地分类面积汇总表;(二)凡农民家庭申请农村宅基地及其附属设施用地复垦,必须提供集体土地使用证或其他权属证明,以及拥有其他稳定住所、稳定生活来源的证明和所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料;(三)凡法人或其他组织申请农村建设用地复垦,必须提交土地所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料;(四)凡农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦,必须出具集体土地所有证或其他权属证明,以及本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二
8、以上成员代表同意复垦的书面材料。第二十二条规定:禁止复垦以下土地用于指标交易:(一)土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围以内的;(二)使用权或承包经营权权属不合法、不明晰或有争议的;(三)违反土地利用总体规划、城乡总体规划、村镇规划的;(四)司法机关依法查封或以其他形式限制土地权利的;(五)以前签订的土地交易合同约定事项尚未完结的。1.3、地票交易制度出台的背景自新中国成立以来,我国对土地实行了社会主义公有制,这一国策从未改变过。中华人民共和国土地管理法第二条规定:中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。第八条规定:城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区
9、的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。 虽然土地社会主义公有制这一国策从未改变过,但是农村土地的使用形式却经历了很多变化。改革开放以前,中国农村集体土地一直延续“集体所有,集体经营”的模式,直到1978年改革开放,农村实行土地家庭联产承包责任制以后,变为 “集体所有、农户经营”。家庭承包责任制实行后,土地所有权和经营权实现了分离,与改革开放以前“集体所有,集体经营”的模式相比,这种分离极大的调动了农民的生产积极性,农业生产热情空前高涨,农业也受惠于这一模式得到快速发展,在很大程度上推动了农业生产力的进步。 但是,随着农业生产力的不断
10、提高,农业科技成果的应用带来农村劳动力的解放,城市的不断发展和扩张,城乡差距越来越大,如何盘活农民手中的土地资产,使广大农民群众分享经济发展和土地增值带来的成果,缩小城乡差距成为一个迫切而现实的命题。目前,我国农村土地无论是流转的方式、流转的范围、还是流转中的价值体现和价格发现,都处于一种初级的水平,对土地的合理利用,对提高农村居民的生活水平,贡献较小。加上农业基础薄弱,农村的发展严重滞后,与快速工业化和城镇化相比,城乡贫富差距不但没有缓解,还有持续拉大的趋势。自1997年,重庆市被国家确定为第四个直辖市以来,经济社会快速发展,城乡居民生活水平不断提高。2007年,国务院批准重庆为统筹城乡综合
11、配套改革试验区。试验区的设立,使得重庆在土地政策等方面具有了先行先试的政策优势,为重庆的发展提供了前所未有的历史机遇。2008年2月出台的国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度,第三十二条规定:“尽快划定永久性基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。加强土地整理工作,支持和指导重庆创新土地整理复垦开发模式。按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。规范承包方之间以土地承包经营权入股,开展“发展农民专业合作社”试验项目。严格农村宅基地管理,保障农户宅基地用益物权。稳
12、步开展城乡建设用地增减挂钩试点。设立重庆农村土地交易所,开展土地实物交易和指标交易试验,逐步建立城乡统一的建设用地市场,通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,率先探索完善配套政策法规”。 以2008年6月27日国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点管理办法为基础,2008年11月17日,重庆市人民政府第22次常务会议通过了重庆市农村土地交易所管理暂行办法。2008年12月4日,以农村土地实物和土地指标为交易标的的重庆市农村土地交易所正式成立,中国的地票交易制度诞生了。1.4、地票交易制度的创新意义2地票交易制度具有如下创新意义:1、地票交易制度是农村土地使用权流转的一次新探索。重
13、庆地票的创设,可以使农村多余的建设用地,通过复垦形成指标,进入土地交易中心进行交易,为土地流转,土地集约,高效使用土地提供了制度平台。并巧妙地绕开了农村宅基地不能用于非农建设的法律问题,通过激励相容的市场机制实现了远郊农村建设用地与城镇建设用地之间潜在的供需关系,对于解决我国农村宅基地空置等低效率使用问题、打破城镇发展普遍遭遇的土地资源瓶颈,具有较强的现实意义。同时,我国正在探讨农村金融的新思路,地票的出现,为权利证券化也提供了一个新的制度进路。 2、有利于建立城乡统一的土地市场。党的十七届三中全会显示,我国土地制度改革将以“农村集体土地享有国有土地平等权益”破题,将逐步建立城乡统一的建设用地
14、市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这意味着农村和城市土地拥有者的权利一致,集体土地与城市(国有)土地同地、同价、同权。重庆“地票”借鉴了 “城乡建设用地增减挂钩”政策。 其目的是带动农村要素市场的发育,促进农村资本、技术等其他要素市场建设。 3、有利于耕地保护。以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式,“先造地后用地”。先把农村建设用地转化成耕地之后,才在城市新增建设用地,对耕地的保护力度更大、保护效果更好。一方面农村闲置土地资源依法有序退出,解决农村建设用地浪费问题;另一方面,城市建
15、设用地有比例有节奏增加,解决了城市建设用地紧张的矛盾,可以更好地实现重庆市守住3256万亩耕地红线的保护目标。 4、有利于城市反哺农村。农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大范围的转换,一方面可缓解城市建设用地紧张,带动城乡之间土地要素流转,大幅度提升偏远地区的农村土地价值,另一方面,实现了城乡级差地租的价值化,这个价值可以转化为大城市反哺大农村的资金来源。5、有利于增加农民收入。农民通过分享地票收益增加收入,促进农村劳动力转移城镇转移,增加对农业投入的资金,提高进入城镇后的生活保障水平和发展能力。 6、缓解城市建设用地紧张的局面。在地票交易制度实施以前,我国征收农村土地进行城镇建设,只能依
16、靠每年国家下达的有限指标。而地票交易的出现,则让现实的用地制度多出了一条市场化的渠道。并且产生地票的土地都是通过对闲置农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦之后形成的。通过复垦整理,置换出相应的城市建设用地指标,这不会减少基本农田的数量。地票作为政府征地的补充,成为经营性用地需求的指标来源,参与城乡统筹市场。 7、有利于实现土地资源合理配置。通过地票交易制度使市场这只看不见的手发挥调节作用,大范围、远距离、跨空间的通过市场选择,让适合农业生产的土地继续进行农业生产,让更适合城市建设或工业开发的土地进行城市建设或工业开发,最大限度的实现土地
17、资源的利用价值。1.5、地票的性质根据重庆农村土地交易所管理暂行办法第十八条的规定,地票是“农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后,可用于建设的用地指标”的凭证。地票交易制度的实质是在不同的时空范围内构建一条农村集体建设用地减少和城镇建设用地增加的渠道,地票实际上就是指城乡建设用地增减指标。通过地票交易实现指标的跨空间转移,减少农村集体建设用地,增加城镇建设用地,同时承载城乡统筹、劳动力转移、农民进城、城市反哺农村、增加农民收入等社会目标。指标是指“衡量目标的单位和方法”,重庆农村土地交易所管理暂行办法第二十七条规定:指标购买用途
18、:(一)增加等量城镇建设用地;(二)指标落地时,冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。但是,地票的持有人在农村土地交易所拍得的地票并不是建设用地使用权,地票持有人拍得地票后可在城市总规划范围内有选择性寻找地块,幷向政府提出征地建议。政府按程序对该地块进行征用,幷作为经营性用地进行招拍挂。地票的持有人在招拍挂过程中不享有“优先权”,和其他企业成为平等的竞争者。地票“在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费”这是地票价值的直接体现。可见,地票并不是拥有某个建设用地地块土地使用权的凭证,而是赋予地票持有人对建设用地地块进行选择和提出征地建议的权利,即建设用地地块选择权和征地建议权。第二章
19、、地票制度运行研究2.1、地票产生阶段2.1.1 复垦重庆农村土地交易所管理暂行办法第二十一条第二款规定:“凡农民家庭申请农村宅基地及其附属设施用地复垦,必须提供集体土地使用证或其他权属证明,以及拥有其他稳定住所、稳定生活来源的证明和所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料”。实际上,农村宅基地及其附属设施用地复垦的实现基本上都是政府推动的结果,农民往往是处于被动接受的地位。农民往往也只有附着于其宅基地之上的唯一的一套房产,宅基地的复垦意味着农民对宅基地的放弃。所以,笔者认为,出于保护农民利益和维护社会稳定的需要,在进行复垦之前,区县地方政府应当会同具体实施土地复垦的项目公司,解决好农民的住房问
20、题,先将农民的住房问题解决好之后再进行土地复垦。重庆农村土地交易所管理暂行办法第二十一条第四款规定:“凡农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦,必须出具集体土地所有证或其他权属证明,以及本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意复垦的书面材料”。笔者认为,虽然农村建设用地的所有权属于集体所有,农民只有使用权,但是,根据物权法等相关法律规定,对于附着于宅基地上的房屋,农民是有完整产权的,即拥有宅基地上房屋的所有权。对于宅基地的复垦必然是建立在摧毁宅基地建筑物的基础之上,而这就侵犯了非同意复垦的三分之二以外少数集体经济组织成员对于其房屋的完整的处分权。出于保持与上位法一致,切实尊
21、重农民意愿,保护农民利益的需要,笔者建议对本款进行适当修改,规定“土地复垦的对象仅限于在同意土地复垦的农户的农村建设用地,而不包括不同意复垦的农户的农村建设用地”。2.1.2 验收在地票产生阶段,即完成重庆农村土地交易所管理暂行办法第十九条所规定的获得地票的四个步骤之后,地票核发给的对象,即为地票主体(地票交易前的地票持有人)。重庆农村土地交易所管理暂行办法当中并未明确地票主体是谁,只在第二十四条中提到了“申让方”,但并未明确申让方是谁,经电话采访重庆农村土地交易所工作人员,在地票交易之前地票的持有人应当是指各个区县国土资源部门下属的土地整理中心,没有土地整理中心的是国有的土地整理公司(如江津
22、区惠农公司),即市国土资源局核发地票的对象是区县土地整理中心或国有的土地整理公司。笔者认为,区县地方政府推动农村建设用地复垦,积极参与地票交易的动力来源主要有三个:一是通过农村建设用地复垦实现区域内建设指标的城乡合理配置,减少农村建设用地指标,增加城镇建设用地指标用于城市建设或工业发展;二是通过地票交易获取溢价收益,支持辖区内经济社会发展;三是通过农村建设用地复垦,形成成片的没有建筑物的土地,发展规模农业,促进农业发展。地票交易进行的前提是农村耕地数量不减少、耕地质量不降低,在各区县地方政府深度参与地票交易并从中获益的情况下,区县地方政府实际上是集农村建设用地复垦组织者、地票持有人、地票交易收
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