新时期我国金融法律制度建设.doc

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新时期我国金融法律制度建设
我国的金融法律制度经过多年的发展，形成了以《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《证券投资基金法》《保险法》等基础金融法律为核心、以行政法规和规章规范性文件为重要内容的制度框架。现行金融法律制度结构基本合理、体系较为完备，为维护国家金融秩序、保障金融业稳健运行、支持经济持续发展发挥了重要作用。但也要看到，随着近年来我国金融业的发展和金融改革的深化，部分金融法律法规已经难以适应当前金融业快速发展和金融创新不断加快的形势，也存在不少立法空白亟待填补。因此，有必要继续加强金融法制建设，使之成为金融业改革与发展的可靠保障。
近年来金融法律制度建设的主要成就
近年来，根据“十二五”规划和党的十八大，十八届三中、四中全会精神，人民银行和其他金融监督管理机构围绕全面深化金融业改革开放、加快完善金融市场体系的目标，大力推进金融法律制度建设，成果显著。
完善中央银行履职法律制度，深化金融业改革
重大立法方面，2013年出台《征信业管理条例》，对征信机构的设立条件和程序、征信业务基本规则、信息主体权益、金融信用信息基础数据库的运行规则等内容进行规定，解决了征信业发展中无法可依的问题，有利于规范征信机构、信息提供者和使用者的行为，保护信息主体权益，推进社会信用体系建设。2015年又出台《存款保险条例》，建立了我国的存款保险制度，明确了被保险存款的范围、偿付条件和限额、保费缴纳主体和费率、基金的运用等规定，有利于完善我国金融安全网，更好地保护存款人利益，维护金融市场和公众对我国银行体系的信心，进一步理顺政府和市场的关系，维护金融稳定，促进我国金融体系健康发展。
此外，人民银行还发布了一系列规章和规范性文件，推动金融业的深化改革。推进利率市场化改革，健全中央银行利率调控框架；完善人民币汇率形成机制，稳步实现人民币资本项目可兑换；加强人民币跨境使用制度建设，简化和便利跨境贸易人民币结算，扩大人民币国际使用；加强对银行间市场的管理，健全市场准入、交易结算等制度，丰富债券市场发行主体类型和层次，扩大信贷资产证券化试点；针对非金融机构支付服务，尤其是网络支付服务，出台了一系列管理规定，完善了与支付清算业务有关的支付系统运行及业务处理制度，规范了银行卡收单业务、支付机构客户备付金存管等管理制度；完善征信机构管理和社会信用体系建设相关制度；建立金融机构大额交易和可疑交易报告、客户身份识别、洗钱风险评估、涉恐资产可疑交易报告和冻结等一系列法律制度，有效遏制和打击了洗钱及涉恐融资等违法犯罪活动。
加强银行业监管制度建设，保障银行业稳健经营
银行业监督管理机构推动修订《外资银行管理条例》，放宽外资银行准入和经营人民币业务的条件，有利于更好发挥外资银行的积极作用，提高金融资源配置效率。完善银行业监管规定，出台《商业银行资本管理办法（试行）》，加强商业银行资本监管，维护银行体系稳健运行。出台《中国银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，对鼓励和引导民间资本进入银行业，加强对民间投资的融资支持提出具体措施。制定《消费金融公司试点管理办法》，扩大并规范消费金融公司试点。对中资银行、外资银行、农村中小金融机构行政许可事项进行规范完善。
健全证券期货业相关制度，促进资本市场有序运行
证券监督管理机构推动修订《期货交易管理条例》，明确了期货交易相关定义，删去了有关变相期货交易的内容，明确未经批准不得设立期货交易场所或组织期货交易活动。这些修订，有利于进一步明确清理整顿非法期货交易活动的法律依据，依法加强对期货交易活动的监管，促进期货业的进一步创新与发展。修订《中华人民共和国证券投资基金法》，将非公开募集基金纳入法律调整范围，加强了对基金管理人、股东、从业人员的监管。此举有利于强化对非公开募集基金的监管，规范证券投资基金业务，保护投资人利益，促进证券投资基金健康发展。针对证券公司、基金公司、期货公司，证券监督管理机构出台了关于机构监管和上市公司管理、证券发行交易、基金销售管理、资产管理、信息披露、QFII、QDII等领域的监管规定，加强证券期货业机构管理和资本市场制度建设。
完善保险业法律规定，推动保险业健康发展
保险监督管理机构推进修订《机动车交通事故责任强制保险条例》，取消了外资保险公司不得经营机动车交强险的限制，进一步放开了我国保险业市场。出台《农业保险条例》，明确规定对符合规定的农业保险给予保险费补贴、税费优惠、财政支持建立大灾风险分散机制等多项政策支持，对农业保险合同、农业保险业务经营规则、防范农业保险经营风险作出了诸多具体规定，旨在规范农业保险活动，提高农业抗风险能力，稳定农业生产，保护农民利益。修订《外资保险公司管理条例》，允许外国保险公司以人民币形式出资设立合资保险公司、独资保险公司，此举有利于深化保险业对外开放。保险监督管理机构还在保险公司资本管理、保险品种和业务、保险资金运用、保险公司资产管理业务、保险销售经纪等方面完善有关制度，促进保险业的健康发展。
推动金融相关司法制度建设，支持金融业发展
最高人民法院和最高人民检察院发布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（二）》《关于办理内幕交易、泄露内幕信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等一系列金融领域的司法解释，对于正确适用保险法、打击内幕交易和泄露内幕信息等违法犯罪行为、支持清理整顿交易场所、化解民间借贷纠纷、审理金融创新涉诉案件和金融知识产权案件、保护金融信息安全等方面的司法实践工作具有重要的指导意义。最高人民法院还发布了《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，建立人民法院公布失信被执行人名单信息制度，对社会信用体系的建设起到重要作用。
现行金融法律制度面临的挑战
目前的金融法律制度中，已有部分法律规范落后于实践，部分规定过于原则、可操作性不足，在一些领域还存在法律空白。从金融业改革发展的整体制度设计上看，现阶段金融法律制度在以下几个方面面临挑战，需要不断完善。
金融创新的挑战
党中央和国务院明确提出，面对经济发展新常态下的趋势变化和特点，必须深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略。在金融领域，创新推动着金融业态和格局的不断变化，也支持着相关技术的快速进步。近年来，蓬勃发展的支付、理财等业务，以及互联网金融领域不断涌现的各种创新，充分反映了金融市场和实体经济发展对于金融创新的客观需要。但是，面对富有活力的金融创新，现行的金融法律制度体系显示出了自己的局限性，传统的自上而下的金融创新发展模式和金融管制理念客观上制约了各类金融创新的活力，部分法律规定的滞后对金融创新形成法律障碍。因此，必须秉持开放包容的金融管理理念，尽快修改不合理的法律制度，为金融机构创新金融产品和服务预留空间，支持金融新业态、新商业模式的不断涌现和发展，满足实体经济创新发展的融资需求。同时，新的法律法规又要体现规范管理、防范风险的理念，确保金融创新业务健康发展，促进金融更好地服务实体经济。
金融风险的挑战
金融是现代经济的核心，金融稳定是经济平稳发展的基础。2008年爆发的国际金融危机充分体现了金融风险对经济造成的严重后果。现行《中国人民银行法》将维护金融稳定列为立法目的之一，明确规定人民银行负有维护金融稳定的职责，并规定为维护金融稳定而可能采取的检查监督权，该理念在2003年修法时无疑是具有前瞻性的。但十多年后的今天，我国的金融格局已经发生了巨大变化，当年简单勾勒出的制度框架已无法保证央行履行维护金融稳定职责的需要。主要问题在于，法律规定过于原则和抽象，对诸如系统性金融风险的监测识别、系统性风险处置、问题金融机构的救助、金融稳定再贷款制度等事关金融稳定的重要事项没有明确的规定，也没有制定出有效的金融稳定工具和监管措施，可操作性不够强，在实践中难以有效实施。
同时，此轮国际金融危机的教训充分表明，盯住通胀的货币政策和关注单一金融机构经营状况的微观审慎监管无法有效防范整个金融体系的系统性风险，迫切需要构建宏观审慎管理制度框架，从宏观角度关注并解决金融系统中顺周期性、风险传染、系统重要性机构等问题，以维护金融系统的整体稳定。世界主要国家及地区在金融危机后普遍赋予了中央银行宏观审慎管理职能或明确规定中央银行在宏观审慎管理中的核心地位，并在法律中明确赋予中央银行履行宏观审慎管理职责所必需的权力。目前《中国人民银行法》及其他金融法律法规中并没有明确我国宏观审慎管理的主管部门、管理的外延以及管理工具。这使得构建我国金融宏观审慎管理体制以及人民银行推进相关工作缺乏法律支持。
市场发展的挑战
资本市场本身具有多层次的特性，这一特性体现在资本市场的金融产品、投资者、发行方式、交易方式、交易场所等多个方面，并且根据不同的维度有多种体现形式。可以说，金融创新主要就是在资本市场原有层次的基础上再不断细分出新的层次，设计新的产品，以满足不同的市场主体和参与者差异化的个性需求。正是这一过程促使金融市场实现不断的创新发展，推动了市场的繁荣。尤其在当前我国经济步入新常态的背景下，健全的多层次资本市场对于满足企业融资需求，支持实体经济发展具有无可替代的作用。我国资本市场经过多年发展，已经初步具备多层次的市场格局。但是，在市场的运行秩序、投资者权益保护、违法违规现象查处等方面，相关的法律制度还有不足，有待进一步完善。同时值得注意的是，在规范发展多层次资本市场的过程中，应当避免无序建立交易平台，重复建设或割裂交易市场的行为，同时严格防止和取缔违规设立的各类交易场所。
另一方面，金融业是竞争性的服务业，只有加强市场竞争，才能促进金融市场的繁荣发展，优化资源配置，为实体经济提供必要的竞争性金融供给。而金融机构市场化退出机制正是保障市场有序竞争、防范道德风险的基础性制度。现行法律制度中关于金融机构退出的规定已较为陈旧，亟需按照党的十八届三中全会要求予以补充完善。目前《存款保险条例》已经出台，建立了金融机构退出时存款人保护的相关制度。在此基础上，需要明确金融机构经营失败时的退出规则，包括风险补偿和分担机制，进一步厘清政府和市场的边界，加强市场约束，防范道德风险，从根本上防止金融体系风险的积累。
金融监管制度改革的挑战
长期以来，我国金融业发展坚持分业经营的原则，相应地，金融监管主要实行分业监管、机构监管的模式。但随着金融创新发展，金融业综合经营的趋势日益明显，交叉性金融工具和业务不断涌现，金融业各子行业的边界越发模糊。尤其在互联网金融等新型的金融业态中，不少产品和业务涉及多个领域，难以简单划分到传统的分业经营的框架中。推进金融领域依法行政需要明确划分金融管理职责，加强监管协调，需要中央金融管理部门和地方部门根据中央界定的职责和责任，各司其职，加强协作，共同促进金融发展，维护金融稳定。有鉴于此，金融监管制度也需要进一步深化改革，从传统的分业监管、机构监管为主向功能监管转变。要实现这一转变，需要在法律制度上作出安排：对现有按机构类型监管的原则进行改革，从业务类型角度出发，对同类业务采取相同监管标准，避免监管套利；构建金融控股公司监管制度框架，加强对金融控股母公司和集团整体的监管；加强中央银行与其他金融监管部门的信息共享与沟通，加强监管协调，避免重复监管和监管空白；完善自律组织和自律管理的法律框架，明确行政管理与自律管理之间的职责划分，加强市场自律管理。
党的十八大和十八届二中、三中全会提出了要深化行政审批制度改革，加快政府职能转变。本届政府组成以来，把加快转变政府职能、简政放权作为开门第一件大事，把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口。这要求金融管理工作尽快完成从注重事前审批向加强事中、事后监管的转变，有关管理制度也须尽快修改完善，为改革提供保障。
下一阶段重点金融立法项目
国家正在编制“十三五”规划，其中将会对金融工作提出更高的要求，为了更好地完成“十三五”规划的任务，下一阶段需要重点推进以下金融立法项目。
修订《中国人民银行法》。近年来，我国经济金融形势发生了显著变化，金融体制改革持续推进，人民银行的职能也随之不断发生变化。另一方面，经过此次国际金融危机的冲击，加强中央银行宏观审慎监管，充分发挥中央银行维护金融稳定的重要作用成为国际社会的一个基本共识。在这一背景下，针对人民银行长期以来履职中存在的法律问题和职能转变发展的需要，并结合国际金融监管改革的经验，有必要再次修订现行《中国人民银行法》。此次修法的重点应当是：加强人民银行灵活制定和实施货币政策和信贷政策的能力；明确人民银行宏观审慎管理职责，构建我国金融宏观审慎管理框架；细化金融稳定职责及手段，明确系统重要性金融机构监管、系统性风险处置与救助、金融控股公司监管等制度；完善对金融市场、支付体系等领域的管理规定；强化人民银行获取履职信息的能力；完善人民银行的金融监管措施以及其他职责的有关规定。
修订《外汇管理条例》。实现人民币资本项目可兑换是深化金融体制改革、完善金融市场体系的重要内容，也是党的十八届三中全会明确的改革目标。修改《外汇管理条例》是推动人民币资本项目可兑换的必要法律前提。为落实党中央、国务院简政放权、依法行政要求，进一步深化资本项目外汇管理改革，人民银行会同国家外汇管理局已经进行了一系列大刀阔斧的改革，并取得了显著成效。下一步，人民银行将会同国家外汇管理局尽快修改《外汇管理条例》的相关内容，为推进人民币资本项目可兑换提供法律保障。
制定《非存款类放贷组织条例》。非金融机构放贷人是我国信贷市场中重要的一类主体。近年来，随着我国经济快速发展，各种资金需求的不断扩大，非金融机构放贷组织悄然崛起，已成为信贷市场中不可忽视的重要角色。但以小额贷款公司为代表的多数非金融机构贷款人，面临法律规范缺位、法律地位不明的问题，实践中还有大量以投资咨询公司、资产管理公司等名义经营放贷业务的其他组织脱离监管。对这些以小额贷款公司为代表、经营放贷业务的非存款类放贷组织，应制定《非存款类放贷组织条例》加以规范。考虑到非存款类放贷组织具有以自有资本放贷、不吸收公众存款的特点，对此类组织的监管应当与存款类机构相区别。法规应当以商业行为监管和金融消费权益保护为重点，明确地方政府的监督管理职责，并对目前民间借贷中涉及的重点问题，如不得吸收存款、不得掠夺性放贷、不得以非法手段催债等予以规范。
修订《现金管理暂行条例》。1988年国务院发布的《现金管理暂行条例》对于规范现金使用、减少现金的流通量、防止通货膨胀起到了积极的作用。但随着经济形势的快速发展，该条例中的主要制度如现金库存核定、现金用途限制、强制转账等规定已与社会实际脱节，实践中难以执行，造成目前现金管理制度存在较大漏洞。另一方面，现金不具有个人特殊标记，现金交易难以追踪、取证和定性，现金的大量流通为偷税、洗钱、腐败等违法犯罪行为提供了便利。国务院也明确提出要尽快出台并实施新的现金管理制度。因此，有必要尽快修改《现金管理暂行条例》，加强现金存取管理，鼓励和引导法人、其他组织、个人使用非现金支付工具，减少现金流通。
此外，未来金融立法工作中还需要修订《商业银行法》，适应银行业金融机构的改革发展需要；加快《证券法》修订，支持证券市场繁荣健康发展；推进《保险法》修改，加快保险业市场化改革；完善《物权法》《破产法》《信托法》等基础法律法规，保护投资人、债权人等金融市场参与主体的合法权益；加快《期货法》制定，完善期货法律制度；推动制定上市公司监管条例、私募投资基金条例、融资担保公司条例、商业银行破产风险处置条例等。
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