农村集体建设用地管理制度创新与城乡一体化发展.doc

农村集体建设用地管理制度创新与城乡一体化发展
——2009年中国土地学会学术年会综述
许坚 李乐
(中国土地勘测规划院 北京 100035)
中国土地学会2009年学术年会于12月2日至6日在江苏省扬州市举行。国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元同志出席本次年会，并在开幕式发表重要讲话。本次年会的主题是“农村集体建设用地管理制度创新与城乡一体化发展”，共收到论文250多篇，经过专家严格筛选，其中129篇入选年会光盘论文集。大会共设一个主会场，三个分会场。来自高校、科研事业单位和基层的200余位专家学者与会，其中3人作大会主题发言, 36人在分会场上作专题发言。现将主要观点综述如下。
一、完善农村宅基地管理制度
1、制定统一的农村宅基地标准。有专家根据实际调查后认为，目前我国各省份农村宅基地的标准值从80m2至800m2不等，区域差别较大。特别一些自然条件和风俗习惯相差不大的区域，宅基地标准也具有较大差异，如东北三省，农村宅基地标准值的上限相差达100m2。此外，目前农村住宅中楼房等居住形式日益增多，而楼房住宅形式与平房住宅形式的用地差别很大，但这种差别未在农村宅基地标准制订中体现出来。因此，原有的农村宅基地标准体系急需更新，宜制订统一的农村宅基地标准。
2、严格农村宅基地审批条件。有专家认为，目前许多省市都规定，农村“因结婚等原因，确需建房分户”的，可以划拨宅基地。但实际上，由于我国农户的规模正在不断变小，如果严格执行“结婚等原因可划拨宅基地”的制度，其直接后果是农户的户宅基地面积不超标，但人均宅基地面积会不断增大。因此，应进一步严格农村宅基地审批条件，其中最重要的是要加入人均宅基地面积作为一条审批的重要尺度。
3、建立合理的法律框架引导农村宅基地流转。有专家认为，随着我国经济社会的发展，大量农村人口涌向城市是一种必然趋势，从而造成的农村宅基地流转也是和一种必然趋势。目前我国法律限制农村宅基地流转，但无论是从物权的角度，还是从资源配置的角度，农村宅基地流转都会促使城乡居民福利的改进和资源配置效率的提高，所以应建立合理的法律框架，引导农村宅基地流转。也有专家认为，农村宅基地使用权和土地承包经营权是基于集体成员资格取得的一种类似公民权的权利，应该随着其成员资格的消失而终止，不应该被转让，也不应被继承，就如公民权（包括人身权、自由权、就业权）不能转让与继承一样，只有因投资（含劳动投入）而增加的土地收益，才可以转让和继承。
4、加强对广大农民的教育。有专家通过实证研究后认为，在影响农村宅基地扩张的因素中，第一产业增加产值是重要因素。这与广大农民的个人消费偏好有关，我国农村居民将建新房作为家庭的主要消费开支，仅次于对食物的消费。近些年，中央推行了一系列的惠农措施，广大农民人均收入普遍提高。但不能以减少农民收入的方式去抑制农村宅基地的扩张，而应该是对广大农民加强教育，注意引导改变消费结构，如让农民扩大对教育与医疗的投入。
5、很有必要加强对欠发达地区土地执法监察与督察工作。有专家通过构建计量经济模型，对1999——2007年我国土地违法的总体空间格局及其演变特征进行了研究，得出结论认为近年来我国土地违法的空间布局总体较为分散，且与区域社会经济发展水平之间并不存在显著的相关性，但在长三角和华北平原等局部地区表现出一定的集聚态势，并提出建议不能忽视对欠发达地区的土地执法监察与督察工作，因为模型显示，大部分欠发达省份土地违法规模的扩张速度远高于发达地区。因此，很有必要加强对欠发达地区的土地执法监察与督察工作。
二、完善农村集体土地流转制度
1、完善和强化农村土地集体所有制。有专家认为，如果中国农村土地实行私有化，包括允许农村土地抵押、入股、买卖，会从两方面危及国家的粮食安全：一是为农村基础设施建设和兴修农田水利而调整土地将更加困难，因而农业抵御各种灾害的能力会大大降低，耕地的产出能力会下降。二是粮食种植面积有可能得不到保障，国家的耕地保护难度将加大。有专家进一步认为，土地是与阳光、空气、河流类似的不可再生的资源，不能凭劳动创造，因而不属于财产，其所有权划归个人或农户私有不利于有效保护和合理开发。我国在集体化之前，一直实行的是土地能够自由买卖的私有制，但无法从根本上解决饥荒问题和社会稳定，总是有饥民或流民造反。中国历史上的盛世，基本上都是国家有能力禁止土地兼并、组织农民进行水利建设和保护小农经济发展的结果；中国历史上的乱世都是土地流转加速并向地主集中的结果。从国际上看，2007-2008年，粮食问题最严重的国家，如印度和中非的国家，实行的都是土地能够自由买卖的私有制。因此，目前中国的农村土地产权建设主要还是应该完善和强化集体所有制。
2、建立“按份共有”的集体土地产权模式。有专家认为，目前“按份共有”的集体土地产权模式要优于“共同共有”、“共有私用”的产权模式，这是因为：由于产权主体“虚化”、“委托——代理”问题以及产权的非排他性，使得“共同共有”模式往往效益低下；而市场体制不完善、土地低效配置以及公共物品供给不足又制约着“共有私用”的绩效。“按份共有”具有产权明晰、产权治理结构合理、风险规避性以及交易费用较低等特征，在资源配置效应和产权激励效应方面具有相对的优势，因此是目前一种较优的产权模式。
3、推进农村土地流转需要构建建设用地地价评估体系。有专家认为，土地流转是一种交易，交易必然要有价格基础，在农用地分等定级及价格评估方面国家有相应的规程引导和规范，也正在进行试点，即将全国开展；但是农村建设用地的价格体系是空白，国家没有制定规程，也没有相应指导性文件可以参照，成都市国土资源局出台的《关于开展农村集体建设用地基准地价评估工作的实施意见（试行）》，也只是一个指导性文件，还需要在试点基础上尽快总结经验，出台更加具体的规范，如级别的划分路径、评价单元的设置、价格评估的方法等。成都可以改革试验区为契机，推进农村建设用地价格体系构建，甚至可以向国土资源部申请进行试行规程的编制。
4、应当允许县市之间进行建设用地指标交易。有专家认为，新增建设用地指标是我国土地利用规划中特有的政策工具，这一工具本身具有计划色彩。由于我国土地资源短缺，因而确有必要由国家统一规划新增建设用地总量和分配，但是，在国家强制力作用下的规划，无法反映城市土地市场的实际供需情况，不可避免会造成资源配置的浪费。像排污权可以交易一样，可以允许县市之间进行建设用地指标交易，通过适当的建设用地指标交易，能实现土地的市场价值及全社会福利的最优。
5、完善的农村集体土地流转市场只有在法律政策、农村社会保障、土地流转中介等综合基础之上才能形成。与会专家认为，目前土地流转存在生态环境影响评估不足、耕地质量难以保证、权属调整和收益分配不规范、与相关规划的衔接缺乏科学性等多方面的问题。完善农村土地流转市场首先要完善法律政策、农村社会保障体系、土地流转中介等，建议成立新型的农民土地合作组织来提高农民的社会保障力度。也有专家认为，由于制度缺陷，目前任何集体土地流转方式都会对农民的利益产生损害。
三、城乡一体化建设
1、农村发展对城乡一体化水平的提高起着关键性作用。有专家在构建城乡一体化评价指标体系基础上，通过实际测算后认为，有些地区城市发展水平很高，但由于农村发展较为滞后，城乡差距大，因此城乡一体化水平反而靠后，如湖北的宜昌市、黄石市、咸宁市、黄冈市等；而有些地区虽然城乡发展水平都并是很高，但由于城乡之间相对比较协调，因此城乡一体化水平并不落后，如湖北的孝感市、鄂州市、随州市、潜江市、天门市等；还有些地区虽然城市发展不足，但由于其农村发展比较好，从而城乡一体化水平也比较靠前。可见，农村发展对城乡一体化水平的提高起着关键性作用。
2、最大程度提高农民的非农就业水平。有专家认为，为保障城乡一体化发展，必须最大程度地提高农民的非农就业水平，以替代土地的就业保障功能。应根据本地资源禀赋、劳动力受教育水平、劳动力性别年龄构成要素，选择对农民非农就业吸纳程度最高的工业化模式。地方政府在探索农村土地流转与经营制度创新过程中，其制度设计理念应是保障农民就业与生存，而不只是满足工业用地，要积极通过产业选择与经济结构调整来巩固农民的就业保障。
3、村集体有必要留有一定比例的征地补偿款。有专家认为，村集体还是有必要留有一定比例的征地补偿款：一是村集体需要为本村兴办一定的福利事业，如生活设施和基础设施建设等。二是需要为本村农民支付一定的保险费用，如社会保险和农村合作医疗等。三是为了发展本村的集体经济。四是要解决一些历史遗留问题。五是要维持一定的行政开支。对于村集体经济发展不好的地区，提留比例在20%左右为宜。提留款应建立专门的账户，同时要加强审计监督，接受村民的监督。
4、完善征地区片综合价。有专家认为，目前的区片综合价基本上还是沿用现行征地补偿标准的相关规定，只是增加了区位因素，而且增加的区位因素还很不具体，需要改进。同一区片内，可以根据地类、规划用途等因素适当拉开补偿标准，但同一行政区域内相邻区片的“区片综合价”价差不宜过大。解决同一行政区域内相邻各区片的“区片综合价”价差过大问题，由该行政区域土地行政主管部门协调衔接，并报同级政府公布。解决相邻行政区域相邻区片的“区片综合价”价差过大问题，由更上一级的土地行政主管部门协调衔接，各有关政府分别公布。以确保征地价在区片之间逐级推进，并能根据社会经济水平适时调整。
5、应从全民福利的高度对目前农用地使用权征用补偿制度进行改革。与会专家认为，只有在尊重和实现农民对土地的发展权利，才能建立真正的城乡统一土地市场，真正实现国家、集体和农民三者土地利益的公平分配。应充分考虑被征地农民的利益，从全民福利的高度对目前农用地使用权征用补偿制度进行改革。
四、土地规划与利用
1、一种基于GIS空间分析技术的建设用地扩展边界划分方法。国土资源部办公厅2009年10号文件中提出，要在市县乡级土地利用总体规划中确定城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界。有专家针对当前土地利用总体规划中建设用地扩展边界划定方法较为薄弱的现状，发展了一种基于GIS空间分析技术的建设用地扩展边界划分方法。该方法充分利用GIS强大的空间分析功能，综合考虑区域环境敏感性和建设用地适宜性，可以“自下而上”、直观定量地确定区域建设用地扩展边界。北京的模拟实验表明，该方法具有一定的可靠性。如果能够将这种方法确定的区域建设用地扩展边界与定性确定的区域建设用地扩展边界综合起来，有可能明显提高土地利用总体规划中建设用地扩展边界划分的科学性。
2、可利用BG启发式分割算法识别城市边缘区范围。城市边缘区是城市向乡村的过渡地带，是土地利用问题最多、矛盾最尖锐的地区，识别城市边缘区范围对于有针对性地研究城市边缘区的土地利用特征具有重要作用。有专家认为，可利用BG启发式分割算法识别城市边缘区范围。从城市核心区到城市影响区的范围内有两类突变点，一类是城市边缘区内边界的突变点，另一类是城市边缘区外边界的突变点。将利用BG启发式分割算法求取的最大值作为城市边缘区内界突变点，次大值作为城市边缘区的外界突变点，并依次连接内界突变点和外界突变点，就可描绘出城市边缘区的内外边界。
3、实行弹性管理模式引导土地利用规划的有效实施。有专家认为，实际用地情况很复杂，土地的弹性管理有利用土地利用规划的实施。比如，某些面积较小、布点分散的建设项目用地，可在规定区域内安排建设用地指标但不落实布局，在土地规划实施时实行指标管理。对于选址于该区域的建设项目，可视作符合土地利用规划来进行审批管理，这就比那些完全落实了布局的规划更有利于实施。
4、提高当前土地整治工作质量的关键是加强村庄规划。有专家认为，目前我国土地整治存在的主要问题是缺乏合理的村庄规划。加大宣传力度、完善农村发展规划、探索村庄整治模式、完善相关土地制度，应是当前土地整治的重要工作，土地整治中所涉及到的优惠政策和相关技术也应该在实际工作中得到进一步重视。
5、土地整理项目要实现规范运行目前必须处理好四个单位存在的问题。有专家认为，土地整理项目的运行和实施涉及承担单位、设计单位、施工单位和监理单位，这四个单位在一个项目的具体运行和管理中，目前都存在问题。承担单位是项目的组织者，一般为项目区所在县国土资源局，目前存在政事企不分、责任不明、各级政府职能缺位、工作缺乏专业性、财务管理制度不规范等问题。设计单位负责编制项目的可行性研究和规划设计方案，存在责任认识不到位、设计缺乏科学性、设计深度不够、相关专业人员缺乏等问题。施工单位和监理单位普遍存在专业水平低、人员素质差、责任意识淡薄、职能不到位等问题。因此，土地整理项目要实现规范运行必须解决好这四个单位存在的问题。
6、有必要开展公路用地功能评价。有专家认为，近10年内中国的公路用地规模将超过1000万公顷，占地面积将超过国土面积的1%；到2020年，公路新增用地需求量将超过200万公顷，这将给土地管理带来巨大的压力。但目前我国的公路用地利用效率很低、公路建设用地的结构还有待进一步优化，为此，很有必要开展公路用地功能评价，以提高公路用地的利用效率。
7、适度开发利用黄河滩区土地。有专家认为，黄河滩区有其独特的资源环境条件与建设要求，可以在确保正常行洪、保障滩区居民生命财产安全的前提下，适度开发利用滩区土地。应按照新农村建设标准，先搬迁低滩有洪水威胁地段的村落，异地建设新农村；对高滩无大洪水威胁的地段，应统筹滩区土地利用，整治砖瓦窑等低效有害用地，完善农田设施，进一步提高土地利用效率。可以在开封市的黄河滩区建立旅游观赏农业，形成一个融观光性和参与性为一体的农业园区。

注：本文刊载于《2009中国土地学会学术年会论文集》
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