浅谈我国工伤保险制度中存在的问题.doc

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浅谈我国工伤保险制度中存在的问题

学院：公共管理学院
专业：劳动与社会保障

摘要：中国长久的处在一个工业制造大国的地位，其庞大的人口基数为工业的发展提供了足够的劳动力，但是我国也是一个工伤事故发生频繁，职业病危害严重的国家,亟待建立一个适合国情的科学有效的工伤保险制度,以保护劳动者的合法权益，促进社会稳定，推进社会主义现代化建设。本文结合国内外工伤保险的发展状况和我国工伤保险改革，总结出国内工伤保险中存在的一些问题，并结合中国国情提出了一些改进对策。
关键词：工伤保险 改革 权益 保障

一、工伤保险的概念 
工伤保险制度是国家为在生产、工作或在规定的某些特殊情况下遭受意外伤害、职业病伤害的劳动者提供医疗服务、医疗和职业康复及经济补偿，并为因这两种情况造成死亡的劳动者的供养亲属提供遗属抚恤等物质帮助的社会保险制度。实质上，是一种进行工伤事故风险转移的方式，通过事故发生前所做出的财务计划，来消除事故发生后给人们造成的经济困难及精神忧虑，并维持其正常生活。工伤保险又名职业伤害保险，具有强制性、社会性、互济性福利性的特征。
二、 工伤保险的发展现状
工伤保险作为工业化发展的直接产物和现代社会保险制度的重要内容，至今己有一百多年的历史。19世纪后期，由于现代工业的发展导致工伤事故日益增多，英国、德国、法国等工业化较早的国家相继以法律的形式规定雇主要为受职业伤害的工人支付补偿金，强制雇主负责工伤赔偿。其中1877年美国麻省颁布的《雇主责任法》首次要求公司对职业伤害进行赔偿。1884年德国政府颁布了世界上第一个工伤保险社会统筹的法律，即《工人灾害补偿法》，该法律规定由政府成立专门管理机构，统筹组织工人补偿事务，建立工伤社会保险基金，担负支付工伤费用。目前，世界上绝大多数国家已步入工业化时代，工伤保险的发展在近些年得到了更为广泛的关注，在全球近200个国家和地区中，有172个国家建立了社会保障制度。其中，建立工伤保险项目的有164个国家，其他30多个国家也有与工伤事故相关的立法。各国工伤保险的主要模式有雇主责任保险、工伤社会保险、以及上述两种形式并存。E·S·麦克而森提出预防、赔偿、康复三位一体工伤保险运作机制。这种机制也包括关于建筑工人工伤保险的一些规定。国外大部分国家设立工伤保险机构，开展工伤保险赔偿、事故预防和职业康复工作石 注重事故预防是现代工伤保险的主要特征。工伤预防也越来越引起更多国家的重视。在工伤预防方面，美国保险学家米勒在扩大参保人范围、改革管理机构和完善费率机制三方面进行研究。 
哈佛大学鲍尔和布朗教授提出工伤保险参保对象的范围逐渐扩大，从工业领薪者到商业领薪者，再到非工商业领薪者，直至非领薪者。该制度的变迁反映了工伤保险的发展趋势，即制度保障的对象由危险职业劳动者、重体力劳动者到一般体力劳动者，进而是非体力劳动者，再至非劳动者。这是从特殊到一般，从小范围到普遍性的制度变迁，是社会发展和进步的要求，可以使更多的人的社会权利得到有效保障。在管理机构改革方面，倾向于学习德国模式，引入社会自治机构参与工伤保险的经办，该模式有明显的制度优势。一方面，它能够调动参保人、雇主的参与积极性，并实现双方利益的平衡;另一方面，它能在一定程度上避免国家办理的低效率。工伤保险制度比较成熟的德国，于1984年颁布了世界上第一部工伤保险法律制度，即《工伤保险法》，规定由政府成立专门的管理机构统筹组织工伤补偿事务、建立工伤保险基金。德国至今在不同行业建立了36个同业工伤事故保险协会。在同行业保险协会内部任命了1250名劳动监察员，其职责大致相同于劳工部的安全监察员，既负责伤亡事故的调查处理和办理赔付，也负责所辖范围内企业安全生产日常性监督检查、提供安全生产政策、技术等方面的咨询和指导。保险机构面向企业所做的工作，完全是以防范事故、服务 企业安全生产为工作的出发点和落脚点，因此也更易于被企业接受。而其独特的经济手段和约束机制，又是一般的监管监察行政执法工作所无法代替的。在费率机制改革方面，有完全围绕风险大小、按照一体式差别费率和浮动费率征缴工伤保险费，不考虑企业规模，德国哈利詹姆波特提出了把企业事故、职业病的多少及其损失同企业的缴费紧密联系起来，较彻底地运用了以责任控制风险的精神，能够较好地促使各类企业采取积极措施，预防事故和职业病的发生。但是上述模式大一统的做法给德国法律制度的履行带来了难度，影响了制度效率。
法国在大型企业中运用企业浮动费率，在中小企业中运用行业浮动费率。该模式考虑了不同企业之间制度实施的不同难度，但是“风险与责任统一”的精神只在大企业中较好的得到体现，在中小企业未能得到充分反映，难以有效调动中小企业特别是风险等级比较高的中小企业预防风险的积极性，留下了较大的风险隐患。
中国政府历来重视职工基本权益的保障，建国初"在恢复经济建设"的同时，正式开始了全国统一的工伤保险制度的创建工作，在20世纪最后的几十年内中国建立起了一个比较完整的工伤保险体系，在维护劳动者应有的劳动权益、保持社会公平和稳定、促进经济发展与社会进步等方面都起到了积极作用。进入21世纪以来，中国建设和完善工伤保险制度的进程不断加快，2003年4月27日国务院公布了《工伤保险条例》（该条例已于2004年1月1日在全国范围内施行），至此中国已形成了一个以《劳动法》为龙头、以《工伤保险条例》为核心的工伤保险法律体系，并与《安全生产法》、《职业病防治法》共同构筑起了维护职业安全和保障伤残者权益的两道屏障。“十一五”是《工伤保险条例》颁布实施后我国工伤保险制度全面建立和完善的重要历史时期，各项制度不断完善，各项工作不断探索实践，工伤保险事业取得了长足进展。截至2010年10月，全国工伤保险参保人数达到15938万人，比2005年底净增7460万人，提前超额完成“十一五”末期参保人数达到1.4亿人的参保目标。
但是最近十多年来，社会保障问题日益成为社会各界关注的热点和焦点。随着社会经济的逐步发展，人们对生活质量要求的提高，对社会保障的要求也就越来越强烈，对有关社会保障制度中工伤保险的关注也越来越多。对于这方面的问题，学术界已经做了许多的调查研究，进行了深刻探讨和详细研究，取得了不少研究成果，并向政府提出了各种政策建议，产生了一定的实践效应。
三、 当前我国工伤保险中的问题
据《劳动统计年鉴》、《社会保险统计年报》和《全国卫生统计年报》的统计数据"中国每年工伤事故死亡近2万人"造成不可恢复的永久性伤残人数超过10万人，每年因职业病死亡5000多人，现存活的职业病患者达40余万人，全国实际接触粉尘、毒物和噪声等职业危害的职工有2500万人以上。这些触目惊心的数据向我们表明，改革和发展中国工伤保险制度已刻不容缓。建国50多年来"政府和企业每年都要花费大量的人力、物力和财力用于发展工伤保险事业，然而由于种种原因，与德国、日本等工伤保险事业发达的国家相比中国的工伤保险在许多方面仍存在不少的差距和问题。
（一） 工伤保险的界定及问题
 对于工伤保险的含义，不同的国家有着不同的定义。通常经济相对发达的西方福利国家对工伤保险的定义范围较为广泛，不仅包括工伤补偿，而且包括工伤预防、职业康复等方面；而经济发展水平相对较低的国家对工伤保险的定义范围则较为狭窄，大多仅指工伤补偿。我国学者认为，工伤保险又称为职业伤害保险，是劳动者因在生产、工作过程中发生意外事故(或接触职业伤害因素)而负伤(或患职业病)、致残、死亡时，由国家和社会为劳动者本人或其供养亲属提供物质帮助和经济补偿。而我国《工伤保险条例》也明确定义了工伤保险的含义:“工伤保险是社会保险的一个组成部分。它通过社会统筹，建立工伤保险基金，对保险范围内的劳动者因在生产经营活动中所发生的或在某些规定情况下，遭受意外伤害、职业病以及因这两种情况造成死亡，在劳动者暂时或永久丧失劳动能力时，劳动者或其遗属能够从国家、社会得到的必要物质补偿，以保障劳动者或其遗属的基本生活，以及为受伤劳动者提供必要的医疗救治和康复服务。工伤保险是社会保障制度的重要组成部分，也是建立独立于企事业单位之外的社会保障体系的基本制度之一。”工伤保险是社会保险体系的一个重要分支，它是对法定范围内的劳动者因工业伤害导致的直接经济损失进行赔偿，包括工伤补偿、工伤预防和职业康复。
但在目前，我国的工伤保险制度仍旧偏重待遇的处理(即工伤补偿)，虽然国家有关部门己提出要紧抓工伤预防工作，现行的《工伤保险条例》也确定了“工伤保险要与事故预防和职业病防治相结合”的原则，但没有明确职业康复和工伤预防所需资金的比例，有重工伤认定、待遇支付，轻工伤预防和工伤康复的倾向，从而导致工作的开展缺乏资金的有力保障，立法对预防和康复也没有做出特别的要求，在工伤预防、职业康复上面投入也很少。现行制度没有就职业康复问题做出较为完善的规定，使得职业康复问题处于一种“上无政策、下无对策”的尴尬局面，对于劳动者来说，一般发生工伤事故后都享受不到完整的工伤补偿待遇，用人单位大多通过与劳动者协商而“私了”解决问题，根本就谈不上医疗及职业康复。这样从发生工伤事故到劳动者带伤回乡，本应由国家及社会承担的工伤损失由农民工自身全部承担下来，这使得法律意义及政府职能处于一种被隔断的真空状态。
（二）工伤认定争议较多 
工伤认定是劳动者享受工伤待遇的前提，也是劳动者关心的焦点问题，包括对工伤事故和职业病的认定。制定科学合理的工伤认定标准和程序不仅可以保障劳动者的合法权益，维护社会的稳定，而且也可以促进企业的安全发展，保障企业的利益，提高企业参保的积极性。然而实践表明，并未取得预期的效果，工伤认定争议较多。
（三）获取工伤赔付难度大
职工获取工伤赔付存在难度的原因：首先，由于法律监督及对于追偿权的规定不足，我国正处于全面建设和规范法律框架，创造法制环境时期，自然不可避免地会出现一些法律真空和社会管理薄弱环节，并存在安全生产法制不健全、安全生产标准滞后、执法不严、监督不力等现象。其次，《社会保险法（草案）》只规定了对医疗费用的追偿权，对于职业伤害是用人单位故意或者重大过失造成的，即使用人单位缴纳了工伤保险费，工伤保险基金仍应享有追偿权等都未做出规定，同时《工伤保险条例》在具体实施过程中也缺少一些与之相配套的规范性文件。再次，工伤认定调查取证也非常困难，主要是由于部分没有参加工伤保险的企业，往往因为没有与用人单位签订劳动合同或企业以职工违章操作为由，不为工伤职工申报工伤认定，而职工个人在申报工伤时，又提供不出有效证据，就很难获取赔付。
（四） 工伤保险运行机制不健全
工伤保险的运行机制不健全主要体现在宣传力度不够、费率机制不合理及基金管理不善。虽然工伤保险已经存续多年，但受工作量较大、人员配备不足等因素的影响，仍无力开展广泛、大型的宣传工作，再者虽然工伤保险是社会保险的一种，但是受长期传统观念束缚，在部分企业领导的意识中认同养老、失业、医疗保险，而工伤保险被认作“小险种”自然受到忽视。从费率机制上看，我国在工伤保险浮动费率上尚未能建立综合量化指标与费率浮动之间的科学系数关系，同时差别费率制定不够科学，差别费率档次划分较少，没有按事故发生的概率及不同行业的特点确定费率，从而也不能起到经济杠杆的调节作用。工伤基金管理效率低并存在部分流失的主要原因：一是国家没有统一规定工伤保险基金财务管理办法，企业缴纳的工伤保险费，有的计入生产成本，有的计入营业外支出，有的在职工福利费中支出，开支渠道不统一且开支项目混乱；二是有些企业在上交工伤保险费时少报瞒报职工人数，少数企业平时不参保，在发生工伤事故后再主动要求参加工伤保险，更甚者部分医院针对工伤职工的治疗大开药方，开假处方，这些都造成了工伤保险基金流失；再次，工伤保险基金的筹集原则是“以支定收”，这对于工伤保险待遇的短期支付是较为适用的，但对于长期支付则面临着工伤保险基金的保值、增值问题。
（五） 工伤待遇制度存在缺陷
 一是没有明确建筑行业工伤待遇和民事赔偿的关系。国际上对于这种关系通常有四种规定:第一种是工伤保险取代民事赔偿;第二种是由职工自主选择;第三种是两者兼得;第四种是相互补充。劳动部在1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》中明确规定在由交通事故引起的工伤中，工伤保险待遇和民事赔偿不能兼得。而《工伤保险条例》并未对此做出明确规定，使得这类案件的处理较易引起争议。 
二是建筑行业工伤保险待遇制定标准相对苛刻。例如条例规定一次性工亡补助金的标准为招个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资。在工亡事故中许多发生在危险系数较高的采矿业、建筑业，而从事这些高危行业的大多农村务工人员，据相关数据统计，他们年龄大多在30岁左右，多为青年、壮年，是家中唯一的劳动力或者唯一的经济来源，因此工亡事故的发生不仅仅是个生命的逝去，更甚者是一个家庭的灭顶之灾。多数情况下，上限为5年的工亡补助根本无法满足工亡遗属维持基本生活的需求。 
三是目前我国工伤保险待遇只规定了基本的待遇，而没有规定基本待遇以外的补充性的待遇。由于我国工伤保险待遇总体水平较低，许多劳动者在发生工伤事故后，收入减少，生活水平降低，对劳动者的工作积极性产生了不利的影响；此外，许多老工伤问题也难以解决，老工伤不仅待遇水平低，而且由于发生年代久远，面临着举证难的问题。
四、 建立和完善建筑行业农民工工伤保险制度的政策建议
（一） 规范立法，创造良好的法制环境
首先，规范立法要求在既借鉴西方国家先进成熟的管理理念，又符合中国的实际国情的基础上，完善工伤保险的法规及相应配套保障执行法律文件，如完善劳动和社会保障部颁发的《工伤认定管理办法》规定的工伤认定程序，制定《劳动能力鉴定管理办法》用以规范劳动能力鉴定的组织、管理及程序，制定《工伤保险医疗服务管理办法》用以规范工伤医疗服务的标准和相关机构的责任等，这些都有利于良好的法制环境的形成，同时避免获取工伤赔付困难的局面。其次，应改变目前忽视事故预防的局面，工伤保险应与工伤预防和工伤康复相结合，设置相应的预防机构，对企业有毒有害岗位和从事有毒有害工作的人员的分布情况进行调查，建立职业危害作业网点及人员健康档案，并进行实行跟踪，了解其健康情况，从而加强职业病的预防治疗工作。再次，还要加强法律和社会监督，对某些企业没有严格落实各项安全责任制度，不对职工进行安全培训和教育就冒险生产，并导致工伤事故频繁发生的行业及企业应给予严厉处罚，情节严重时给予相应的刑事处罚。
（二） 重视职业康复工作。职业康复是现代工伤保险的重要一环，它一方面可以为工伤伤残职工恢复劳动和生活能力创造条件，另一方面可以减少企业和社会的工伤保险费用支出。中国有条件的地区应当通过工伤保险基金提留、民间赞助等方式筹集资金，与相关医院、疗养院等合办或兴办专门的职业康复中心来开展此项工作，开办为工伤残障人生产辅助用具的工厂，资助工伤残障人购买、修理辅助用具，对残障人进行治疗、护理、训练等工作，帮助他们恢复或补偿器官功能。同时，对具有一定劳动能力并需通过专门训练恢复或提高劳动能力的工伤残障人，劳动行政部门及企业应积极组织对他们的转业培训工作。
（三） 加强工伤保险基金管理，努力“做大”工伤保险基金规模，同时有效解决保险金的来源和安全性等问题。在这一方面的工作主要体现为两点：一是“开源”，二是“节流”，“开源”主要是要加强工伤保险费的征缴力度，防止企业瞒报、少报现象的发生。当然，提高工伤保险基金投资运营的收益，也是其来源的重要措施，“节流”主要体现为及时堵塞基金流失的“漏洞”可采取的措施有：建立参保职工数据库，以防止冒领现象的发生，；对于发生工伤事故后才来参加工伤保险、补交保险费的企业，规定只能从补缴办理日开始享受待遇；实行工伤定点医院和定点药店制度，并制定一套切实可行的工伤医疗费用控制机制、真正做到病与伤区分、伤与药相符、量与价一致。

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