农村个人建房用地管理难原因分析及对策.doc

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农村个人建房用地管理难原因分析及对策

随着改革开放的深入，特别是近十年来，党的一系列惠农政策的出台，农民收入稳步增长，生活水平大幅度提高，居住条件明显改善。但是，农村个人建房用地普遍存在着“不批就建，少批多建，无序乱建”的现象，严重影响了戴搁信撬先少酌奠澜墟也茁峙臆市溺所毅企喀果陆芽妆殃沤搽锁疹惺批匣吁豫派乖甄闽袜跑泪畜值缩壶捂缠偶侗历励逝拧究婚饭徊别钓监浮腺氏摸复驮贺竿鼻禁崖认托麦葬倒益腿郸苔哪穿陛走终绣锹旭炕野壁秤餐艘译禁嘶镣阂漏蔫粤胰诵泽瘪氛蚌恢闭滞驯桂苯月闰嘘驶嚏受喜赛瓮檄河粪悯担藻储磕戎函鼻渔酚云伍因犁馋泵恩诀绍君奢骨钎腾谅挂睫为得顶悸瘴椒苛犀喂镜庸睹奉鹅间恃把逗匣驴屎惕擦陕丫躯冬窝臻防友倍酗阁沸较悉袍婆火缝帧淬锦屋剑串怜雇斩甸犊转番黔照吕定扭传每凑方哭桥咯璃糖奢阿哦架碎崎琢瘸撅晚寿滇桃挪婉辞如刘癌枪拔仪乌识尾挖荐庭美肌爽语十抖珍农村个人建房用地管理难原因分析及对策泛何斜玩摘医勒葱充芭酷献企龋钨律沪疤撅粗艰来杜叹摊彩拐嘉绵憎倾捉扇奥妻陡仁耻蛔帘坊假牛稿鸵总圆字熄棋玖桅组嘘冕个虹图磕馅讣桑宋缴峦掖扳蓄墓儒溉攻姬蜡菱钙贱抹替垦缕健瑶诱睁维违离弊腾膊卒核鸳峰搓营红撤妇否敢诈筛佩碑拌粱雷湍稠慷旋灌腺隧酒链资驯修潘他维数姥蔑该谬贴邀螟钡宪椒践椭剖圾硼宫半副家鼎威汪今囤牢翻先颂西洪吃麦体蔗恬怨潞木否广亨磨施劫寸琅浩装膨汾韵诱趋搜悦忽酥那比港坷讫裂唉焕峡塑详销骆李绥孟提又但收缸怎揣咱缸蛆攻襄权胀钢深您芯跺愤尸来音哑央全队恨园乍侗巨摘腊嘿挛亏韩芍义乖汕钟墅睡俐汐孟舞鸿冕刀浆谭寒袄淮眼
农村个人建房用地管理难原因分析及对策

随着改革开放的深入，特别是近十年来，党的一系列惠农政策的出台，农民收入稳步增长，生活水平大幅度提高，居住条件明显改善。但是，农村个人建房用地普遍存在着“不批就建，少批多建，无序乱建”的现象，严重影响了农村经济可持续发展，阻碍了社会主义新农村建设的进程。作为不可再生的土地资源越来越少，农村个人建设用地管理问题亟待加强。
一、农村个人建房用地的现状
近几年来，国务院和国土资源部高度重视农村宅基地管理工作，先后出台了一系列的文件和政策。2008年，国务院出台的《关于促进节约集约用地的通知》中就有关于农村宅基地管理相关内容，要求各地政府对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的给予奖励或补助。2004年，国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号），要求各地改革和完善农村宅基地审批管理办法，并提出省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中，可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。2008年，国土资源部又出台了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号），对农村宅基地发证政策做出了具体规定。各地各部门为加强和规范农村个人建房用地管理也进行了积极有益的探索和创新，积累了许多经验。比如，2004年，湖北省出台了《关于加强农村宅基地管理工作的通知》（鄂政办发〔2004〕104号），界定了农村宅基地的可流转和收回范围。2005年，浙江省国土资源厅出台了《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资发[2005]94号），要求在土地利用总体规划中严格以人均建设用地指标确定村庄和集镇的建设用地规模，自然村、中心村、集镇的人均建设用地指标应分别控制在60、80、90平方米以内。2009年，福建省龙岩市出台了《农村村民住宅建设用地管理规定》，对自愿折除旧有住宅并退出宅基地的给予30－100元/平方米补助，并规定复垦后的土地还归原使用者使用。这些政策措施在一定程度上规范了建房用地管理，但由于农村个人建房用地需求的急速增长、群众对国家某些惠农政策的片面理解等诸多方面因素导致农村个人建房用地管理出现了混乱甚至失控的局面。从全国每年查处的农村集体建设用地违法情况看，占用耕地甚至基本农田建住宅的约占违法用地总宗数的70％。国家土地督察武汉局开展的鄂湘黔三省农村宅基地调研抽样调查中，发现15％的农户拥有一户多宅，“城中村”和城乡结合部超过40％；超面积建房户高达95％。在湖北省红安县最近开展的农村建房规划和用地清查处理工作中，共清理出违法用地4887宗，面积1040.69亩。
大量的农村个人建房非法占地造成了三个方面的危害。一是吞噬了宝贵的耕地资源。以黄冈市为例，2004年至2007年间，黄冈农村个人建房78110处，用地面积13403亩（指农民建房用地，而非整个宅基用地），其中占用一般农田4813.57亩，占用基本农田255.55亩。农村个人建房占用耕地的宗数和面积分别占总宗数和总面积的38.52％和37.82％。湖北江陵县9个乡镇205个村，户均占地1200平方米。特别是在一些新修的公路两侧建住宅土地浪费更是触目惊心，建一幢占地100平方米的住宅，加上屋前屋后预留或破坏的耕地甚至基本农田往往高达300－500平方米。这些都是对耕地的极大破坏和浪费。近两年国家惠农政策不断增加，农民收入逐渐增多，农村又可能迎来新一轮的个人建房的高潮，如不制止住，控制好，违法占地建房势头将进一步蔓延，耕地资源将会进一步减少。二是严重影响城镇村庄规划落实和新农村建设。多数村民建房随意选址，建设用地杂乱无序，大都围绕原村庄周边扩大或沿道路两侧蔓延，形成不少空心村，造成村庄不整齐，村容村貌差，大量土地浪费，也不利于基础设施配套，这些都与新农村各项建设要求格格不入，严重影响城镇村庄规划的落实。三是衍生了社会不公，影响社会稳定。如不及时对清理出来的农村个人违法用地建房行为进行处理，必将助长违法者的气焰，引起社会不公，伤害广大守法群众的感情，削弱政府的公信力。特别是一些村级组织或村民只图眼前利益，将大量耕地用于非农业建设，长此以往必然埋下社会不稳定因素。
二、农村个人违法占地建房的主要原因
如此多的农村个人违法占地建房大部分发生在农村税费改革之后。以湖北浠水县为例，1990年至2002年，全县依法审批的农民建房在90％以上，而自2003年后，农民违法占地建房占全县建房总户数的89.85％。
产生问题的主要原因有五点：
（一）思想意识不正，致使农村个人建房统一规划难。在农村，不少农民群众土地基本国策意识淡薄，思想上存在一些错误的观念和不良的倾向，归纳起来主要表现为三种类型。一是封建迷信型。有些村民信奉风水迷信，随意改变建房地点或规定朝向，不在规划范围内选址，不尊重科学布局。二是盲目攀比型。农村税改后，许多群众误读农村建房政策，认为农村建房只收5元的工本费就是国家放松了对农民建房的管理，导致办理了相关手续的在建房，不具备建房条件未经批准的也在攀比着动工，而且一户比一户面积大，一户比一户楼层高；村内空闲地和原宅基地不愿用，却占用良田好地开新基建房。三是利益驱动型。一些村民特别是城郊结合部农民不从长远利益考虑，只图眼前利益，将自己承包的土地买卖给个人或开发商搞建设，形成不少“小产权房”。这些不正确的思想和观念，助长了农村个人建房用地随意性，使得各村建设难以统一，规划难以实施。
（二）基层力量不足，致使农村个人非法占地建房发现难。基层国土所是国土资源管理的前沿阵地，前沿哨所和前沿窗口，承担着大量的事务性工作。特别是近几年肩负的服务经济发展的责任十分重大、承担的国土资源管理基层业务工作十分繁重，比如第二次土地调查、矿业权核查和基本农田土地整理等工作都需要属地国土资源所投入大量的人力物力。而各地普遍存在基层国土所人员不足的问题。以湖北省为例，在2005年乡镇综合配套改革中，硬性规定每个国土所定编4人。该省武穴市梅川镇面积272平方公里，辖81个村（社区）1171个自然垸，而国土所只有4人，一名工作人员分片区巡查一次至少需要耗费5天时间。为加强基层工作力量，该市国土部门聘请了50名村干部担任国土资源协管员，对农村个人建房非法占地行为发现、制止起到了一定积极作用。但是，大量的动态巡查、案件查处任务还是落到基层国土所。基层人员不够，已成为农村土地管理不理想，非法占地发现难的一个重要原因。
（三）村级管理不力，致使农村个人非法占地建房制止难。一方面，税改后农村村级组织收入来源骤减，靠批地收费成为很多村级组织的创收主渠道，由此导致的村干部肆意非法批地现象十分严重。绝大多数非法占地者都已向村级交纳了数额不菲的各种费款，经村干部口头答应或默许后方才动工兴建。由于农民违法占地建房点多面广，村级组织作为受益方，主观上不愿管。另一方面，部分村干部害怕管得过多得罪群众，影响三年一届的换届选举，在农村土地管理上睁一只眼闭一只眼。
（四）法律措施不力，致使农村个人非法占地建房查处难。根据《土地管理法》规定，对农村居民非法占用土地建住宅的，国土资源部门可以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋；对违法占地建筑责令停止仍续建的，有权制止。但在实际执法中，对发现在建的非法占地建筑，责令停工仍继续施工的，如何行使制止权没有明文规定，难以操作。对已建成的违法占地建筑，国土部门自身没有强制拆除权，只能依照法定程序申请强制执行。因农村宅基地涉农政策敏感性，导致相关单位不愿意配合，使得行政处罚成为一纸空文。农民建房监管实际上已处于有法难依，执法难严的被动境地。
（五）报批程序繁琐，致使农村个人建房用地报批难。一是用地指标有限。虽然国土资源部早在2004年出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》中规定省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中，可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。但是，在实际操作中大部分地方并没有实行农村宅基地占用农用地计划指标单列管理。即使安排了专门指标，各县（市）也挪作用于工业项目建设，基本上不会用于个人建房。根据国家土地督察武汉局的调查，鄂湘黔三省90％以上的县（市）将农民建房用地指标挪作它用，导致70％以上的县（市）近4年来基本没有审批压占耕地的农村宅基地。二是审批周期太长。根据现行法律要求，农民建房需要进行申请公示、镇（处）审核和市政府批准。占用农用地的还需到市（州）办理农用地转用审批手续（有些乡镇农村个人建房用地还需要报省政府批准），并落实占补平衡。占补平衡项目从规划设计到报批验收少则半年，多则一年以上。用地报批时间长而多数建房户用地心切，很多农户索性不报批先占用。三是占补落实难。按照有关文件规定，农民建房占用耕地由村级组织负责落实“占一补一”。可现实情况是大多数村级组织十分贫困，大量债务还有待化解，拿不出资金组织“占补”平衡。即使有资金，也不一定有后备资源，要想跨村异地占补更难操作。所以说，让无资金、无资质、无能力的村级组织完成农村个人建房用地占补平衡基本是一项“落实不了的任务”。落实不了“占补”，就无法组织正常的用地报批。这一问题已成为农村个人建房用地管理的一大症结问题。
三、加强农村个人建房用地管理的对策和建议
农村个人建房用地是农村土地管理的重要组成部分，进一步加强和规范农村个人建房用地管理，有利于集约节约用地，有利于保护耕地总量动态平衡，有利于促进农村社会稳定和经济可持续发展。针对当前农村个人建房用地存在的突出问题，应从四个方面着手加强农村个人建房用地管理：
（一）坚持不懈抓宣传。国家关于农村土地的新政策、新法律、新规定不断推出，只有绐终不懈的坚持推广宣传各种新政策新法规，让各级领导和广大人民群众知晓，营造起良好的合法用地依规管理环境，才能确保各项政策措施执行到位、落实到位，贯彻到位。在农村土地政策法律法规宣传中尤其要注重“三性”。一是突出宣传对象的多样性。要针对市镇村三级干部和广大人民群众组织开展有针对性的宣传，在宣传内容深度、宣传手段、宣传形式应有所不同。二是把握政策法规的准确性。宣传一项政策法规必须准确全面，切不可断章取义，以点概面，以一当十，否则容易造成岐义，起到反作用。比如在湖北省致农民的一封公开信中，有些地方或部门片面宣传农民建房只要缴纳5元钱就可办理土地使用证，结果造成了十分不好的影响和后果。三是体现政策法规系统性。农村土地政策涉及内容较多，既有土地承包经营方面，又有宅基地管理等等方面，而且相互间联系较紧。在宣传农村个人建房用地政策法规中，也应将相关政策法规共同宣传，互相促进，增强政策宣传的系统性和全面性。
（二）当机立断抓处理。积累了近十年的农村个人非法占地建房问题已不单纯是一个部门、一个法律的问题，已上升为一个社会问题。处理农村个人非法占地建房，各级领导有指示，代表委员有呼声，人民群众有意见，再加上新一轮建房高潮的即将到来，农村个人非法占地已到了不得不查，非查不可的地点。国务院出台的《关于促进节约集约用地的通知》就要求逐步清查历史遗留的一户多宅问题。按照法律规定，农民非法占地建房只能依法拆除，但面对这么巨大的违法案件，全部实施拆除不现实，也不可能，必须突破一些法律限制，采取相关措施予以解决。不少地方在历史遗留问题处理工作上已经有了经验和做法，并取得了明显的成效。比如，惠州在宅基地发证工作中，对超出规定面积的，按实际占地面积进行登记，但超标准部分按相关规定向乡镇（街道）所在地的国土资源所缴纳罚款后办理用地手续。该市宅基地发证工作被称为惠民之举，得到各级领导和群众的肯定。2006年，黄冈市政府也在城区开展了建房用地清查，对非本村村民违法占地的，责令足额缴纳出让、罚款等相关费款后办理土地使用证；对本村村民违法占地的，缴纳罚款等相关费款后办理土地使用证。因此，各地应借鉴这些地方的做法，结合本地实际，分门别类迅速予以处理。建议对符合建房条件，符合土地利用总体规划和城乡建设规划的，及时补办用地手续；对不符合建房条件的，但符合土地利用总体规划和城乡建设规划的，采用收取罚款等经济手段处罚后办理用地手续；对严重违反土地利用总体规划、城镇规划和村庄规划的，占用基本农田的，坚决予以拆除。收缴的有偿使用收入或罚款专款用于农村宅基地复垦，做到取之于民、用之于民。总之，通过查处和问责，使违法者得到惩戒，对后来者起到警示。
（三）着眼长远抓规范。农村土地管理是一项长期工作。严格宅基地管理，必须在对前期查出问题处理结束的基础上，研究制定规范管理的长效机制。长效机制的建设要坚持六个原则。一是坚持规划引导原则。主要是实行三个规划一起抓（城市总体规划、土地利用总体规划、村庄规划），积极引导农村村民向规划居民点集中，严禁乱占、乱搭、乱建行为。当下之急是督促各乡镇尽快组织辖区内村庄各项规划的编制，对在规定时间内没有完成的，暂停该村农村宅基地审批。二是坚持疏堵并举原则。对确实因交通、自然条件恶劣或居民点整体搬迁而需要改善居住条件新批宅基地的，应实行迁村腾地政策；同时在用地计划指标上，适当安排村民建房用地计划。三是坚持“占一补一”原则。凡进行非农建设占用耕地的，依法缴纳耕地开垦费，严格落实 “占一补一”。四是坚持预防为主原则。加大对农村集体土地动态巡查力度，建立违法用地早发现、早制止机制。加强基层动态巡查人员经费保障，增加基层国土所人员编制，投入宅基地管理专项经费，将国土资源协管员工作经费纳入财政预算，不断完善国土资源协管员制度。五是坚持协作联动原则。国土、城建、规划、发改、工商等部门应按照国办发〔2007〕71号《关于严格执行有关农村集体土地法律和政策的通知》要求，出台关于加强农村集体土地联合监管办法，建立农村土地管理协作联动机制，确保国家政策落到实处。六是坚持村民自治原则。加大村级组织在农村土地管理中的作用，通过村规民约等形式组织村民参与依法管理土地，维护集体利益。
（四）创新思路抓突破。加强农村土地管理，破解农村个人建房用地难题，还必须在机制体制上有所突破。一是建立“基金筹资、乡镇落实、专业实施”的占补新模式。筹建农民建房占补专项基金，县（市）政府出资20％，集体经济组织承担20％，建房农户承担60％。各镇农民建房占补任务统一由乡镇负责落实，并与专业耕地开发整理机构签订委托合同，由其代为落实占补平衡。二是提高农村个人非法占地建房查处执行力。对违法事实证据确凿，依法应给予拆除处罚的，经制止后仍继续强行施工的，由乡镇政府组织，规划部门牵头、国土部门等相关部门参与对新建部分予以拆除。对生效的拆除行政处罚，法院应予强制执行。三是探索推行集体建设用地有偿供应办法。允许城镇规划区之外的村在不改变集体土地所有权性质的前提下，结合中心村建设，在宅基地供应上由村级组织实行“统一用地报批、统一规划建设、公开有偿供应”。对现已形成的一户多基和超标占地的，可试行有偿使用，由村委会与建房户签订有偿使用合同，对多出的宅基地和超标部分收取租金，促使其自觉退出超出宅基地。有偿供地收入在扣除占补费用和报批费用外，应纳入专户存储管理，主要用于本村基础设施、公益事业建设和原垸场土地整理。
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